宣春艷

一、中央財政轉(zhuǎn)移支付與地方公共服務(wù)提供的現(xiàn)狀分析

（一）中央財政轉(zhuǎn)移支付對地方公共服務(wù)提供影響的現(xiàn)狀

1.中央轉(zhuǎn)移支付在結(jié)構(gòu)上并不合理，不利于地方公共服務(wù)均等化。這主要體現(xiàn)在專項性轉(zhuǎn)移支付比重要遠遠高于一般性轉(zhuǎn)移支付比重。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“18年來，中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付已從1994年的136億元增加到2011年的18299.93億元，但盡管如此，一般性轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模和比重仍然偏小，不能從根本上緩解欠發(fā)達地區(qū)尤其是西部貧困地區(qū)地方財力困難的狀況，通過轉(zhuǎn)移支付制度彌補地區(qū)之間橫向財政失衡的均等化功能還很薄弱，況且目前的一般轉(zhuǎn)移支付中包含的調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、退耕還林還草及天然林保護工程轉(zhuǎn)移支付等項目都具有明確的指向，嚴(yán)格說應(yīng)歸為專項轉(zhuǎn)移支付。如果把這些內(nèi)容排除掉，真正反映均等化功能的轉(zhuǎn)移支付比重更低。例如，2010年中央財政安排轉(zhuǎn)移支付2.73萬億元，其中專項轉(zhuǎn)移支付1.41萬億元，再加上一般轉(zhuǎn)移支付中有明確用途的2622.2億元，共計有61.7%的轉(zhuǎn)移支付有明確用途，比2008年提高了8.3個百分比?！辈浑y看出，轉(zhuǎn)移支付在結(jié)構(gòu)上的現(xiàn)狀有待優(yōu)化，因為其并未起到原本計劃應(yīng)該起到的作用，體現(xiàn)為在一定程度上尚未縮小不同地區(qū)之間財政的差距，并使這些地區(qū)的地方政府所提供的公共服務(wù)均等化。

2.中央的財政支出規(guī)模逐年增大，但對地方公共服務(wù)提供的貢獻率沒有相應(yīng)提高。通過表1可以看出：中央的本級財政支出在數(shù)量上逐年增加，結(jié)構(gòu)上所占的比重逐年減少；與此同時地方的本級財政支出不僅在數(shù)量上逐年增加，而且在結(jié)構(gòu)上所占的比重也在逐年增加。地方公共服務(wù)供給的最大提供方依然是地方基層政府，中央的財政支出對地方公共服務(wù)提供沒有取得與其支出規(guī)模相一致的效益，而對地方財政支出的需求不論在數(shù)量上，還是結(jié)構(gòu)上，都有越來越大的需求。

表1 2006-2010年中央和地方財政支出及比重單位：億元

3.轉(zhuǎn)移支付的分配方式在具體的地方公共服務(wù)提供中沒有體現(xiàn)出科學(xué)透明的原則。受我國財政不透明的影響，中央和各級財政的轉(zhuǎn)移支付同樣不公開，缺乏一套科學(xué)的衡量體系和參照標(biāo)準(zhǔn)。各級政府之間、不同隸屬單位之間、不同部委之間往往各自擁有一套衡量測算轉(zhuǎn)移支付的體系，這就造成了管理重疊、出現(xiàn)財政資金“盲區(qū)”、效率低下、信息不對稱等一系列后果。直接影響到地方公共服務(wù)提供的規(guī)模、質(zhì)量和效益等，并在一定程度上產(chǎn)生與預(yù)期不符的結(jié)果。

（二）地方公共服務(wù)提供的現(xiàn)狀

1.地方公共服務(wù)均等化進程緩慢。目前，我國地方公共服務(wù)存在的最大問題依舊是公共服務(wù)的不均等，造成公共服務(wù)均等化進程緩慢的原因主要是各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，財政能力也就存在差異，致使各個地方政府提供公共服務(wù)的能力不同。同時，還有不同地方對公共服務(wù)的質(zhì)量數(shù)量需要不同、不同地方提供公共服務(wù)的成本大小不同等原因。在諸多因素的綜合作用下，最終導(dǎo)致了地方公共服務(wù)均等化難以實現(xiàn)。產(chǎn)生這一問題的主要原因在于公共服務(wù)相對落后的地區(qū)財政能力相應(yīng)地弱小，缺乏足夠的資金提供相應(yīng)的公共服務(wù)。

2.地方公共服務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)逐級下降。中央與地方財政收入在分稅制改革之后被明確地劃分開來，但是，這種在分稅制體系下的劃分，僅僅設(shè)計了中央政府和省級政府之間的財政收入劃分，而對?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以下的各級政府（地級市、縣級市等）間的財政收入沒有明確規(guī)定。這就導(dǎo)致各地省級政府一方面加強本級政府的財力，另一方面將事權(quán)逐級下放，這樣就直接造成越基層的政府財政收入越少，財政資金越拮據(jù)，在地方公共服務(wù)的財政支出上沒有足夠的資金。使得地方公共服務(wù)在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生逐級下降的現(xiàn)象。

（三）中央財政轉(zhuǎn)移支付對地方公共服務(wù)提供的影響分析

1.地方財政財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。我國自1994年實行分稅制以來，造成地方政府財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，首先是因為大多數(shù)的公共服務(wù)的提供方依舊是地方政府，如醫(yī)療衛(wèi)生、城市交通、地方治安、基礎(chǔ)教育等，盡管中央政府也提供諸如國防、外交等公共服務(wù)，但是關(guān)系到公眾最基本的生活的公共服務(wù)的提供方仍然并且只能是地方政府。地方政府所提供的公共服務(wù)的目的就是為了服務(wù)所在地的社會公眾，相對于中央政府，地方政府能夠更及時、更有效地了解基層公眾的切實需求，并能夠形成快速反應(yīng)機制；也有節(jié)省資金和滿足公眾需求等有利影響。目前存在的最大問題就是地方財政不足，尤其是在地、縣級市政府中，地方財政急需劃分適當(dāng)財權(quán)。

2.地方政府的考核機制不科學(xué)。我國現(xiàn)行的地方官員的考核機制是以經(jīng)濟增長為主要指標(biāo)，GDP的增長成為地方考核地方官員的首要指標(biāo)，這也是導(dǎo)致地方公共服務(wù)供給不足的重要原因。根據(jù)這種考核機制作用下，地方政府會將更多的財政資金用到見效快的項目上，比如招商引資、城市建設(shè)等，從而吸引更多的資本，使得GDP得以顯著提升。

3.監(jiān)督及管理體系缺位。在我國現(xiàn)行的政治體制下，除人大外，再沒有設(shè)立其他任何專門部門負責(zé)對地方政府提供的公共服務(wù)進行監(jiān)管，而人大在很多情況下也往往處在缺位狀態(tài)。監(jiān)督機制缺位的同時，管理機制不完善，也是造成公共服務(wù)質(zhì)量低的重要原因。社會公眾沒有一個法定的、暢通的渠道向政府去表達所需要的公共服務(wù)，公眾參與率低。在監(jiān)督機關(guān)缺位、財政使用缺乏透明度、公眾無法有效參與的情況下，一個地方的公共服務(wù)就直接取決于地方政府甚至個別官員的想法。

二、改善中央財政轉(zhuǎn)移支付在地方公共服務(wù)中的弊端的相關(guān)建議

由于地區(qū)間的財政實力和公共服務(wù)水平存在差距，我國經(jīng)濟增長的成果仍然沒有有效地服務(wù)于全體或者大多數(shù)社會公眾，這在經(jīng)濟層面構(gòu)成制約我國經(jīng)濟進一步發(fā)展的因素，并且成為對社會的穩(wěn)定和國家長治久安的隱患。

（一）優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項性轉(zhuǎn)移支付兩大類，以及政策性撥款等小項目。一般性轉(zhuǎn)移支付是指財政資金的轉(zhuǎn)移或者財政平衡制度，其建立的基礎(chǔ)是各級政府之間財政能力有所差異，其目的是實現(xiàn)不同地區(qū)間公共服務(wù)水平均等化；專項性轉(zhuǎn)移支付是基于中央的特定政策目標(biāo)而制定，中央政府規(guī)定相關(guān)資金使用用途，地方政府根據(jù)要求使用資金的財政轉(zhuǎn)移支付制度。鑒于一般性轉(zhuǎn)移支付在長時間以來，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、平衡各地財政中所起到的重要作用，理所應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大其在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中所占的比重，減少一些作用重疊的專項性轉(zhuǎn)移支付，減少不必要的財政支出，保障中央轉(zhuǎn)移支付切實為公眾提供所需要的公共服務(wù)，同時還能夠增強地方政府的財政收支實力，保障地方政府這一公共服務(wù)的主要提供方擁有足夠的財力，提高并保障提供有質(zhì)量、有數(shù)量、符合該地區(qū)的公共服務(wù)的能力?？傊⑵鹨砸话阈赞D(zhuǎn)移支付為主、專項性轉(zhuǎn)移支付為輔、政策性撥款為補充的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

（二）建立科學(xué)透明的轉(zhuǎn)移支付

基于我國政治體制，財政政策處于不透明狀態(tài)。同樣地，轉(zhuǎn)移支付不公開，透明度低，沒有一套科學(xué)的衡量體系和參照標(biāo)準(zhǔn)。這樣產(chǎn)生了許許多多不必要的問題，造成很多不利的影響。新的轉(zhuǎn)移支付體系就必須建立在一個相對公開、透明的渠道中，還要有一套標(biāo)準(zhǔn)來衡量轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，將過去一些模糊的指標(biāo)細化、量化，使其成為真正可以用一定方法測算的指標(biāo)。

（三）為地方政府下放一部分財權(quán)

為地方政府下方財權(quán)的同時，必須用法律和行政法規(guī)加以約束。讓地方政府在合法的條件下?lián)碛懈嗟呢斦灾鳈?quán)，達到財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，易于提供符合該地區(qū)社會公眾需求的公共服務(wù)，具有靈活性、實際性、可操作性等優(yōu)點。下放財權(quán)的同時，務(wù)必加以約束，防止地方政府獲得財權(quán)卻未做到與該財政資金相匹配的財政活動。

（四）完善政府績效考核機制

在原有政府績效考核機制基礎(chǔ)之上，適當(dāng)降低地方經(jīng)濟生產(chǎn)在考核體系中的權(quán)重，并將地方教育、醫(yī)療、治安、社會保障等項目綜合建立起多項指標(biāo)，用以政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)。以新的績效考核機制改變原有機制中存在的弊端和漏洞。

[1]楊運杰.中央財政轉(zhuǎn)移支付的問題與對策[J]，《審計月刊》，2005年第10期.

[2]郭慶旺，賈俊雪，高立.中央財政轉(zhuǎn)移支付與地方經(jīng)濟增長[J]，《世界經(jīng)濟》，2009年第12期.