趙 夢，張靜怡

（國家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

隨著我國城市化進程的快速推進，土地空間資源日益稀缺，填海造地成為拓展城市發(fā)展空間的新途徑。填海造地活動在世界各地也普遍存在：荷蘭是世界上最早實施填海造地的國家，其2／3的土地都是填海形成的；1994 年日本在大阪灣建成了第一個離岸的填海機場，進行了離岸式填海造地的新嘗試；澳門國際機場人工島、南灣湖整治和新口岸填海等多項大型填海工程的完成，使澳門的陸域面積不斷增加；濱海新區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)等通過填海擴充了大量發(fā)展空間，為我國沿海戰(zhàn)略實施提供了保障。我國填海造地經(jīng)過四五十年的發(fā)展，規(guī)模逐漸擴大，土地管理政策、海洋管理政策、社會經(jīng)濟形勢及填海造地的低成本高收益等因素都在一定程度上推動了填海造地的發(fā)展。

1 填海造地歷史變革

我國的圍海造地工程始于20世紀的五六十年代，由于各階段經(jīng)濟發(fā)展狀況的差異，填海造地工程發(fā)展上大致可以總結(jié)為4個階段。

1．1 圍海曬鹽

新中國成立初期，由于物資匱乏，生產(chǎn)條件落后，為了維持基本的生活，沿海地區(qū)在當時客觀條件和自身認知水平的約束下，多以開發(fā)鹽業(yè)為主，從遼東半島到海南島，我國沿海11個省、市、自治區(qū)均有鹽場分布，其中長蘆鹽區(qū)正是在這個階段經(jīng)過新建和擴建成為我國最大的鹽區(qū)，而南方最大的海南鶯歌海鹽場也是在1958年建設投產(chǎn)［1］。

1．2 農(nóng)業(yè)灘涂圍墾

從20世紀60年代中期至70年代，由于自然災害等多種因素導致食品極度匱乏，沿海居民為了增加糧食生產(chǎn)，紛紛圍墾海涂來擴展農(nóng)業(yè)用地，種植谷物桑麻［2］。如，汕頭港從新中國成立初期到1978 年共圍墾22 宗，總面積達5 800hm2；福建省約20 萬hm2海涂，被農(nóng)業(yè)圍墾的面積約為7．5萬hm2；上海市這一階段的農(nóng)業(yè)灘涂圍墾面積為3．33萬hm2。

1．3 養(yǎng)殖灘涂圍墾

20世紀80年代中期至90 年代中期正值改革開放初期，第三產(chǎn)業(yè)和個體經(jīng)營開始逐漸興盛，開始了圍墾灘涂進行養(yǎng)殖。主要發(fā)生在低潮灘和近岸海域，大量的人工增殖使得水體富營養(yǎng)化突出，海域生態(tài)環(huán)境問題突出。

1．4 填海造地

改革開放30年來，我國經(jīng)濟增長速度不斷加快，建設用地日趨緊張，為了緩解用地緊張，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，再次掀起了填海造地的熱潮。由于填海造地約束規(guī)定很少、開發(fā)成本偏低和開發(fā)完成后土地使用自由度大，填海造地一度出現(xiàn)了混亂無序的狀態(tài)。2002年我國出臺 《海域使用管理法》，進一步完善了用海管理制度，加強了海洋資源的執(zhí)法監(jiān)管，但沿海各地區(qū)填海造地工程仍呈現(xiàn)逐年遞增趨勢。據(jù)統(tǒng)計2006—2012 年5月，國家政府共批準實施110 個區(qū)域建設用海規(guī)劃，用海面積達206．593km2，其中填海面積約為175．6km2。

2 填海造地的現(xiàn)狀及存在的問題

填海造地為沿海城市發(fā)展提供了空間載體，適度的圍填海有利于促進沿海經(jīng)濟社會的發(fā)展，是海洋開發(fā)的主要手段之一。然而，大規(guī)模、不科學的圍填海也會給海洋環(huán)境帶來巨大的壓力。由于我國實施的圍填海工程大部分位于海灣內(nèi)部，填海造地工程多數(shù)是采取岸線截彎取直的方式，致使自然岸線長度大幅度減少。通常會導致生物多樣性下降，天然濕地減少。大規(guī)模的填海工程，不可避免地侵占潮間帶沙灘和鹽沼泥灘，破壞底棲動物、魚類的繁殖場所，并將導致潮間帶生物種類多樣性的下降。圍海造地對膠州灣地區(qū)海岸帶的生境動能和生產(chǎn)功能影響最為顯著，20世紀60年代膠州灣河口附近生物種類多達54 種，70 年代減到33 種，80年代只剩下17種，原有的14 種優(yōu)勢種僅剩下1種［3］。填海造地工程極大地改變了海洋生物賴以生存的自然條件，從而致使工程附近海區(qū)生物種類多樣性普遍降低，優(yōu)勢種和群落結(jié)構(gòu)也發(fā)生改變。此外，圍海造地破壞了原有生態(tài)景觀，對旅游、娛樂等行業(yè)將產(chǎn)生較大影響。

由于大量的填海造地，我國海岸線長度比新中國成立初期縮短近2 000km，沿海濕地面積損失近50%。但是，目前我國的填海造地面積仍居高不下。2011年全國下達的建設用圍填海計劃為2萬hm2，全年國家和地方批準及通過預審的建設用圍填海共19 409．24hm2。

3 填海造地的驅(qū)動因素分析

快速的城市化進程，帶動了工業(yè)、交通運輸以及旅游等行業(yè)發(fā)展，這些產(chǎn)業(yè)增大了土地需求，因此推動填海造地的不斷發(fā)展。

3．1 土地發(fā)展空間有限

1986年出臺的 《土地管理法》允許依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的條款，奠定了土地管理制度市場化改革和國有土地資源有償使用制度的基礎。這些制度法規(guī)促使政府在土地管理方式上由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，用地更加趨于統(tǒng)籌規(guī)劃［4］。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住十八億畝耕地紅線”。耕地的保護限制了土地的總量，決定了我國的城市化進程不可能再依賴城市空間的無限擴張。在最嚴格的耕地保護制度背景下，是我國日益加快的城市化進程。到2008年年底，我國城市化水平已經(jīng)達到45．68%，比1979年提高了26．72%，平均每年增長0．89%。麥肯錫全球研究中心2009年的報告指出：如果保持當前的經(jīng)濟發(fā)展勢頭，到2050年，中國的城市化水平將達到70%，城市人口將超過10億。與此同時，中國特大城市的極化作用會繼續(xù)加強，中國將有221 座超過百萬人口的特大城市，其中有23座城市的人口將超過500萬，到2025年，城市創(chuàng)造的經(jīng)濟將占GDP 的90%以上。于是，在土地耕地保護政策和城市擴張的驅(qū)動下，向海洋要空間、通過填海造就新陸地空間或進行占補平衡等做法呼之欲出。

3．2 海域管理政策相對寬松

2002年頒布實施的 《海域使用管理法》確立了海洋功能區(qū)劃、有償使用和海域使用權(quán)3項海域管理基本制度，確保了海域的有序、有償和科學使用。2006年我國開始實行區(qū)域建設用海規(guī)劃制度，對集中連片開發(fā)的海域要求編制規(guī)劃，整體上報。2012 年國務院批復了 《全國海洋功能區(qū)劃 （2011—2020 年）》，沿海新一輪省級海洋功能區(qū)劃正在報批階段，新一輪全國和省級區(qū)劃提出了海域用途管控和總量控制的雙重管理手段。國家發(fā)展改革委、國家海洋局發(fā)布了 《關(guān)于加強圍填海規(guī)劃計劃管理的通知》《圍填海計劃管理辦法》等文件，其中規(guī)定：“圍填?；顒颖仨毤{入圍填海計劃管理，圍填海計劃指標實行指令性管理，不得擅自突破?！敝链?，我國的海域管理基本形成了 “區(qū)劃統(tǒng)籌、規(guī)劃引導、計劃調(diào)節(jié)”的海域管理格局。

然而需要指出的是，當前的海域管理政策對于圍填海的管理仍然是相對寬松，為大規(guī)模填海造地留有了余地。一是圍填海計劃指標尚未將落實到省、市自治區(qū)，存在個別地區(qū)指標虛報，過多申請，將計劃指標的約束總規(guī)模當做發(fā)展規(guī)模；二是區(qū)域用海規(guī)劃和圍填海計劃尚未完全 “無縫”銜接，區(qū)域用海規(guī)劃一般批復的是未來5～10 年的用海，圍填海計劃只是針對當年的總用海規(guī)模限定，這就造成圍填海計劃無法約束當年申請批復的區(qū)域用海規(guī)劃，已經(jīng)批復的區(qū)域用海規(guī)劃可以在將來用作 “爭取”指標的“砝碼”；三是當前的海域管理政策依然缺少行之有效的針對用海規(guī)模過大的區(qū)域用海規(guī)劃或單體項目的審查標準，為在一次規(guī)劃或單個項目中獲取更多海域，海域申請者往往過分夸大發(fā)展目標或用海需求，目前卻沒有行之有效的審查標準，同時也缺少針對圍填海后續(xù)的監(jiān)督管理。因此，雖然當前我國的海域管理政策雖已趨于完善，但針對填海造地這一特殊用海的管理，仍然相對寬松，為大規(guī)模圍填海、粗放式圍填海等提供了可乘之機。

3．3 社會經(jīng)濟發(fā)展形勢

填海造地活動范圍逐漸擴大的另一個影響因素就是社會經(jīng)濟因素。目前，沿海地區(qū)社會快速發(fā)展，城市化進程加快，人口也不斷增長。同時隨著城市基礎建設投資總量的增加，基礎設施的大量投入，土地利用更加集約，填海造地活動的發(fā)展在一定程度上能夠緩解這一問題。同時，由于對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的要求，很多地方政府將建設港口、發(fā)展臨港工業(yè)作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，港口和臨港工業(yè)園區(qū)等工程項目建設的刺激是大規(guī)模實施圍填海誘發(fā)的又一因素。沿海地方政府紛紛設計重大項目以促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，在2005—2010 年期間，沿海各省、市、自治區(qū)的建設圍填海面積占總圍填海面積的94．3% （圖1），在這些建設圍填海中，大多數(shù)都是用于港口、工業(yè)區(qū)和商業(yè)旅游區(qū)的建設。

圖1 2005—2010年沿海省、市、自治區(qū)填海造地情況

3．4 填海成本較小而收益巨大

導致填海的最直接因素是土地價值帶來的經(jīng)濟利益和海岸自然條件適宜性下填海成本之間的利潤差［4］。目前，我國填海造地主要利用預壓、排水、吹填等方法［5］。從海岸類型與填海的關(guān)系來看，泥沙質(zhì)海灘海岸填海造地難度較低，成本較小，因此其填海造地范圍最為廣泛。以天津為例，天津沿海主要為淤泥質(zhì)海岸，能夠滿足填海工程的需求，并且填海成本低廉，工藝簡單，從而驅(qū)使天津填海造地的大范圍進行。填海造地形成的土地能夠產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，在這種情況下，填海成本低的地區(qū)其開發(fā)力度也會隨之變大。

相關(guān)研究表明，我國的圍填海成本普遍較低，每畝填海的成本約在14萬～30萬元 （其中建設用填海造地的海域使用金每畝2萬～12萬元），對于自然條件適宜的地區(qū)其填海成本更低。填海形成的土地一般通過招標拍賣的方式出讓，其出讓金遠遠高于填海成本，中小城市的工業(yè)用地出讓金在每畝20萬元以上，商住用地多數(shù)高于50萬元，區(qū)位優(yōu)越的沿海區(qū)域可達近百萬元。巨大的成本利益差額驅(qū)動，推動了填海造地規(guī)模的不斷擴大。

4 對策建議

4．1 合理規(guī)劃填海造地區(qū)域

調(diào)查全國沿海地區(qū)，根據(jù)已有的海洋功能區(qū)域分析并論證。在此基礎上，確定適宜填海造地的沿海區(qū)片，確定全國圍填海造地等級標準，對圍填海造地進行總量控制［3］。對不同等級海域的圍填海工程規(guī)模、數(shù)量等進行嚴格管理，確保海域資源的統(tǒng)籌有序經(jīng)營和合理開發(fā)利用。尤其對生態(tài)環(huán)境差的海域應禁止填海造地工程的實施，對于能夠開發(fā)的海域要明確規(guī)定開發(fā)面積、開發(fā)計劃和開發(fā)范圍。

4．2 發(fā)揮海域使用金調(diào)控作用

海域使用金是國家調(diào)控海域市場的重要經(jīng)濟手段。根據(jù)全國填海造地調(diào)研數(shù)據(jù)，填海造地改變了海域的自然屬性，極大地影響了生態(tài)系統(tǒng)服務功能，與此同時，現(xiàn)行的海域使用金標準與填海完成的周邊土地出讓金差距過大，因此，應逐步提高填海造地海域使用金的征收標準，發(fā)揮其經(jīng)濟杠桿作用。對于填海造地需求因素較多的地區(qū)，建立健全填海造地招標拍賣的市場機制，促使填海企業(yè)根據(jù)實際需求申請?zhí)詈Ｃ娣e，從而保障開發(fā)者的用海需求，避免企業(yè)在缺少項目支持下的盲目填海現(xiàn)象。

4．3 嚴格填海造地審批

填海造地的項目要經(jīng)過嚴格的論證，對于填海造地可能引發(fā)的水動力條件的改變和對其他開發(fā)行動的影響以及效益評估進行細致分析，減少盲目性［2］。管理部門應在深入了解填海造地工程實際需求的基礎上進行審批，逐步建立起對圍海造地的動態(tài)監(jiān)測和評估制度，要及時發(fā)現(xiàn)并總結(jié)圍海造地過程的經(jīng)驗和教訓。

4．4 加強填海造地監(jiān)管

建立健全填海造地項目的跟蹤監(jiān)測制度，通過定期檢查和不定期抽查等方式，監(jiān)控項目實施過程，及時糾正各種違規(guī)、違法行為，嚴肅查處未批先用、少批多用等違法違規(guī)行為。同時地方要根據(jù)實際情況制定完善的管理制度，在充分保證制度和程序有效性的基礎上，進一步加強監(jiān)管措施，形成合理有序的監(jiān)管工作流程。

4．5 增強環(huán)境保護意識

在填海造地工程中，加強對開發(fā)區(qū)域或受到影響區(qū)域的海洋生物、生態(tài)環(huán)境、水文環(huán)境等方面的保護力度，盡量將影響減至最小。對圍填海項目進行設計時，盡量選擇避免完全填海、嚴重改善生態(tài)環(huán)境的技術(shù)方法，以減少對環(huán)境的影響。

4．6 建立填海造地后評估機制

填海造地后評估，是在填海工程完成后對填海區(qū)域的自然環(huán)境、生態(tài)服務功能、經(jīng)濟效益等的評估行為。建立填海造地后評估機制，不僅可以了解最新的生態(tài)情況，還有利于總結(jié)填海造地的經(jīng)驗及教訓，摸索填海造地在方法上、規(guī)模上、布局上的創(chuàng)新和規(guī)律。

［1］邱慧燕．廈門市填海造地進程的初步研究［D］．廈門：廈門大學，2009．

［2］陳孔?。疁\談填海造地工程的發(fā)展趨勢［J］．中國水運，2011（3）：216－217．

［3］李欣．圍海造地工程對海洋生態(tài)環(huán)境的影響［J］．環(huán)境科學與工程研究，2010（7）：86－87．

［4］于海波，莫多聞，吳建生．深圳填海造地動態(tài)變化及其驅(qū)動因素分析［J］．地理科學進展，2009（7）：584－590．

［5］韓選江．大型圍海造地吹填土地基處理技術(shù)原理及應用［M］．北京：中國建筑工業(yè)出版社，2009：21－25．