鄧梵 蔣萊

性別預(yù)算最早源于澳大利亞1984年提出的“婦女預(yù)算行動(dòng)”，隨著性別主流化的理念在世界范圍內(nèi)的發(fā)展與認(rèn)同，“婦女預(yù)算”的分析框架逐漸演變?yōu)樯鐣?huì)性別預(yù)算。本文將就德國(guó)性別預(yù)算的發(fā)展與實(shí)踐提供一個(gè)概覽式的個(gè)案解讀：通過(guò)對(duì)性別主流化框架下德國(guó)性別預(yù)算起源、發(fā)展與演化的歷史過(guò)程的系統(tǒng)介紹，展現(xiàn)德國(guó)性別預(yù)算的概念——思潮——實(shí)踐——模式發(fā)展歷程；通過(guò)對(duì)柏林、慕尼黑等地性別預(yù)算典型模式經(jīng)驗(yàn)與實(shí)例的分析比較，從政治框架、財(cái)政體系、性別研究等諸多方面對(duì)德國(guó)性別預(yù)算模式進(jìn)行剖析與解讀；通過(guò)對(duì)德國(guó)性別預(yù)算模式特點(diǎn)的歸納總結(jié)，汲取其中一些就我國(guó)性別預(yù)算現(xiàn)狀而言有益的經(jīng)驗(yàn)，從而為我國(guó)性別預(yù)算的推進(jìn)提供借鑒。

一、德國(guó)社會(huì)性別主流化概況

性別主流化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)性別平等的一種工具，而非目的，它將男女雙方的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和利益應(yīng)用于社會(huì)發(fā)展過(guò)程。[1]作為一個(gè)近年來(lái)在全世界推行的策略，性別主流化的歷史可以追溯至上個(gè)世紀(jì)60年代興起的第二次婦女解放運(yùn)動(dòng)。在這一社會(huì)思潮的影響下，聯(lián)合國(guó)于1979年通過(guò)《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》。1985年，聯(lián)合國(guó)第三次世界婦女大會(huì)將性別議題視為全人類的問(wèn)題，要求各國(guó)政府將性別意識(shí)納入國(guó)家法律、政府政策。1995年，在北京舉行的聯(lián)合國(guó)第四次世界婦女大會(huì)開(kāi)宗明義地提出了性別主流化議題，性別主流化被聯(lián)合國(guó)確定為促進(jìn)性別平等的全球策略，這些內(nèi)容集中反映在北京《行動(dòng)綱領(lǐng)》中。

在德國(guó)，對(duì)性別平等的要求在二戰(zhàn)后被寫入了德國(guó)憲法——《基本法》。《基本法》第3條明確規(guī)定：“男女享有平等權(quán)利?！?990年?yáng)|西德統(tǒng)一之后，憲法文本亟須進(jìn)一步的修改與拓展。1994年10月27日，政府在聯(lián)合憲法委員會(huì)報(bào)告書的基礎(chǔ)上，對(duì)《基本法》進(jìn)行了最大規(guī)模的一次修改，其中也包括對(duì)《基本法》第3條的補(bǔ)充：在第2款“男女享有平等權(quán)利”之后，加上了“國(guó)家應(yīng)促進(jìn)男女平等的實(shí)際貫徹，并致力于消除現(xiàn)存的一些不平等”。[2]

1997年，歐盟《阿姆斯特丹條約》將平等政策作為歐盟基本原則之一，并特別強(qiáng)調(diào)了性別主流化策略的重要性。德國(guó)作為歐盟成員國(guó)也加入了該條約，并開(kāi)始在相關(guān)領(lǐng)域出臺(tái)性別主流化政策。[3]

二、德國(guó)性別預(yù)算模式解析

1.社會(huì)性別主流化框架下的性別預(yù)算

1999年6月23日的內(nèi)閣會(huì)議上，德國(guó)聯(lián)邦政府在《基本法》所規(guī)定的國(guó)家目標(biāo)的基礎(chǔ)之上，承認(rèn)男女間的平等是國(guó)家行為的普遍指導(dǎo)原則，將性別主流化策略的使用定為國(guó)家任務(wù)。1999年12月起，聯(lián)邦政府開(kāi)始實(shí)行“現(xiàn)代國(guó)家—現(xiàn)代管理”政府計(jì)劃，并將性別主流化作為政府計(jì)劃的一個(gè)指導(dǎo)思想。2000年5月24日，德國(guó)聯(lián)邦家庭、老年、婦女和青年事務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)下的性別主流化部際工作組由聯(lián)邦政府成立，負(fù)責(zé)性別主流化策略、方針、政策的研究和提出、實(shí)施和督導(dǎo)，性別主流化策略開(kāi)始成為政府行政管理的一部分。2000年7月26日，修訂后的聯(lián)邦各部的聯(lián)合議事程序（Gemeinsame Gesch ftsordnung）第2條指出：“男女間的平等是一致的指導(dǎo)原則，聯(lián)邦部門應(yīng)在各自政治、立法與行政行為中將其落實(shí)?！盵4]

從將男女平等寫入憲法，到走向事實(shí)上的性別平等，這一過(guò)程是緩慢的，但總體是朝著一個(gè)積極方向在發(fā)展。歸納而言，性別主流化在德國(guó)的發(fā)展成果主要有以下三個(gè)方面：法律上的保障、綱領(lǐng)性政策的提出以及組織結(jié)構(gòu)的完善。這些舉措使性別主流化的概念落實(shí)到了制度架構(gòu)，為后來(lái)性別預(yù)算的實(shí)施提供了制度基礎(chǔ)。

預(yù)算制度是德國(guó)財(cái)政制度中最核心、也是規(guī)定最嚴(yán)格的制度。德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級(jí)管理體制，1990年?yáng)|西德合并后，全聯(lián)邦共設(shè)置15個(gè)州，其中包括漢堡、不萊梅、柏林三個(gè)直轄市。各州擁有各自獨(dú)立的法律。州以下設(shè)置市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府，共計(jì)一萬(wàn)五千余個(gè)。在這種行政體系下，德國(guó)政府采取財(cái)政分級(jí)管理模式。各級(jí)政府均有自己獨(dú)立的預(yù)算，即聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級(jí)預(yù)算，分別對(duì)各自的議會(huì)負(fù)責(zé)。德國(guó)《基本法》對(duì)這一體制和財(cái)政組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置均作了明確規(guī)定。[5]39-41

歐洲委員會(huì)對(duì)性別預(yù)算的定義是：“性別預(yù)算是性別主流化在預(yù)算程序中的應(yīng)用，這意味著把性別視角納入預(yù)算程序的所有層面，對(duì)收入和支出進(jìn)行重組，以促進(jìn)性別平等?！盵6]36在德國(guó)，性別預(yù)算同樣被作為實(shí)現(xiàn)性別主流化的途徑之一，通過(guò)對(duì)公共預(yù)算進(jìn)行社會(huì)性別分析，性別主流化的原則被運(yùn)用到財(cái)政與預(yù)算政策上，即被運(yùn)用到公共資金的收入和支出上。

2.德國(guó)性別預(yù)算的發(fā)展及其實(shí)踐

從上世紀(jì)90年代起，德國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)將性別關(guān)系納入財(cái)政預(yù)算的政治倡議。柏林的女性政治家與說(shuō)客試圖將性別因素納入本地的預(yù)算政策。在北萊茵-威斯特法倫州的明斯特市，當(dāng)?shù)氐膵D女倡議會(huì)“黑寡婦”（Schwarze Witwe）就曾以赤裸裸的數(shù)據(jù)比較，指出國(guó)家財(cái)政支出中僅有極少一部分用于對(duì)受性侵犯少女與婦女進(jìn)行心理與行為指導(dǎo)，并將此作為旨在提高財(cái)政預(yù)算中對(duì)婦女項(xiàng)目支出的議題。這一舉措成為后來(lái)被作為政策起草的“性別預(yù)算”的雛形。但性別預(yù)算政策在當(dāng)時(shí)德國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)中，仍是一個(gè)性別政策上的陌生詞匯。

本世紀(jì)初，隨著性別預(yù)算策略的作用在國(guó)際討論中得到證實(shí)，明斯特的實(shí)例也經(jīng)由非政府組織婦女論壇（NRO-Frauenforums）的大力介紹，逐漸變得廣為人知。民間組織要求政府將政策中的性別影響透明化的政治意愿日益強(qiáng)烈，促成了柏林性別平等預(yù)算倡議會(huì)（Initiative für Einen Geschlechtergerechten Haushalt in Berlin）的成立，標(biāo)志著德國(guó)性別預(yù)算實(shí)踐的發(fā)軔。目前，德國(guó)的性別預(yù)算活動(dòng)主要在柏林和慕尼黑市開(kāi)展。[7]103

柏林是德國(guó)實(shí)行性別預(yù)算的聯(lián)邦州中的先鋒。2001年5月，柏林性別平等預(yù)算倡議會(huì)成立，這一組織致力于性別預(yù)算在柏林的引入與發(fā)展，通過(guò)游說(shuō)與批評(píng)使性別預(yù)算策略在地區(qū)、州及國(guó)家層面上得以貫徹實(shí)施。2001年州選舉前夕，該倡議會(huì)向柏林的政黨與公眾遞交了一封署有柏林104名個(gè)人與26個(gè)組織名字的公開(kāi)信，性別預(yù)算由此成為接下來(lái)選舉中的綱領(lǐng)性議題，成為正式的政治問(wèn)題。

2002年夏，柏林議會(huì)與政府制定了引入性別預(yù)算的議會(huì)決議，柏林的紅紅聯(lián)盟政府（社會(huì)民主黨-左翼黨聯(lián)盟）開(kāi)始對(duì)“柏林性別平等預(yù)算倡議會(huì)”等婦女非政府組織在換屆選舉前提出的要求進(jìn)行研究。[7]105同年6月，柏林議會(huì)通過(guò)了關(guān)于“使用性別主流化（性別預(yù)算）財(cái)政/政治工具”的決議，決定在柏林實(shí)施性別預(yù)算，并將性別主流化與性別預(yù)算的概念寫入了州法律，這為后來(lái)性別預(yù)算的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[8]22003年，柏林性別主流化委員會(huì)成立。[9]同年7月，由市政府相關(guān)部門、議會(huì)、城區(qū)以及外部組織代表組成的性別預(yù)算部際工作組由市財(cái)政部牽頭成立。[10]柏林政府開(kāi)始著手性別預(yù)算在試點(diǎn)階段的實(shí)施，一些區(qū)級(jí)政府也參與了進(jìn)來(lái)，如柏林的利希滕貝格區(qū)，后來(lái)成為德國(guó)性別預(yù)算實(shí)施較為成功的典范。2004年12月柏林市財(cái)政部發(fā)布了2006年至2007年的年度預(yù)算案，其中便包括了公布性別敏感（性別預(yù)算）數(shù)據(jù)的要求。[8]2

2006年適逢柏林兩年財(cái)政框架計(jì)劃制定之際，在市財(cái)政部的要求下，各部級(jí)單位對(duì)在預(yù)算中引入性別影響分析的可行性進(jìn)行了研究。2007年，由政府制定并遞交給市財(cái)政部的預(yù)算案中列出了各種按性別區(qū)分的數(shù)據(jù)（Gender Disaggregated Data）。同年9月，在政府主持的對(duì)議員的宣講會(huì)上，政府社會(huì)性別分析報(bào)告結(jié)果在議會(huì)的普通預(yù)算討論程序中得到了討論。[8]3

柏林性別預(yù)算的核心工具中，使用最多的是演變自埃爾森七種性別預(yù)算工具之一——“分析按性別區(qū)分的公共支出”的用戶統(tǒng)計(jì)。[11]4在預(yù)算過(guò)程中采用該用戶統(tǒng)計(jì)是柏林性別主流化與性別預(yù)算過(guò)程的首要任務(wù)，也是分析性別影響以確立性別預(yù)算政策目標(biāo)的第一步。性別預(yù)算所要求的系統(tǒng)的社會(huì)性別分析，一方面是基于一個(gè)國(guó)家的婦女研究和性別研究，另一方面是以社會(huì)性別統(tǒng)計(jì)為先決條件。[12]2按性別區(qū)分的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為評(píng)估預(yù)算是否具有性別平等方面的影響提供了依據(jù)：以此為基礎(chǔ)的性別影響評(píng)估，是確立具有特定性別目標(biāo)的預(yù)算政策從而有效調(diào)控預(yù)算的關(guān)鍵。

比如，在柏林的一個(gè)區(qū)，所提交的分析報(bào)告表明，在全部支出的資金中，62%是男性獲益，另38%是女性獲益，從比例上看，幾乎只是男性從事的足球運(yùn)動(dòng)，花費(fèi)了最多的錢。根據(jù)這一項(xiàng)提交給議會(huì)的分析報(bào)告，議會(huì)作出決定，在下一年度的預(yù)算中，不為體育協(xié)會(huì)所提出的為踢球者改善草坪的要求提供資金，而是決定投資于一座更多為女性體育參與者所使用的體育館。[12]2

又如，從利希滕貝格區(qū)性別預(yù)算收益分析表中可以看出，在該區(qū)城市圖書館書刊借閱一項(xiàng)上女性占63.90%，男性占36.10%，也就是說(shuō)，使用該區(qū)圖書館的大多為女性。根據(jù)這份提交給議會(huì)的分析報(bào)告，議會(huì)也可以作出為男性閱讀計(jì)劃提供資金的決定，讓圖書館將來(lái)對(duì)男人更有吸引力，使他們的受教育機(jī)會(huì)不少于女性。故男性同樣可以從爭(zhēng)取性別平等的策略中獲益（見(jiàn)表1）。

表1 利希滕貝格區(qū)性別預(yù)算收益分析

需要指出的是，首先，性別公正地分配資金并非是指資金在任何情況下都是按50%流向男性、50%流向女性的方式分配，而是強(qiáng)調(diào)特定社會(huì)狀況下的男女關(guān)系，以及存在于這些關(guān)系中的不平等。如表1中，繼續(xù)教育中的兩項(xiàng)均是女性占多數(shù)，這并不意味著分配上的不公。女性需要更多的成人教育，因?yàn)樗齻兊穆殬I(yè)生涯常會(huì)因產(chǎn)假而中斷；女性，尤其是單身母親更需要從教育服務(wù)中受益，因?yàn)樯鐣?huì)規(guī)范決定了她們生育撫養(yǎng)孩子的責(zé)任。

圖1 利希滕貝格區(qū)圖書館:對(duì)提高圖書館吸引力（特別是對(duì)于男孩和男人）的分析

其次，社會(huì)性別統(tǒng)計(jì)并非在原統(tǒng)計(jì)指標(biāo)上簡(jiǎn)單地加上性別項(xiàng)目便可以完成。例如，從表1中可以看出，區(qū)公共圖書館的借書者中女性遠(yuǎn)多于男人的數(shù)據(jù)，但如果考慮更多的范疇，如年齡群體、讀者背景等，數(shù)據(jù)會(huì)產(chǎn)生變化。在公民對(duì)閱讀的態(tài)度上，若特定年齡群體的男性公民認(rèn)為閱讀太“女人氣”，怎么做才能讓圖書館吸引他們？另外，德國(guó)是一個(gè)移民大國(guó)，在柏林的一些區(qū)，相當(dāng)一部分人有著移民背景，來(lái)自移民家庭的男生在有學(xué)業(yè)問(wèn)題的學(xué)生群體中往往占據(jù)多數(shù)。公共圖書館的服務(wù)應(yīng)有助于公共教育，尤其在提高兒童與青少年的閱讀技能方面，忽略來(lái)自移民家庭公民的特殊處境可能會(huì)加深社區(qū)內(nèi)的隔閡，甚至?xí)拗七@一社會(huì)群體男女受教育的機(jī)會(huì)。[11]10這表明，在真正測(cè)量男女兩性的社會(huì)差別，揭示現(xiàn)存的性別歧視與不公上，一個(gè)孤立的社會(huì)性別統(tǒng)計(jì)在方法上是不完美的，當(dāng)討論到誰(shuí)需要怎樣的支持，僅限于計(jì)算男女用戶的性別預(yù)算過(guò)程不會(huì)得出合理的結(jié)果。正如柏林性別辦公室主任、政治學(xué)家弗萊博士（Dr.Regina Frey）所認(rèn)為的，性別預(yù)算不僅包括對(duì)資源更有效的利用，還應(yīng)考慮到男女中不同的社會(huì)群體的處境，兼顧社會(huì)正義。[11]11故社會(huì)性別統(tǒng)計(jì)應(yīng)是多方面的統(tǒng)計(jì)，但這在實(shí)踐中是一項(xiàng)艱巨的工作。利希滕貝格區(qū)在這方面的工作較為領(lǐng)先，政府的性別預(yù)算分析報(bào)告中即體現(xiàn)了興趣、年齡及移民等因素（見(jiàn)圖1、圖2）。

圖2 利希滕貝格區(qū)某兒童游樂(lè)場(chǎng)：對(duì)日平均使用人數(shù)（兒童）的分析

如今，性別預(yù)算在柏林的實(shí)踐已超過(guò)十年，政府通過(guò)對(duì)音樂(lè)學(xué)校、公共圖書館、體育場(chǎng)所、流動(dòng)人口援助等方面進(jìn)行性別分析和預(yù)算調(diào)控，不僅提高了預(yù)算過(guò)程的透明度，更實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)項(xiàng)目的均衡化。

慕尼黑的性別預(yù)算實(shí)踐始于本世紀(jì)初，公民組織的活躍促進(jìn)了這一過(guò)程的發(fā)展。慕尼黑性別預(yù)算倡議會(huì)（Gender Budget Initiative München）是一個(gè)由該市志愿者所組成的民間團(tuán)體，其成員有著不同的社會(huì)背景，他們來(lái)自女權(quán)主義團(tuán)體、綠黨、社會(huì)民主黨、市政當(dāng)局以及市議會(huì)，該組織是推動(dòng)慕尼黑性別預(yù)算活動(dòng)的主要民間力量。2002年11月，慕尼黑市議會(huì)計(jì)劃大幅削減對(duì)婦女兒童機(jī)構(gòu)的開(kāi)支，該倡議會(huì)隨即對(duì)此作出抗議，要求市議會(huì)發(fā)展性別預(yù)算的概念并將之付諸實(shí)施，并要求提高預(yù)算編制過(guò)程中公民的參與。此后，該組織一直致力于對(duì)慕尼黑市性別預(yù)算概念的發(fā)展。[7]106然而長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府參與程度有限，故沒(méi)有太多實(shí)際的預(yù)算政策出臺(tái)。

慕尼黑性別預(yù)算發(fā)展的突破是在2006年11月21日，市議會(huì)通過(guò)了在慕尼黑引入以產(chǎn)品為導(dǎo)向的新預(yù)算決議，決議的核心內(nèi)容包括對(duì)不同目標(biāo)群體的性別平等預(yù)算計(jì)劃的基礎(chǔ)工作，以及在負(fù)責(zé)產(chǎn)品調(diào)控的單位與財(cái)政局設(shè)立項(xiàng)目專員崗位。2009年市議會(huì)決定將項(xiàng)目專員崗位轉(zhuǎn)成固定工作崗位，其工作任務(wù)集中在以產(chǎn)品為導(dǎo)向的預(yù)算框架下，以性別平等為目標(biāo)的預(yù)算調(diào)控。該計(jì)劃于2009年初步啟動(dòng)，并在四個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)：該市實(shí)科中學(xué)、進(jìn)修部門、改善自行車交通的交通規(guī)劃以及對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的贊助，選擇試點(diǎn)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)是試點(diǎn)所提供的工作服務(wù)具有性別權(quán)能且結(jié)構(gòu)上有所不同。試點(diǎn)的第一階段于2011年12月31結(jié)束，第二階段的法案執(zhí)行到了2012年3月。[13]

平心而論，慕尼黑的性別預(yù)算實(shí)踐主要是對(duì)一項(xiàng)具有性別因素的財(cái)政政策的貫徹，它不像柏林那樣系統(tǒng)地將性別信息反映在財(cái)政預(yù)算里，形成了對(duì)市預(yù)算的根本性改革。但這項(xiàng)措施的影響是顯而易見(jiàn)的：一方面，對(duì)城市所提供產(chǎn)品的不同分析使有限的預(yù)算資金得到了針對(duì)性的投入，提高了預(yù)算資金分配的透明度；另一方面，目標(biāo)群體獲得了比以往更多的關(guān)注，行政管理行為的質(zhì)量通過(guò)持續(xù)不斷的檢驗(yàn)得到了改善。

3.德國(guó)性別預(yù)算模式總結(jié)

柏林作為“次國(guó)家”的聯(lián)邦州，其性別預(yù)算模式可以說(shuō)是德國(guó)性別預(yù)算模式頗有代表性的反映。筆者將柏林性別預(yù)算模式概括為圖3。如圖3所示，議會(huì)、政府、柏林性別主流化委員會(huì)形成了自上而下層層負(fù)責(zé)的關(guān)系。柏林性別主流化委員的職能類似聯(lián)邦家庭、老年、婦女和青年事務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)下的性別主流化部際工作組，它在政府的委托下直接負(fù)責(zé)性別主流化政策，包括性別預(yù)算政策在柏林的實(shí)施工作，這大大增加了行政管理的幅度與政策執(zhí)行的效率。由市財(cái)政部牽頭、不同背景的代表組成的性別預(yù)算部際工作組則自下而上地向性別主流化委員會(huì)提出性別預(yù)算方案。在這一自上而下與自下而上相結(jié)合的模式下，政府各層級(jí)之間、政府各部門之間、政府與非政府之間密切配合，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同推進(jìn)性別預(yù)算的實(shí)施；NGO組織、高校等研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾監(jiān)督也不再是傳統(tǒng)意義上的兩翼或助推，而是制度化地被納入性別預(yù)算決策體系里，成為柏林性別預(yù)算模式運(yùn)作不可或缺的一部分。

圖3 柏林性別預(yù)算模式結(jié)構(gòu)

從圖3還可以看出，柏林性別預(yù)算模式的運(yùn)作很大程度上得益于政治和行政領(lǐng)導(dǎo)層的投入：政府在憲法原則的基礎(chǔ)之上，為推動(dòng)本地性別預(yù)算的實(shí)施而積極活動(dòng)。在這一過(guò)程中，強(qiáng)有力的社會(huì)團(tuán)體、公民組織，以及身居市政府、市議會(huì)、市財(cái)政部、區(qū)議會(huì)、區(qū)預(yù)算部門要職并且具有相當(dāng)性別意識(shí)的政治家與行政官員對(duì)性別預(yù)算策略的支持是保證性別預(yù)算能夠順利進(jìn)行的重要因素。

自明斯特的行動(dòng)開(kāi)始，德國(guó)性別預(yù)算的發(fā)展與大多數(shù)實(shí)施性別預(yù)算的國(guó)家一樣，歷經(jīng)了從“婦女預(yù)算”轉(zhuǎn)變的緩慢過(guò)程。雖然擁有像柏林這樣成效顯著的實(shí)例，但在德國(guó)國(guó)家層面，性別預(yù)算的實(shí)施仍進(jìn)展緩慢。時(shí)至今日，性別預(yù)算仍未完全涵蓋聯(lián)邦的整個(gè)預(yù)算過(guò)程，只有少量城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹著性別預(yù)算的策略。在州的級(jí)別上，也只有柏林市政府將這個(gè)原則納入了預(yù)算的編制、通過(guò)與實(shí)施過(guò)程中，形成了較為完整的系統(tǒng)模式。而聯(lián)邦層面、其他聯(lián)邦州以及大部分城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然是止步不前。

性別預(yù)算在聯(lián)邦層面舉步維艱，一方面是由于缺少最高政治領(lǐng)導(dǎo)層的支持，雖然施羅德領(lǐng)導(dǎo)下的紅綠政府曾在政府的調(diào)查報(bào)告中得出性別預(yù)算在聯(lián)邦層次上具有可行性的結(jié)論，但在默克爾領(lǐng)導(dǎo)下的黑紅政府卻以官事開(kāi)支太大為由將該議題擱置，此舉遭到一些學(xué)者的嚴(yán)厲批評(píng)。鑒于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與歐洲深陷債務(wù)危機(jī)的事實(shí)，政府確實(shí)無(wú)法提供足夠的財(cái)政資金推行全國(guó)性的性別預(yù)算政策。而且不僅僅是聯(lián)邦政府，大部分地方政府對(duì)于接受并實(shí)施性別預(yù)算策略依舊猶豫不決。另一方面，性別預(yù)算在聯(lián)邦層面缺少統(tǒng)一的性別預(yù)算實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，在促進(jìn)公民參與的辦法與實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明的措施上存在困難，導(dǎo)致性別預(yù)算在聯(lián)邦層面上的實(shí)施還無(wú)法形成一系列具體化的措施與框架條件。

即使是在性別預(yù)算發(fā)展最領(lǐng)先的柏林，挑戰(zhàn)依然存在。性別預(yù)算自身的“軟政策”傾向決定了社會(huì)性別統(tǒng)計(jì)的領(lǐng)域多為與健康、教育、青年人、老年人相關(guān)的社會(huì)政策等方面。在柏林，按性別區(qū)分的公共開(kāi)支仍被作為實(shí)施性別預(yù)算最主要的辦法，性別預(yù)算的一系列工具，以及無(wú)酬勞動(dòng)、國(guó)家收入、從分析到制定目標(biāo)政策間的轉(zhuǎn)變等重點(diǎn)議題遭到忽略[14]21，從而導(dǎo)致性別預(yù)算在其使用領(lǐng)域內(nèi)的局限。

三、德國(guó)性別預(yù)算實(shí)施效應(yīng)及其啟示

盡管未來(lái)的發(fā)展存在各種困難，但仍不可否認(rèn)德國(guó)的性別預(yù)算工作在世界范圍內(nèi)的領(lǐng)先地位。德國(guó)性別預(yù)算模式是性別主流化框架下的性別預(yù)算策略與德國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化相結(jié)合的產(chǎn)物，這種與國(guó)情相適應(yīng)的對(duì)預(yù)算的系統(tǒng)分析、調(diào)控與評(píng)估形式，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共政策的社會(huì)性別分析，提高了國(guó)家財(cái)政的透明度，還在預(yù)算編制、執(zhí)行、公開(kāi)過(guò)程中，以及所有與預(yù)算相關(guān)的措施上，系統(tǒng)檢驗(yàn)了收入與支出對(duì)男女，以及對(duì)所有社會(huì)人的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，完善了國(guó)家福利以及更廣闊意義上的社會(huì)資源的分配，促進(jìn)了社會(huì)正義。

1995年聯(lián)合國(guó)第四次世界婦女大會(huì)在北京召開(kāi)后，中國(guó)便承諾實(shí)現(xiàn)社會(huì)性別主流化，并逐步接受性別預(yù)算的概念，開(kāi)展了一些分項(xiàng)目、分領(lǐng)域的性別預(yù)算試點(diǎn)。2005年張家口市在其婦聯(lián)的推動(dòng)下，啟動(dòng)了國(guó)內(nèi)第一個(gè)參與式性別預(yù)算的改革試點(diǎn)，在貧困地區(qū)的教育、培訓(xùn)等方面開(kāi)展了與性別預(yù)算相關(guān)的調(diào)研工作，并撰寫了調(diào)研報(bào)告。2009年，焦作市財(cái)政局啟動(dòng)了“社會(huì)性別反應(yīng)預(yù)算”改革試點(diǎn)，通過(guò)政府文件部署性別預(yù)算工作。2010年以來(lái)，浙江溫嶺市結(jié)合該市參與式預(yù)算和民主懇談制度的基礎(chǔ)，先后在溫嶺市溫嶠鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)引入?yún)⑴c式性別預(yù)算的改革實(shí)驗(yàn)，通過(guò)就性別預(yù)算主題的民主懇談，溫嶺市加大了對(duì)幼兒教育、婦女活動(dòng)、女性健康、村文體場(chǎng)所和文體活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)投入。

張家口、焦作和溫嶺模式分別代表了中國(guó)性別預(yù)算發(fā)展的三種途徑：一是由各級(jí)婦聯(lián)推動(dòng)實(shí)施的性別預(yù)算改革；二是由地方政府部門，主要是財(cái)政部門推動(dòng)的性別預(yù)算改革；三是由地方人大主導(dǎo)的性別預(yù)算改革。[15]但這些改革多流于形式，并沒(méi)有形成預(yù)算結(jié)構(gòu)上的根本性變化。缺乏完善的法律政策制度、國(guó)家機(jī)構(gòu)和工作管理機(jī)制、社會(huì)性別分析體系，是我國(guó)性別預(yù)算開(kāi)展中所面臨的現(xiàn)實(shí)障礙，而德國(guó)性別預(yù)算實(shí)施對(duì)我國(guó)自主推行性別預(yù)算試點(diǎn)與改革的啟示也正體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，將性別主流化的發(fā)展目標(biāo)納入國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)化國(guó)家層面的法律政策在性別平等上的賦權(quán)性，確保性別預(yù)算的實(shí)施力度。我國(guó)的一些法律政策存在社會(huì)性別盲視，包括婦女權(quán)益保障法在內(nèi)的性別平等法律政策仍缺乏權(quán)威性和可操作性。對(duì)男女平等的基本國(guó)策地位認(rèn)識(shí)不足，政府部門，特別是決策者缺乏社會(huì)性別意識(shí)，導(dǎo)致對(duì)性別主流化策略在中國(guó)的推動(dòng)力不足。[16]135

第二，性別預(yù)算應(yīng)制度化地落實(shí)在行政管理中。只有當(dāng)系統(tǒng)建立性別專門知識(shí)并將其納入行政管理的職責(zé)得以明確時(shí)，性別預(yù)算才能在行政管理中得到長(zhǎng)期執(zhí)行。德國(guó)聯(lián)邦層面有專門負(fù)責(zé)性別平等促進(jìn)工作的部門，柏林更是在制度上形成了集政府合作與公民參與于一體的性別預(yù)算體系，這使得性別主流化與性別預(yù)算的概念落實(shí)到了具體的人力與組織框架內(nèi)。相形之下，我國(guó)國(guó)務(wù)院雖設(shè)有婦女兒童工作委員會(huì)，但尚不是一個(gè)能領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)性性別平等促進(jìn)工作的機(jī)構(gòu)。其協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)的職能決定了其松散的組織形式和兼職的工作性質(zhì)，加之該委員會(huì)辦公室設(shè)在非政府組織——全國(guó)婦聯(lián)，也在一定程度上弱化了國(guó)家層面的性別平等機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和影響力，顯現(xiàn)了社會(huì)性別問(wèn)題在我國(guó)邊緣化的尷尬處境。[16]135

第三，建立科學(xué)的社會(huì)性別分析體系。性別預(yù)算的基礎(chǔ)是社會(huì)性別統(tǒng)計(jì)，實(shí)施性別預(yù)算必須先將性別指標(biāo)納入常規(guī)統(tǒng)計(jì)，這不僅要求對(duì)所收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的社會(huì)性別分析，還應(yīng)考慮到產(chǎn)生性別偏見(jiàn)的因素，在數(shù)據(jù)收集和表達(dá)中所使用的概念和方法，應(yīng)充分反映社會(huì)上的性別問(wèn)題。對(duì)公共預(yù)算的社會(huì)性別分析在國(guó)內(nèi)還很少開(kāi)展，這一方面與常規(guī)報(bào)表已有項(xiàng)目的局限、以經(jīng)濟(jì)和以部門工作業(yè)績(jī)?yōu)橹行牡慕y(tǒng)計(jì)傳統(tǒng)、專業(yè)部門與人員社會(huì)性別意識(shí)的欠缺等因素有關(guān)。[17]32另一方面，忽略對(duì)適用于本國(guó)的性別預(yù)算工具的開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致科學(xué)的系統(tǒng)分析、控制與評(píng)估在我國(guó)性別預(yù)算程序中的缺失。

四、結(jié)語(yǔ)

預(yù)算是國(guó)家與政府意志的體現(xiàn)，它以具體數(shù)字的形式說(shuō)明了實(shí)際中的優(yōu)先選項(xiàng)，表明了社會(huì)的權(quán)力關(guān)系與價(jià)值觀念。以性別平等為目標(biāo)的性別預(yù)算在性別主流化的框架下，評(píng)估了公共預(yù)算對(duì)男女生活條件的不同影響，反過(guò)來(lái)也深化拓展了性別主流化的內(nèi)容，促進(jìn)了社會(huì)公正。德國(guó)的性別預(yù)算實(shí)踐告訴我們，性別預(yù)算的引入和實(shí)施是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，除了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，也需要政治與行政上的支持、財(cái)政資金的持續(xù)投入、公民社會(huì)組織孜孜不倦的工作以及社會(huì)性別分析方法上的不斷改進(jìn)，在開(kāi)展具體工作中更應(yīng)結(jié)合本國(guó)具體國(guó)情、實(shí)際需求以及社會(huì)結(jié)構(gòu)等。雖然性別預(yù)算在我國(guó)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但未來(lái)的發(fā)展道路仍是崎嶇的，在這方面，德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)無(wú)論是對(duì)于我國(guó)性別預(yù)算的制度模式與分析體系的完善，還是對(duì)于我國(guó)性別預(yù)算自主開(kāi)展的促進(jìn)，都是極有現(xiàn)實(shí)意義與價(jià)值的。