張 弘， 白中科,2， 王金滿,2， 張繼棟， 薛玉芬， 張 召

（1. 中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院， 北京 100083；2. 國土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035）

1 引言

大規(guī)模的采礦活動使本已十分脆弱的生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，土地復(fù)墾的重要性越來越顯著[1]。近年來，在復(fù)墾工作取得成效的同時(shí)，由于巨大的資金利益，與復(fù)墾相關(guān)的地方政府、農(nóng)民、企業(yè)間存在著眾多的利益沖突，各種利益之間的博弈往往造成復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施遇到重重阻力。公眾參與作為土地復(fù)墾監(jiān)管落實(shí)的重要組成部分，可以降低項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)，更好地監(jiān)督政府行為和維護(hù)公眾利益[2-4]。因此，進(jìn)行礦山土地復(fù)墾公眾參與機(jī)制及復(fù)墾中相關(guān)者利益的研究具有重要的實(shí)踐意義。

國外一直重視礦山土地復(fù)墾公眾參與研究。很多國家都在土地復(fù)墾工作中施行了公眾參與監(jiān)督制度[5]。澳大利亞作為礦業(yè)大國，注重土地復(fù)墾全程的公眾參與，礦業(yè)公司隨時(shí)可能因?yàn)橥恋貜?fù)墾和環(huán)境保護(hù)等方面問題遭到公眾起訴及政府處罰，有效保障了土地復(fù)墾取得良好的效果[6]。美國的土地復(fù)墾率高達(dá)50%以上，關(guān)鍵在于形成了一套從聯(lián)邦到州（省）的完整礦山土地復(fù)墾法律制度體系[7]。1977年美國國會通過的《露天采礦控制和回填復(fù)原法》中明確了對公眾通知和公開聽證的規(guī)定（第513節(jié)）及公眾訴訟的規(guī)定（第520節(jié)）等[8]。

目前，國內(nèi)學(xué)者在環(huán)境影響評價(jià)、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、土地整理等方面的公眾參與較為廣泛，且較為成熟。港臺地區(qū)環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的鮮明特點(diǎn)就是信息透明和決策民主，公眾不僅享有充分的知情權(quán),而且各個(gè)階段都可以參與其中，參與程序也很健全[9]。國內(nèi)城市規(guī)劃公眾參與也具有全面的法律法規(guī)[10]。國內(nèi)土地整理中的公眾參與體現(xiàn)在項(xiàng)目可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施管理、項(xiàng)目影響評估等過程[11]。國內(nèi)關(guān)于土地復(fù)墾公眾參與的研究主要集中在土地復(fù)墾方案編制過程中，土地復(fù)墾公眾參與在《土地復(fù)墾條例》（下稱《條例》）中沒有明確規(guī)定，但在《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》（下稱《規(guī)程》）做了較為細(xì)致的規(guī)定。但《規(guī)程》局限于《條例》實(shí)施的輔助文件，并不能作為行政法規(guī)，無法補(bǔ)足《條例》的欠缺[12]。同時(shí)由于目前中國的行政管理體制和社會組織的不完善，并不能有效保證在土地復(fù)墾活動中公眾的有效參與，因而土地復(fù)墾工作中的公眾參與亟待加強(qiáng)[5]。因此，本文借鑒相關(guān)公眾參與的研究模式，結(jié)合土地復(fù)墾自身特點(diǎn)，分析中國土地復(fù)墾的公眾參與機(jī)制及土地復(fù)墾中利益相關(guān)者之間的關(guān)系，旨在為土地復(fù)墾公眾參與研究提供參考依據(jù)。

由于石油天然氣、建設(shè)項(xiàng)目、鈾礦等礦山生產(chǎn)建設(shè)時(shí)間短，其損毀時(shí)序、開發(fā)建設(shè)的主體與煤炭礦山、金屬礦山有所區(qū)別，因此二者公眾參與研究的內(nèi)容與方法也不同。本文礦山土地復(fù)墾公眾參與的研究對象僅針對煤炭礦山和金屬礦山。

2 土地復(fù)墾公眾參與內(nèi)在機(jī)制

2.1 公眾參與的內(nèi)涵

土地復(fù)墾中的公眾參與是項(xiàng)目方或復(fù)墾工作方同公眾之間的一種雙向交流，是復(fù)墾義務(wù)人或其委托機(jī)構(gòu)了解公眾對土地復(fù)墾態(tài)度和觀點(diǎn)的一種方法，公眾按照規(guī)定的程序，參與到土地復(fù)墾方案的編制過程和實(shí)施過程中，從而影響土地復(fù)墾規(guī)劃決策和實(shí)施效果并使其符合公眾的切身利益的行為[13]。

公眾參與的內(nèi)容包括損毀土地復(fù)墾的方向、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)墾工程技術(shù)措施與適宜物種等[6]。公眾參與貫穿于土地復(fù)墾始終，包括土地復(fù)墾方案編制前期的公眾參與、土地復(fù)墾方案編制期間的公眾參與、方案實(shí)施過程中的公眾參與及復(fù)墾工程竣工驗(yàn)收的公眾參與。公眾參與的對象包括礦山企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、受影響的農(nóng)民、專家及技術(shù)人員。具體而言，土地復(fù)墾中公眾參與的內(nèi)容如表1。

2.2 公眾參與的程序

參考中國環(huán)境規(guī)劃中實(shí)施公眾參與程序[15]，結(jié)合公眾參與的信息交流的雙向性，將土地復(fù)墾公眾參與程序分為信息發(fā)布、信息收集、信息匯總分析及信息交流4個(gè)步驟。（1）信息發(fā)布：信息發(fā)布的目的是讓公眾了解項(xiàng)目。復(fù)墾咨詢機(jī)構(gòu)需將復(fù)墾項(xiàng)目的概況和潛在的影響等信息進(jìn)行描述，通過傳播媒介進(jìn)行發(fā)布，也可召開信息發(fā)布會。在具體工作中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的繁雜程度和影響范圍來選擇發(fā)布的形式。（2）信息收集：為收集反饋信息，最主要的方法是進(jìn)行社會調(diào)查。目前在實(shí)際復(fù)墾工作中，收集信息的常用方式為調(diào)查問卷和實(shí)地訪談。（3）信息匯總和分析：收集完成公眾意見后，需采用計(jì)算機(jī)統(tǒng)計(jì)分析方法進(jìn)行綜合整理。（4）信息交流：項(xiàng)目的復(fù)墾方案報(bào)告書草案完成以后，咨詢機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)舉行論證會、聽證會或采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對復(fù)墾方案報(bào)告草案的意見，這種會議討論的形式就成為了信息反饋和交流的主要方式 。

表1 土地復(fù)墾中公眾參與的內(nèi)容Tab.1 The content of public participation of land reclamation

3 土地復(fù)墾公眾參與利益相關(guān)者理論

3.1 土地復(fù)墾利益相關(guān)者分類

利益相關(guān)者理論（Stakeholder Theory） 是20世紀(jì)60年代左右在西方國家逐步發(fā)展起來的。作為一種企業(yè)認(rèn)識和治理的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，逐漸被人們接受并被許多學(xué)者當(dāng)作一種解釋和認(rèn)識企業(yè)的工具[16]。筆者將其理論引申到土地復(fù)墾中，認(rèn)為土地復(fù)墾公眾參與利益相關(guān)者，是對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地采取整治措施時(shí)，受其影響的個(gè)人或群體。這些影響可能是現(xiàn)實(shí)的，也可能是潛在的。在利益相關(guān)者分類的問題上，國內(nèi)外的研究很廣泛[17]。其中，弗里曼等的“多維細(xì)分法”[18]、David Wheeler和Maria Sillanpaa“廣義利益相關(guān)者分類法”[19]和“米切爾評分法”[20]是最為引人矚目的成果。米切爾認(rèn)為企業(yè)的利益相關(guān)者雖然眾多，但基本屬性分別為合法性、權(quán)力性和緊急性，要成為一個(gè)企業(yè)的利益相關(guān)者，至少要符合以上3種屬性中的一種[21]。

由于礦區(qū)土地復(fù)墾的特殊性，其利益相關(guān)者劃分的標(biāo)準(zhǔn)也會有所不同。結(jié)合米切爾的利益相關(guān)者的評分屬性，礦區(qū)土地復(fù)墾利益相關(guān)者的3個(gè)屬性分別為：（1）合法性，即某一群體在法律上或道義上對復(fù)墾的影響程度，直接反應(yīng)了該主體的社會地位[22]。（2）權(quán)力性，即某一群體在對復(fù)墾的影響方式，是直接影響還是間接影響，衡量了復(fù)墾與主體之間的緊密程度。（3）緊急性，即某一群體對復(fù)墾的主張和訴求是否涉及自身較大的利益，如經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、文化效益等。同時(shí)，土地復(fù)墾中涉及的利益群體眾多，包括礦山企業(yè)、當(dāng)?shù)卣?、施工?duì)伍[23]及受礦山開發(fā)利用直接或間接影響的公民、專家學(xué)者、非營利性的民間團(tuán)體或組織等[12]。綜上因素，土地復(fù)墾公眾參與利益相關(guān)者的分類見表2。

表2 土地復(fù)墾公眾參與中的利益相關(guān)者Tab.2 Stakeholders of public participation in land reclamation

3.2 土地復(fù)墾公眾參與利益相關(guān)者的利益沖突

土地復(fù)墾公眾參與利益相關(guān)者之間存在著復(fù)雜的利益關(guān)系，其糾紛或沖突產(chǎn)生的原因在于礦產(chǎn)資源開采存在的潛在利益及權(quán)利分配的不合理性。

3.2.1 政府機(jī)構(gòu)與礦山企業(yè) 政府機(jī)構(gòu)和礦山企業(yè)間存在著糾紛與沖突，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面政府不同部門之間的利益沖突。地方國土資源主管部門與地方政府之間由于不存在行政隸屬關(guān)系，在具體施政過程中，容易形成各自為政的局面[24]。在土地復(fù)墾工作中，由地方國土資源主管部門直接對地方礦山企業(yè)土地復(fù)墾進(jìn)行監(jiān)管和驗(yàn)收，地方政府處于“被動復(fù)墾”局面。因此會出現(xiàn)一些地方政府會以垂直管理部門對所轄事物負(fù)責(zé)為由，不支持、不配合垂直管理部門的復(fù)墾監(jiān)管和行政執(zhí)法等活動，導(dǎo)致監(jiān)管不到位，難以協(xié)調(diào)等問題。另一方面礦山企業(yè)性質(zhì)不同，造成政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督不力的沖突。如國有煤礦隸屬中省直單位，其復(fù)墾的監(jiān)管不由當(dāng)?shù)貒林鞴懿块T負(fù)責(zé)，只接受上級單位的監(jiān)督，復(fù)墾實(shí)施勢必會引起沖突。但是政府機(jī)構(gòu)和礦山企業(yè)也存在共榮的方面，如政府機(jī)構(gòu)通過嚴(yán)格監(jiān)督土地復(fù)墾方案實(shí)施，督促礦山企業(yè)等復(fù)墾義務(wù)人及時(shí)復(fù)墾，一方面能夠確保生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目過程中的耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)，還能起到額外補(bǔ)充增加耕地的作用；另一方面通過復(fù)墾效果能夠提升政府的公信力，緩解企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的矛盾，增加稅收及就業(yè)。

3.2.2 政府機(jī)構(gòu)與農(nóng)民 政府機(jī)構(gòu)與農(nóng)民的關(guān)系主要指當(dāng)?shù)卣c農(nóng)民之間的組織關(guān)系，二者沖突表現(xiàn)在政府部門是否能夠滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民需求。當(dāng)政府機(jī)構(gòu)不能滿足農(nóng)民訴求時(shí)，就會產(chǎn)生利益沖突，引發(fā)群體性事件，引起社會的動蕩，最終導(dǎo)致農(nóng)民對政府的信任度下降，同時(shí)復(fù)墾實(shí)施也難以繼續(xù)。但若政府在礦山開發(fā)、復(fù)墾時(shí)，合理控制利益流向，而農(nóng)民通過正常途徑提出自己的利益訴求，雙方通過協(xié)商，既能滿足農(nóng)民的利益，也能維護(hù)政府的公信力。

3.2.3 礦山企業(yè)與農(nóng)民 礦山企業(yè)在與其轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民存在的糾紛和沖突主要表現(xiàn)為關(guān)于補(bǔ)償安置的糾紛。一方面這種補(bǔ)償根據(jù)企業(yè)自身的規(guī)模、財(cái)政收益對農(nóng)民的補(bǔ)償措施有較大區(qū)別。另一方面針對失地農(nóng)民和非失地農(nóng)民的補(bǔ)償有較大的區(qū)別。在這個(gè)利益博弈的過程中，礦山企業(yè)從自己利益出發(fā)，希望用較低的價(jià)格征收到農(nóng)民手中的土地，農(nóng)民希望增加更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，都是希望實(shí)現(xiàn)各自利益最大化。但是兩者之間也存在互惠互利的方面，如礦山企業(yè)在農(nóng)民集體土地上開采礦產(chǎn)資源，為企業(yè)創(chuàng)造很好的生態(tài)效益、社會效益及經(jīng)濟(jì)效益；農(nóng)民也能得到因企業(yè)占地而給農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

3.2.4 礦山企業(yè)與咨詢機(jī)構(gòu) 咨詢機(jī)構(gòu)能否既保證礦山企業(yè)利益，又不違反自身職業(yè)道德，導(dǎo)致了雙方的沖突。因?yàn)榈V山企業(yè)由于開采造成的生態(tài)環(huán)境破壞，必須進(jìn)行損毀地復(fù)墾，編制土地復(fù)墾方案報(bào)告書。某些以盈利為目的的咨詢機(jī)構(gòu)受到利益的驅(qū)動，是否以礦山企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)價(jià)值判斷為標(biāo)準(zhǔn)，使土地復(fù)墾編制注重形式，形成雙方的沖突點(diǎn)。但在編寫復(fù)墾方案報(bào)告時(shí)，若能以客觀要求以及需求為基礎(chǔ)，綜合協(xié)調(diào)包括企業(yè)在內(nèi)的利益最大化，就能使得沖突減小。

3.2.5 政府機(jī)構(gòu)與咨詢機(jī)構(gòu) 咨詢機(jī)構(gòu)能否滿足國土資源部、林業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)局等各相關(guān)部門、單位的利益要求是沖突的根源。復(fù)墾方案編制完成后，由具有審批權(quán)的行政主管部門審批，在評審過程中，按照公正公開、公平、合理的原則，對方案的復(fù)墾投資、復(fù)墾設(shè)計(jì)、復(fù)墾預(yù)測、復(fù)墾目標(biāo)等的合理性進(jìn)行審查。若方案不能滿足各部門要求，就會產(chǎn)生多方利益沖突。但若復(fù)墾方案編制前期到各政府機(jī)構(gòu)充分了解其需求，各政府機(jī)構(gòu)就能促進(jìn)方案編制的合理化，避免沖突的發(fā)生。

3.2.6 咨詢機(jī)構(gòu)與農(nóng)民 能否反映農(nóng)民的利益是咨詢機(jī)構(gòu)與農(nóng)民發(fā)生沖突的主要方面。在土地復(fù)墾方案編制前期、編制期間，是咨詢機(jī)構(gòu)與農(nóng)民發(fā)生關(guān)系的主要時(shí)期。部分以盈利為目的的咨詢機(jī)構(gòu)會將公眾參與內(nèi)容流于形式，更多考慮的是規(guī)劃的技術(shù)層面的設(shè)計(jì)，而缺少傾聽社會大眾的意見和訴求。在實(shí)際的規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，咨詢機(jī)構(gòu)如果認(rèn)為沒有必須的事情需要公眾參與的情況，一般不會主動在方案編制中加入公眾參與這一程序，到所有問題解決后才會去征求公眾的意見。而以研究為主要目的的咨詢機(jī)構(gòu)則更注重公眾參與的內(nèi)容與形式，更加注重公眾參與的研究，有比較完整的主體意識，能夠成為真正科學(xué)規(guī)劃的技術(shù)人員和公眾的代言人。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

（1）在土地復(fù)墾公眾參與中，不同利益相關(guān)者屬性區(qū)別是顯著的。因此，可以根據(jù)這些屬性產(chǎn)生的利益相關(guān)者分類結(jié)果進(jìn)行決策。眾多的土地復(fù)墾利益相關(guān)者基于自身利益最大化的動機(jī)，必須為他們提供通暢的利益表達(dá)通道，通過談判和協(xié)商，進(jìn)行公正的利益分配。并對利益相關(guān)者進(jìn)行有效的利益約束，針對利益受損進(jìn)行合理的利益補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)及共同利益最大化的目標(biāo)。

（2）權(quán)利分配不合理及礦產(chǎn)資源潛在利益造成的利益沖突十分突出。主要表現(xiàn)在：政府機(jī)構(gòu)、礦山企業(yè)、農(nóng)民和咨詢機(jī)構(gòu)的利益要求不同，從而形成多個(gè)利益目標(biāo)相伴發(fā)生、相互交錯的局面；各利益相關(guān)者之間的利益并不是總是對立的，相互間既存在矛盾，又有共榮性。

4.2 討論

（1）關(guān)于土地復(fù)墾公眾參與復(fù)墾中利益協(xié)調(diào)機(jī)制的問題。土地權(quán)屬的存在使得各利益相關(guān)者之間有了紛爭和矛盾，在復(fù)墾研究中建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，將有助于復(fù)墾利益根源問題得以解決。本文僅探討了礦山復(fù)墾各利益相關(guān)者的利益關(guān)系，后續(xù)研究應(yīng)對礦山復(fù)墾各利益相關(guān)者進(jìn)行博弈分析，尋求各利益相關(guān)者的利益均衡及協(xié)調(diào)機(jī)制。必須調(diào)整傳統(tǒng)土地復(fù)墾的角色關(guān)系，建立“政府—咨詢機(jī)構(gòu)—利益集團(tuán)和農(nóng)戶”新的角色定位，必須弱化政府的集權(quán)地位，提高公眾意見在決策中的權(quán)重，咨詢機(jī)構(gòu)也應(yīng)從擔(dān)當(dāng)?shù)V山企業(yè)的表達(dá)者、執(zhí)行者變?yōu)橐?guī)劃的組織者、意見的綜合者。

（2）關(guān)于農(nóng)民參與復(fù)墾意愿影響因素的問題。農(nóng)民是耕種土地的權(quán)利人，因此受土地?fù)p毀影響程度最大。土地復(fù)墾的方向是否可行、措施是否合理，投資估算、費(fèi)用構(gòu)成是否予以保障，復(fù)墾后效果是否達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)都關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)活動。因此，在土地復(fù)墾方案審查和完成土地復(fù)墾項(xiàng)目后驗(yàn)收過程中，不能沒有農(nóng)民代表的意見。本文僅探討了農(nóng)民、礦山企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)之間的利益訴求與沖突，以后還應(yīng)從農(nóng)戶這個(gè)最廣泛的參與群體的角度出發(fā)，采用問卷調(diào)查和計(jì)量分析等方法分析農(nóng)戶復(fù)墾意愿影響機(jī)理，了解農(nóng)戶對礦區(qū)復(fù)墾的支持程度和期望。

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