文/劉學彬（中共四川省委黨校，四川成都 610072）

日本列島地處亞洲大陸和太平洋之間的大陸邊緣地帶，地震和火山活動頻繁。同時，由于地理和氣候條件，臺風、暴雨和暴雪等自然災害頻繁。在應對各種自然災害的過程中，日本不斷吸取經(jīng)驗教訓，完善本國的災害風險管理，其中有許多有益的做法值得我們學習借鑒。

一、自然災害的監(jiān)測、預警在災害風險管理中是排在第一位的

日本是一個自然災害頻繁的國家，他們對自然災害不回避，勇于面對，非常重視災害的監(jiān)測、預警和預防措施，這方面工作做得非常細、非常到位。現(xiàn)以地震和海嘯為例加以說明。

地震和海嘯的監(jiān)測和研究在日本主要由日本氣象廳（JMA）、國家防災科學技術(shù)研究所（NIED）和地震預測聯(lián)絡(luò)會（國土地理院）來承擔，其中JMA和NIED發(fā)揮了主要作用。

日本氣象廳（JMA）監(jiān)測整個日本的地震活動。發(fā)生地震時，立即確定震源，報告海嘯預報和其他地震信息。根據(jù)日本發(fā)布地震和海嘯信息的時間順序，要求地震發(fā)生后2分鐘之內(nèi)發(fā)布地震烈度信息（JMA地震烈度級別為7級），3分鐘之內(nèi)發(fā)布地震信息（位置和震級）、啟動海嘯預警、發(fā)布海嘯信息（預計海嘯高度和抵達時間），5分鐘之內(nèi)更新地震和地震烈度信息，發(fā)布觀察到的海嘯高度和抵達時間。JMA的地震早期預警（實時）目的在于保證民眾倒塌前逃生。它通過下列方法在地震到達前發(fā)出預警：在震中附近的檢測站檢測P波；預測地震位置和大?。ㄕ鸺墸?；預測到達時間和沿途振幅；通過電視、無線電、手機等發(fā)出預警。讓人們預先作好準備、停下列車、停下電梯等。JMA還發(fā)布地震危險地圖，該地圖表明在設(shè)定時間段內(nèi)的給定區(qū)域內(nèi)，預測發(fā)生強震的可能性，包括30年內(nèi)發(fā)生6級以上烈度地震的可能性地圖和30年內(nèi)3%可能性的烈度地圖。2011年的3.11強震就發(fā)生在30年內(nèi)發(fā)生6級以上烈度地震可能性最大的區(qū)域。此外，在日本東海地區(qū)和關(guān)東南部地區(qū)30多個點的地下數(shù)十米深處，日本氣象廳還設(shè)置了監(jiān)測巖石體積變化的感應器，相關(guān)數(shù)據(jù)隨時被傳送至氣象廳，作為分析地震的重要資料。在新干線列車途經(jīng)的東海地區(qū)，日本鐵道東海公司在鐵路沿線設(shè)置了“早期監(jiān)測地震警報系統(tǒng)”，以盡量保障行駛列車的安全。［1］

國家防災科學技術(shù)研究所（NIED）通過K網(wǎng)（部署在全國約1000個地點的強震儀網(wǎng)絡(luò)）和Hi網(wǎng)（部署在全國約800個地點的高靈敏度地震儀網(wǎng)絡(luò)），實時監(jiān)測地震，并通過自己建立的JSHIS（日本地震災害資訊站），實時發(fā)布信息。

二、提高建筑物的抗災能力是日本預防災害損失的重要舉措

日本傳統(tǒng)房屋主要為木制房屋（柱—梁），現(xiàn)在的比例也很大，如2005年建造房屋約130萬棟，其中木制的占43%。這些住宅在地震發(fā)生時由于海嘯、大火和土地滑坡等將導致大量的人員傷亡和建筑損壞。為了消除這些隱患，日本政府非常重視保證建筑安全，主要由國土交通省（MLIT）負責改進（加固）現(xiàn)有脆弱建筑。主要采取下列措施：

（一）修改、完善《建筑標準法》；日本的《建筑標準法》（BSL）通過對工地、結(jié)構(gòu)、設(shè)備和建筑使用適用法規(guī)，保護人民的生命、健康和財產(chǎn)。BSL對房屋建筑標準作出了詳細規(guī)定，主要包括內(nèi)部環(huán)境（如燈、通風設(shè)備、高度、隔音、樓梯、通道、斜面等）、結(jié)構(gòu)上的必需條件（如對建筑構(gòu)成部分本身的重量及對風、雪及地震的承受能力作了詳細規(guī)定，保證大震不倒，中震不損壞）、消防安全的必需條件（包括防火和逃生的規(guī)定，保證建筑物避免從外面著火、里面的火蔓延出來以及著火時安全逃生）、建筑物的設(shè)施等。

（二）改進建筑安全性的法規(guī)。除了BSL外，在日本與建筑安全性相關(guān)的法規(guī)還有《城市規(guī)劃法》和《消防法》等。前者旨在通過對城市土地利用規(guī)劃系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)系統(tǒng)，支持高效的城市活動，建設(shè)舒適的城市環(huán)境，創(chuàng)造城鎮(zhèn)風光。后者旨在通過對滅火設(shè)備、警報設(shè)備等適用相關(guān)法規(guī)，保護人民的生命和財產(chǎn)免受火災和其它災害，并最大程度地減少火災和其他災害造成的損失。現(xiàn)在保證建筑安全的最新法規(guī)主要有《現(xiàn)有建筑抗震加固促進法》（1995年起實施）和《房屋質(zhì)量保障法》（1999年）。前者根據(jù)神戶地震的經(jīng)驗教訓，規(guī)定：房主有義務(wù)讓許多人努力進行地震診斷和抗震改進；免除一些技術(shù)要求；當局提供導則、建議和指示。根據(jù)《現(xiàn)有建筑抗震加固促進法》，1995年至2007年日本對相關(guān)建筑進行了認證，公共建筑和私人建筑總計認證數(shù)量為4828棟?！斗课葙|(zhì)量保障法》旨在保障房屋質(zhì)量，保護房屋購買者的利益，及時解決房屋爭端。

（三）促進技術(shù)開發(fā)。日本非常重視抗震技術(shù)的開發(fā)和使用。用于地震控制的減震器廣泛使用。對于木房抗震加固而言，主要采取安裝抗震墻和支架、加固接頭的方法。對于公寓房屋抗震而言，大量采用加固地樁的方法。

（四）為加固房屋提供金融援助。這項措施是在吸取1995年神戶地震的教訓后采取的。主要體現(xiàn)在以下兩方面：

1．建筑物的地震評估。這項活動2/3的花費由中央和地方政府資助。其中建筑的緊急損失評估（建筑的風險評估）要在發(fā)生大地震后進行，以便能保護人們免受余震或第一次地震破壞造成的受損建筑或倒塌建筑的坍塌之次生災害。風險評估的評估員為負責某個項目的建筑工程師，均為登記注冊的志愿者。目前日本擁有100000多名注冊工程師。評估的結(jié)果分為安全、限制進入和不安全三類。主要緊急損失評估行動進行了三次：阪神淡路大地震（1995年）、新潟中越地震（2004年）和能登半島地震（2007年）。

2．房屋的地震修整。這方面的金融援助主要體現(xiàn)在：22%或更多的花費由中央和地方政府共同資助；地震診斷的費用是免費或大部分資助的；低利率的貸款；降低10%的個人所得稅；降低3年財產(chǎn)稅的1/2；地震保險由國家財政充分支持。

（五）地震保險。1966年,日本頒布了地震保險法，正式引進地震保險制度。它以國家政府做后盾，政府的深度參與對地震保險制度的成功起到了關(guān)鍵作用。日本地震保險法規(guī)定,建筑物的地震保險金的最高限額為:5000萬日元,而家財?shù)牡卣鸨ｋU金的最高限額為:1000萬日元。對于保險公司和政府在地震保險中的責任分擔，日本的《地震保險相關(guān)法律》中都有明確的規(guī)定。2009年4月規(guī)定，當?shù)卣鹨鸬膿p失在1150億日元以下時，由私人保險公司承擔100%的保險責任；損失在1150－19250億日元之間，由私人保險公司和政府各承擔50%的保險責任；損失在19250－55000億日元之間，由政府承擔95%，私人保險公司承擔5%的保險責任。如果一次地震造成的損失超過規(guī)定的55000億日元上限，地震保險可以按照上限與實際應付賠款總額之比進行比例賠付。

（六）發(fā)布信息、開發(fā)房屋“簡易地震診斷法”。每個人都可以通過“簡易地震診斷法”判斷自己房屋的抗震能力。

三、完善的災害信息系統(tǒng)是災害風險管理的重要保障

在災害風險管理信息化發(fā)展方面，日本政府從信息化基礎(chǔ)設(shè)施抓起，建立起了覆蓋全國，功能完善、技術(shù)先進的防災通訊網(wǎng)絡(luò)。為了準確、迅速地收集、處理、分析、傳遞有關(guān)災害信息，更有效地實施災害預防、災害應急以及災后重建，日本政府于1996年5月11日正式設(shè)立內(nèi)閣信息中心，以24小時全天候編制，負責迅速搜集與傳達災害相關(guān)的信息，并把防災通訊網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)作為一項重要任務(wù)。

目前，日本政府基本建立起了現(xiàn)今發(fā)達、完善的防災通訊網(wǎng)絡(luò)體系，包括：以政府各職能部門為主，由固定通訊線路（包括影像傳輸線路）、衛(wèi)星通訊線路和移動通訊線路組成的“中央防災無線網(wǎng)”；以全國消防機構(gòu)為主的“消防防災無線網(wǎng)”；以自治體防災機構(gòu)和當?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉揽h府、市町村的“防災行政無線網(wǎng)”；以及在應急過程中實現(xiàn)互聯(lián)互通的防災相互通訊用無線網(wǎng)等。此外，還建立起各種專業(yè)類型的通訊網(wǎng)，包括水防通訊網(wǎng)、緊急聯(lián)絡(luò)通訊網(wǎng)、警用通訊網(wǎng)、防衛(wèi)用通訊網(wǎng)、海上保安用通訊網(wǎng)以及氣象用通訊網(wǎng)等。［2］

在實際運行中，日本的災害信息系統(tǒng)發(fā)揮作用主要通過以下途徑：

（一）早期評價系統(tǒng)（EES）。該系統(tǒng)主要是針對地震災害建立的。日本氣象廳（JMA）根據(jù)地震數(shù)據(jù)實施判斷，當觀察到的最大地震烈度大于等于4級時，該系統(tǒng)自動啟動。在發(fā)生地震后30分鐘內(nèi)估計地震烈度分布、建筑損壞和因建筑損壞造成的人員傷亡?？偛亢推渌d通過中央無線電網(wǎng)絡(luò)接收此評價，在此基礎(chǔ)上決定救援的措施。

（二）災害信息共享平臺。該平臺是基于GIS（地理信息系統(tǒng)即Geographic Information System）的信息平臺，它是采用標準信息格式的信息共享系統(tǒng)。在此平臺上中央政府省廳之間、中央與地方之間、政府與公眾之間共享災害信息。日本自2006年起，開發(fā)并更新了此平臺，當前在此平臺上能獲得的信息是地震烈度分布、氣象、電力和燃氣供應中斷信息、衛(wèi)星圖像、河水水位和醫(yī)院信息。此外，日本各地都建立了都道府縣的緊急防災對策本部指揮中心。指揮中心通過網(wǎng)絡(luò)對所屬地區(qū)和城市進行監(jiān)控，或進行救災指揮；同時，可以通過信息網(wǎng)絡(luò)與所屬的市町村和警察局、自衛(wèi)隊、水電煤氣、道路等管理部門相聯(lián)系，實現(xiàn)信息共享，以保證信息通暢和救災行動實施。

資料來源：Cabinet Office，Government of Japan，2002，Disaster Management in Japan

四、依法管理是日本災害風險管理的重要特征

回顧日本災害管理歷史，每一次大的災害都伴隨著相關(guān)法律的出臺，以此指導災害應對。如1946年發(fā)生的8.0級南海地震，造成1443人死亡，促成了1947年《災害救助法》的頒布。1959年發(fā)生的伊勢灣臺風，造成5098人死亡，促成了災害管理基本大法——《災害對策基本法》在1961年的頒布實施，而該法目前已經(jīng)修訂了23次，以不斷適應災害管理各類活動的需要，成為一部較為完善的災害管理的基本大法。1995年，日本發(fā)生了阪神淡路大地震，造成6435人死亡，這次大地震促使日本政府對其災害管理進行反思，進一步加強了災害管理工作。在法制建設(shè)方面，更是推動了《震災管理特別措施法》（1995年頒布）、《災害對策基本法》（1995年6月和11月兩次修訂）、《大規(guī)模地震對策特別措施法》（1995年修訂）、《特定非常災害災民的權(quán)利保護等特別措施相關(guān)法》(1996年頒布)、《密集城市街區(qū)的減災促進等相關(guān)法律》（1997年頒布）、《被災者生活再建支援法》（1998年頒布）等一系列法律法規(guī)的出臺和修訂。

下表是日本的主要自然災害以及由此推動頒布的日本災害管理的主要法律：

經(jīng)過多年的發(fā)展,現(xiàn)在日本已經(jīng)形成了比較完備的災害管理法律體系。按照法律的內(nèi)容和性質(zhì)，可以將日本的災害對策相關(guān)法律分成基本法類、災害預防和防災規(guī)劃相關(guān)法類、災害應急對應相關(guān)法類、災后重建和復興法類、災害管理組織法類等五大類型(這些法規(guī)不僅成為災害各個階段災害管理活動的依據(jù)，也為建立一個良好的災害管理組織體系提供了法律保障和依據(jù)。［3］

以上法律中，《災害對策基本法》（1961年）被稱為日本災害管理的基礎(chǔ)。它的主要內(nèi)容包括：轄區(qū)界定與災害管理職責；災害管理體系；災害管理計劃；災害準備；災害應急；災害恢復；金融措施；緊急狀態(tài)等方面。

就職責和行動而言，國家對地方官和市政當局主要是全面協(xié)調(diào)和信息支援；地方官對國家和市政當局也是全面協(xié)調(diào)和信息支援；而市政當局接受來自國家和地方官的全面協(xié)調(diào)和信息支援，實施災害管理，向居民發(fā)布信息和撤離指示；居民的職責和行動就是預防危機、撤離等。

就災害管理體系而言，日本由首相主持的中央防災會議、地方長官主持的地方防災會議、城市、城鎮(zhèn)、村莊領(lǐng)導主持的城市災害管理會議構(gòu)成。其中中央防災會議起著決策指揮中樞的作用。它由首相主持，成員為內(nèi)閣大臣，主要職責為：準備和促進實施基本災害管理計劃；準備和促進實施重大災害應急措施計劃；審議首相或負責災害管理（全面協(xié)調(diào)政策和措施、宣布緊急狀態(tài)等）的內(nèi)閣大臣提出的重大議題。

就災害管理計劃而言，由自然災害（地震、風暴、洪水、火山爆發(fā)、雪災等）計劃和事故災害（海難、空難、鐵路、公路事故、核事故、危險物品事故、火災事故等）計劃構(gòu)成。

就災害恢復和重建而言，日本主要采取如下措施：實施災害恢復項目；災害補償；減免稅款；用劃撥給地方政府的稅款和地方債券成立重建基金；指定嚴重災害；幫助恢復生計；實施地震保險等。

（感謝日本政策研究大學院大學災害管理項目主任岡崎健二教授為本文的寫作提供了大量的資料）

［1］鐘開斌.日本災害監(jiān)測預警的做法與啟示［J］.行政管理改革,2011(05).

［2］日本應急管理信息系統(tǒng)的建設(shè)模式［N］.人民郵電報,2008-06-05.

［3］袁藝.日本災害管理的法律體系［J］.中國減災,2004(11).