□王 熒 林 卿 李敏飛

農(nóng)地①是人類(lèi)賴(lài)以生存與發(fā)展的基本生產(chǎn)要素，可以說(shuō)沒(méi)有農(nóng)地也就沒(méi)有人類(lèi)，就沒(méi)有人類(lèi)的生存與發(fā)展。因此，農(nóng)地資源的配置利用問(wèn)題歷來(lái)是學(xué)術(shù)界和政府關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，只要產(chǎn)權(quán)清晰明確，完備的市場(chǎng)機(jī)制就可以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，即使，市場(chǎng)機(jī)制不完備，明確合理的產(chǎn)權(quán)界定也有助于改善資源的優(yōu)化配置。因而，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度自然是農(nóng)地優(yōu)化配置的核心問(wèn)題。

一、文獻(xiàn)綜述

研究我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題的文獻(xiàn)較多，研究成果也十分豐碩，研究的內(nèi)容集中在兩個(gè)方面:一是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置問(wèn)題，二是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的歸屬問(wèn)題。

首先，對(duì)于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置問(wèn)題，不同學(xué)者基于不同的理論基礎(chǔ)與研究方向則有不同的觀(guān)點(diǎn)。(1)從法律角度看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指存在于農(nóng)地之中的排他性完整的一組權(quán)利，是以農(nóng)地所有權(quán)為基礎(chǔ)，以農(nóng)地使用權(quán)為核心的一切關(guān)于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，是由各種權(quán)利組成的農(nóng)地權(quán)利束，這些權(quán)利是指具有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由使用和處理土地的權(quán)利，包括對(duì)土地所享有的占有、使用、收益和處分等權(quán)利［1］［2］［3］。(2)從經(jīng)濟(jì)利用角度看，農(nóng)地是一種特殊的資源，不僅使用它可以給人類(lèi)帶來(lái)各種效用或收益，事實(shí)上，只要農(nóng)地存在就是不使用它，耕地也會(huì)為人類(lèi)提供各種效用或收益。因此，農(nóng)地的總價(jià)值可以劃分為兩個(gè)部分:農(nóng)地的存在價(jià)值和農(nóng)地的使用價(jià)值。農(nóng)地的存在價(jià)值，是指從農(nóng)地資源存在的本身中獲得的效用或收益;農(nóng)地的使用價(jià)值，是指農(nóng)地能為人類(lèi)提供承載、生產(chǎn)等功能，人們通過(guò)直接或間接使用發(fā)揮這些功能而獲得的收益和效用。農(nóng)地的存在價(jià)值具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，而農(nóng)地的使用價(jià)值則是可排他和可競(jìng)爭(zhēng)的。因此，為了農(nóng)地價(jià)值最大化的最優(yōu)利用目的，需要針對(duì)農(nóng)地的價(jià)值構(gòu)成及其屬性，將完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)劃分為農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)，其中，農(nóng)地使用權(quán)對(duì)應(yīng)于農(nóng)地使用價(jià)值，農(nóng)地發(fā)展權(quán)則是對(duì)應(yīng)于農(nóng)地的存在價(jià)值［4］［5］。

其次，對(duì)于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的歸屬問(wèn)題，根據(jù)《土地管理法》，在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)用地屬于國(guó)家所有，而在農(nóng)村和市郊的農(nóng)地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，具體上，確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次和社區(qū)自治組織、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兩種類(lèi)型的農(nóng)村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體。但是，這些規(guī)定，表面上確定了農(nóng)村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是集體的，實(shí)際上沒(méi)有具體的法定產(chǎn)權(quán)主體。因此，眾多學(xué)者提出了我國(guó)農(nóng)村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方案，學(xué)者劉淑春對(duì)這些方案進(jìn)行了詳細(xì)歸整，見(jiàn)表1。

表1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬改革方案

縱觀(guān)現(xiàn)有文獻(xiàn)，對(duì)于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置與歸屬問(wèn)題的研究取得了豐碩的成果，不過(guò)還存在著一些顯而易見(jiàn)的不足:(1)首先，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置與歸屬最根本的目的是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的最優(yōu)利用，但現(xiàn)有文獻(xiàn)較少?gòu)慕?jīng)濟(jì)學(xué)模型角度對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行論證。(2)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于產(chǎn)權(quán)的討論，多是以產(chǎn)權(quán)的功能為邏輯起點(diǎn)，同時(shí)，從我國(guó)現(xiàn)有的政治制度和經(jīng)濟(jì)體制看，推行農(nóng)地私有或國(guó)有的所有權(quán)權(quán)屬變更，都存在爭(zhēng)議和巨大的交易成本(包括政治經(jīng)濟(jì)等各種成本)。因此，無(wú)論是從理論角度還是現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)看，現(xiàn)階段，與其在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬問(wèn)題上爭(zhēng)論不休，不如暫時(shí)擱置爭(zhēng)議，維持現(xiàn)狀，不尋求“應(yīng)該怎么樣”，而把注意力更多地放在“現(xiàn)在能怎么樣”上。

事實(shí)上，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一種可以行使的對(duì)農(nóng)地有價(jià)值屬性的排他性權(quán)利，這種權(quán)利是附在農(nóng)地有價(jià)屬性上［7］，農(nóng)地的價(jià)值屬性必定成為影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定實(shí)現(xiàn)農(nóng)地最優(yōu)利用的一個(gè)重要的變量(農(nóng)地價(jià)值構(gòu)成、產(chǎn)權(quán)設(shè)置、資源配置關(guān)系見(jiàn)圖1)。為了更好地解決我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)設(shè)置和歸屬問(wèn)題，本文將通過(guò)建立農(nóng)地動(dòng)態(tài)最優(yōu)利用經(jīng)濟(jì)模型深入探析農(nóng)地的價(jià)值構(gòu)成，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的各子權(quán)利束的價(jià)值內(nèi)涵及其歸屬。

圖1 價(jià)值構(gòu)成－產(chǎn)權(quán)設(shè)置－產(chǎn)權(quán)價(jià)格－資源配置關(guān)系

二、農(nóng)地最優(yōu)利用的理論模型分析

(一)模型的構(gòu)建

農(nóng)地的動(dòng)態(tài)最優(yōu)利用是指農(nóng)地利用必須要符合可持續(xù)發(fā)展原則——農(nóng)地不僅僅能為當(dāng)代人提供各種各樣效用或收益，也能持續(xù)為子孫后代提供各種效用或收益。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的農(nóng)地動(dòng)態(tài)最優(yōu)利用問(wèn)題可以用以下的線(xiàn)性規(guī)劃方程組來(lái)描述:

(1)式表示目標(biāo)函數(shù)。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，農(nóng)地最優(yōu)利用的最終目標(biāo)是:要使農(nóng)地為人類(lèi)帶來(lái)的總福祉最大化，這里的總福利等于當(dāng)代人整體福利加上未來(lái)子孫后代整體福利的折現(xiàn)值。用W表示人類(lèi)的總福祉，Ut(Ct，LAt)表示t時(shí)期的人類(lèi)福祉，Ct表示t時(shí)期人類(lèi)消費(fèi)的產(chǎn)品總量，LAt表示t時(shí)期的農(nóng)地資源存量，保護(hù)一定量的農(nóng)地資源一方面可以給人類(lèi)帶來(lái)良好的生態(tài)環(huán)境、多樣性的生物圈、安全穩(wěn)定的糧食供給等服務(wù)，另外一方面可以為子孫后代帶來(lái)更多的選擇權(quán)利——子孫后代可以對(duì)保留下來(lái)的農(nóng)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)利用，也可以將農(nóng)地非農(nóng)化利用。通過(guò)消費(fèi)各種產(chǎn)品以及農(nóng)地帶來(lái)的各種服務(wù)，人類(lèi)可以獲得福祉，越多的產(chǎn)品和服務(wù)則意味著獲得的福祉越多。用分別表示t時(shí)期的邊際產(chǎn)品福祉和邊際農(nóng)地存量福祉，根據(jù)經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)，邊際產(chǎn)品福祉和邊際農(nóng)地存量福祉最終都是遞減。p表示社會(huì)福祉貼現(xiàn)率，把不同時(shí)期的福祉折現(xiàn)為當(dāng)前值。

(2)－(6)表示實(shí)現(xiàn)目標(biāo)函數(shù)的約束條件:

其中，(2)式為農(nóng)地存量平衡約束方程，式中，Dt表示t期間的非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)地量，Rt表示t期間的農(nóng)地資源補(bǔ)充量。

其中，(3)式為建設(shè)用地存量平衡約束方程，式中，LNt+1和LNt分別表示 t+1和 t時(shí)期的非農(nóng)建設(shè)用地存量。

其中，(4)式為農(nóng)地后備資源存量平衡約束方程，式中，St+1和St分別表示t+1和t時(shí)期的可以補(bǔ)充為農(nóng)地的后備資源存量。

其中，(5)為人力資本存量平衡約束方程，式中，Mt+1和Mt分別表示t+1和t時(shí)期的人力資本存量，Nt表示t期間人力資本的增長(zhǎng)數(shù)量。

其中，(6)式為人造資本存量(例如，廠(chǎng)房、各種生產(chǎn)機(jī)器、存貨等人造生產(chǎn)工具與設(shè)施)平衡約束方程，式中，Kt+1和Kt分別表示t+1和 t時(shí)期的人造資本存量。Fat(Kt，LAt，Mt)表示t時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)，它是人造資本存量Kt、農(nóng)地資源存量LAt、人力資本存量 Mt的函數(shù)。Fnt(Kt，Ln，Mt)表示 t時(shí)期的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)，它是人造資本存量Kt、非農(nóng)建設(shè)用地存量LNt、人力資本存量Mt的函數(shù)。ft(Rt，LAt)表示t期間將R2數(shù)量的農(nóng)地資源非農(nóng)化為非農(nóng)建設(shè)用地所需要的成本投入。gt(Dt)表示t期間補(bǔ)充Dt數(shù)量的農(nóng)地所需要的成本投入。jt(Nt)表示t期間實(shí)現(xiàn)人力資本增長(zhǎng)N2數(shù)量需要投入的成本。所以，(6)式表示，t時(shí)期生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品(農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)產(chǎn)品)用于農(nóng)地資源非農(nóng)化的成本投入、補(bǔ)充農(nóng)地資源的成本投入、人類(lèi)的消費(fèi)、人造資本的積累、人力資本的積累。

(二)模型的求解與分析

上述線(xiàn)性規(guī)劃方程式組的拉格朗日式為:

(7)式中，做 γLAt、γLNt、γSt、γMt、γKt分別表示t時(shí)期農(nóng)地資源、非農(nóng)建設(shè)用地、農(nóng)地后備資源、人力資本、人造資本的影子價(jià)格。對(duì)(7)式求最大化的一階條件，并整理得:

(8)式到(11)式為實(shí)現(xiàn)人類(lèi)福祉最大化的條件。

(8)式是農(nóng)地在保留農(nóng)用和轉(zhuǎn)為非農(nóng)用之間的最優(yōu)配置條件。其中)為一單位非農(nóng)建設(shè)用地創(chuàng)造的價(jià)值為一單位農(nóng)地創(chuàng)造的價(jià)值為將一單位農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的投入成本。因此，(8)式說(shuō)明:從全社會(huì)可持續(xù)的角度看，要使農(nóng)地在農(nóng)用和非農(nóng)用之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，必須使農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地后的價(jià)格增幅，等于轉(zhuǎn)化后的非農(nóng)建設(shè)用地創(chuàng)造的價(jià)值減去農(nóng)地保留農(nóng)用所創(chuàng)造的價(jià)值與對(duì)農(nóng)地進(jìn)行非農(nóng)化的成本之和。(9)式是將后備土地資源開(kāi)發(fā)成農(nóng)地的最優(yōu)配置條件為將一單位后備土地資源開(kāi)發(fā)成農(nóng)地的投入成本。因此，(9)式說(shuō)明:從全社會(huì)可持續(xù)的角度看，要實(shí)現(xiàn)將后備土地資源開(kāi)墾成農(nóng)地的最優(yōu)配置，必須使后備土地資源開(kāi)墾成農(nóng)地后的價(jià)格增幅，等于農(nóng)地資源創(chuàng)造的價(jià)值減去后備土地資源開(kāi)發(fā)成農(nóng)地的成本投入。(10)式是實(shí)現(xiàn)人力資本積累的最優(yōu)配置條件為實(shí)現(xiàn)一單位人力資本增長(zhǎng)所要投入的成本為一單位人力資本所創(chuàng)造的價(jià)值。因此，(10)式說(shuō)明:從全社會(huì)可持續(xù)的角度看，要實(shí)現(xiàn)人力資本投入積累的最優(yōu)配置，必須使人力資本的價(jià)格等于人力資本增長(zhǎng)所要付出的成本減去人力資本所創(chuàng)造的價(jià)值。(11)式是實(shí)現(xiàn)人造資本積累的最優(yōu)配置條件——從全社會(huì)可持續(xù)的角度看，只有人造資本的影子價(jià)格等于單位產(chǎn)品帶來(lái)的邊際福祉時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)人造資本積累中的最優(yōu)配置。

三、農(nóng)地價(jià)值構(gòu)成及其屬性分析

根據(jù)農(nóng)地最優(yōu)配置的實(shí)現(xiàn)條件，我們可以進(jìn)一步分析實(shí)現(xiàn)農(nóng)地最優(yōu)配置下農(nóng)地的價(jià)值構(gòu)成及其各組成部分的屬性。從(8)式和(9)式中，可以得知)為一單位農(nóng)地創(chuàng)造的總價(jià)值。我們可以將農(nóng)地的總價(jià)值進(jìn)一步劃分為兩個(gè)部分(見(jiàn)表1):農(nóng)地的存在價(jià)值和農(nóng)地的使用價(jià)值。

1.農(nóng)地的存在價(jià)值，是指從農(nóng)地資源存在的本身中獲得的效用或收益，即e－pi)部分。這部分價(jià)值主要包括兩個(gè)部分。(1)人類(lèi)從農(nóng)地存在提供的生態(tài)服務(wù)功能中獲得的收益與效用:農(nóng)地系統(tǒng)是一個(gè)典型的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，能提供許多重要的生態(tài)環(huán)境服務(wù):大氣調(diào)節(jié)功能、涵養(yǎng)水源功能、凈化環(huán)境功能、營(yíng)養(yǎng)循環(huán)功能、土壤保持功能、維持生物多樣性功能、糧食安全保障功能、休閑娛樂(lè)和文化教育功能，等等。(2)由于農(nóng)地非農(nóng)化的不可逆性，農(nóng)地的保存，可以為子孫后代帶來(lái)更多的選擇權(quán)利——子孫后代可以對(duì)保留下來(lái)的農(nóng)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)利用，也可以將農(nóng)地非農(nóng)化利用。并且，農(nóng)地存量越大，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行非農(nóng)化的使用成本越低。反之，農(nóng)地存量越小，則留給子孫后代的選擇權(quán)就少，未來(lái)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行非農(nóng)化的使用成本越高。保護(hù)大量的農(nóng)地而帶來(lái)的未來(lái)農(nóng)地非農(nóng)化的使用成本的節(jié)約以及給子孫后代帶來(lái)的更多選擇權(quán)利則為農(nóng)地存在的另外一部分價(jià)值。一個(gè)人對(duì)農(nóng)地的存在價(jià)值的消費(fèi)和享受并不會(huì)減少其他人對(duì)這些價(jià)值的消費(fèi)機(jī)會(huì)與享受數(shù)量，增加更多的消費(fèi)者也不會(huì)影響其他人在這些價(jià)值中獲得的收益與效用，即，農(nóng)地的存在價(jià)值具有非競(jìng)爭(zhēng)性;同時(shí)，公眾共同享受農(nóng)地的存在價(jià)值，要將其中的任何人排除在對(duì)該價(jià)值的消費(fèi)之外是技術(shù)上的不可能或是經(jīng)濟(jì)上的無(wú)效率，即，農(nóng)地的存在價(jià)值具有非排他性。［8］

2.農(nóng)地的使用價(jià)值，是指農(nóng)地能為人類(lèi)提供承載、生產(chǎn)等功能，人們通過(guò)直接或間接使用發(fā)揮這些功能而獲得的收益或效用，即，農(nóng)地的使用價(jià)值具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。

表1 農(nóng)地價(jià)值構(gòu)成及其屬性

四、我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)設(shè)置及其歸屬分析

(一)我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)的設(shè)置與歸屬

1.我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)的設(shè)置

根據(jù)上文推導(dǎo)的農(nóng)地價(jià)值的構(gòu)成以及各構(gòu)成部分的特性，我們可以對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置進(jìn)行界定。由于農(nóng)地總價(jià)值的兩個(gè)組成部分中，農(nóng)地的使用價(jià)值具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，而農(nóng)地的存在價(jià)值則是非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，因此，如果只設(shè)置一個(gè)完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，則必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易價(jià)格只反映農(nóng)地的使用價(jià)值，農(nóng)地的存在價(jià)值則由于無(wú)法反映在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易價(jià)格中而流失，因而也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)地給人們帶來(lái)最大化價(jià)值的最優(yōu)配置目標(biāo)。

為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的最優(yōu)配置，一塊農(nóng)地的完整財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)該分解為兩個(gè)獨(dú)立的構(gòu)成部分(見(jiàn)圖2)，其中一個(gè)部分是農(nóng)地的使用權(quán)，對(duì)應(yīng)于農(nóng)地的使用價(jià)值，其權(quán)能相對(duì)地限定在農(nóng)地的農(nóng)業(yè)使用范圍內(nèi);另外一個(gè)部分是農(nóng)地發(fā)展權(quán)，對(duì)應(yīng)于農(nóng)地的存在價(jià)值，其設(shè)置則是保護(hù)農(nóng)地的存在而對(duì)使用權(quán)的一種限制，是農(nóng)地變更為非農(nóng)建設(shè)用地之權(quán)，即，只有擁有了農(nóng)地發(fā)展權(quán)才能改變農(nóng)地的用途。農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)共同實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地資源的總價(jià)值。農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)是可以分離的相互獨(dú)立的權(quán)利，可以分別在各自的市場(chǎng)進(jìn)行交易實(shí)現(xiàn)各自?xún)r(jià)值，并形成對(duì)應(yīng)的農(nóng)地使用權(quán)價(jià)格和農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格，二者之和才是農(nóng)地的完整價(jià)格，才是真正的農(nóng)地非農(nóng)化的機(jī)會(huì)成本。

圖2 我國(guó)農(nóng)地價(jià)值構(gòu)成－農(nóng)地產(chǎn)權(quán)設(shè)置－農(nóng)地歸屬關(guān)系圖

2.我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)的歸屬

我國(guó)《土地管理法》第八條明確規(guī)定我國(guó)“農(nóng)村土地和市郊土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。同時(shí)《土地管理法》第十四條還規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”。 《物權(quán)法》第一百二十五規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！?/p>

從上述的法條可以看出，我國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上就執(zhí)行著農(nóng)地使用權(quán)的職能，由此可見(jiàn)，我國(guó)的農(nóng)地使用權(quán)(農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))歸屬于農(nóng)民集體的組織成員——農(nóng)民所有。

(二)中國(guó)特色農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)置與歸屬

1.我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)置

在當(dāng)前，我國(guó)雖然未在法律上明確界定農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其相關(guān)職能，但是農(nóng)地發(fā)展權(quán)在實(shí)際的土地管理和總體利用規(guī)劃中是存在的，它體現(xiàn)在政府對(duì)于對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用的審批權(quán)管理，即，政府在土地管理和總體利用規(guī)劃中，通過(guò)新增建設(shè)占用農(nóng)地指標(biāo)、基本農(nóng)田保有量指標(biāo)、補(bǔ)充農(nóng)地量指標(biāo)等3個(gè)指標(biāo)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的總量控制以及計(jì)劃分配——只有同時(shí)滿(mǎn)足新增建設(shè)占用農(nóng)地指標(biāo)、基本農(nóng)田保有量指標(biāo)、補(bǔ)充農(nóng)地量指標(biāo)這3個(gè)指標(biāo)要求，一個(gè)地區(qū)的農(nóng)用地尤其是農(nóng)地，才可以合法轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，實(shí)質(zhì)上執(zhí)行了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的職能，因此，這3個(gè)指標(biāo)可以稱(chēng)為土地發(fā)展權(quán)的“權(quán)利束”的3個(gè)互補(bǔ)性要素［9］，在我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該由這3個(gè)指標(biāo)共同構(gòu)成。

此外，我國(guó)將農(nóng)地區(qū)分為基本農(nóng)田和普通農(nóng)地兩種，并對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行了最為嚴(yán)格的保護(hù)措施，嚴(yán)禁將基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，一些重大項(xiàng)目實(shí)在無(wú)法避免占用基本農(nóng)田的必須呈報(bào)國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。因此，我國(guó)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該相對(duì)應(yīng)地區(qū)分為基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)和普通農(nóng)地發(fā)展權(quán)兩種。其中，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)由新增建設(shè)占用基本農(nóng)田指標(biāo)、基本農(nóng)田保有量指標(biāo)、補(bǔ)充基本農(nóng)田量指標(biāo)構(gòu)成;普通農(nóng)地發(fā)展權(quán)由新增建設(shè)占用普通農(nóng)地指標(biāo)、基本農(nóng)田保有量指標(biāo)、補(bǔ)充普通農(nóng)地量指標(biāo)構(gòu)成［10］。

最后，應(yīng)該允許基本農(nóng)田保有量指標(biāo)、補(bǔ)充普通農(nóng)地量指標(biāo)、補(bǔ)充基本農(nóng)田量指標(biāo)在相應(yīng)的市場(chǎng)上自由交易，中央政府必須建立完善的行政管理與監(jiān)督機(jī)制。特別指出的是，建設(shè)占用基本農(nóng)田的單位，缺乏補(bǔ)充基本農(nóng)田量指標(biāo)的可以到市場(chǎng)上去購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)充基本農(nóng)田量指標(biāo)。建設(shè)占用普通耕地的單位，缺乏補(bǔ)充耕地量指標(biāo)的可以到市場(chǎng)上去購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)充普通耕地量指標(biāo)或者補(bǔ)充基本農(nóng)田量指標(biāo)。

2.我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)各子權(quán)利的歸屬

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，將資源配置到利用效率最高的經(jīng)濟(jì)主體，才能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置;同時(shí)，賦予該經(jīng)濟(jì)主體按照其貢獻(xiàn)獲取相應(yīng)報(bào)酬的權(quán)利，這樣也才公平。我國(guó)農(nóng)地保護(hù)涉及眾多利益主體:需要中央政府代表全國(guó)人民的利益從全國(guó)的視角對(duì)土地利用進(jìn)行總體規(guī)劃、需要受限發(fā)展的地方政府和農(nóng)民保有現(xiàn)有的基本農(nóng)田、需要農(nóng)民集體進(jìn)行農(nóng)地開(kāi)墾補(bǔ)充。這也決定了中國(guó)特色的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該由上述的利益相關(guān)者共同分享耕地發(fā)展權(quán)權(quán)益，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益應(yīng)該在他們之間進(jìn)行合理分配［11］。

首先，基于以下兩個(gè)原因，應(yīng)該將新增建設(shè)占用農(nóng)地指標(biāo)歸于國(guó)家所有，并由中央政府代表國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一管理和分配。第一，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，新增建設(shè)占用農(nóng)地的總體數(shù)量的決定與分配主要由中央政府完成，因此，在現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃制度基礎(chǔ)上，確認(rèn)新增建設(shè)占用農(nóng)地指標(biāo)作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一個(gè)子權(quán)利，并將其歸于國(guó)家所有，具有推行成本低的路徑依賴(lài)優(yōu)勢(shì)。第二，新增建設(shè)占用農(nóng)地指標(biāo)歸于國(guó)家所有，有利于國(guó)家整體意志的體現(xiàn)和落實(shí)［12］，有利于農(nóng)地公共外部?jī)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)。其次，將基本農(nóng)田保有量指標(biāo)歸于基本農(nóng)田所在地并承擔(dān)相應(yīng)農(nóng)田保護(hù)責(zé)任的地方政府所有。這主要基于以下兩個(gè)原因:第一，在法律上確認(rèn)基本農(nóng)田保有量指標(biāo)作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一個(gè)子權(quán)利，并將其賦予地方政府所有，補(bǔ)償了地方政府為了保護(hù)農(nóng)地而限制了地區(qū)發(fā)展的付出②，從而有利于激發(fā)地方政府保護(hù)農(nóng)地的積極性;第二，通過(guò)這些權(quán)利的交易，可以實(shí)現(xiàn)各地區(qū)間的農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)地非農(nóng)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化空間最優(yōu)配置效率的實(shí)現(xiàn)［12］。最后，在法律上確認(rèn)補(bǔ)充農(nóng)地量指標(biāo)作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一個(gè)子權(quán)利，并將其歸于開(kāi)墾新農(nóng)地的農(nóng)民集體所有。這主要基于以下兩個(gè)原因:第一，補(bǔ)充農(nóng)地量指標(biāo)作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的子權(quán)利并歸農(nóng)民集體所有，有利于農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù);第二，將這些子權(quán)利賦予農(nóng)民集體所有，有利于激發(fā)農(nóng)民保護(hù)農(nóng)地的積極性。

注 釋:

①目前對(duì)農(nóng)地一詞的理解主要有四種:(1)農(nóng)地是農(nóng)民集體土地的簡(jiǎn)稱(chēng)，這是從土地所有者(或者土地所有權(quán)歸屬)的角度進(jìn)行理解的。(2)農(nóng)地是農(nóng)村土地的簡(jiǎn)稱(chēng)，這是從地域的角度進(jìn)行理解的。(3)農(nóng)地是農(nóng)業(yè)用地(或農(nóng)用地)的簡(jiǎn)稱(chēng)，這是從土地的利用途徑和方式角度進(jìn)行理解的。(4)這種定義則是以上三種綜合體，這種劃分的表述是多重的。本文主要是從農(nóng)地用途角度探討農(nóng)地資源的合理配置，著重研究農(nóng)地資源在農(nóng)用和非農(nóng)建設(shè)利用之間的優(yōu)化配置。因此，沒(méi)有特別說(shuō)明，本文中農(nóng)地主要指農(nóng)業(yè)用地。

②農(nóng)民和地方政府限制了自身發(fā)展保護(hù)了農(nóng)地，從而使農(nóng)地可以為人們提供農(nóng)地存在的生態(tài)價(jià)值，因此，有必要對(duì)農(nóng)民和地方政府進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)前，我國(guó)主要采用“農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)貼”的方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地保護(hù)補(bǔ)償，采用“基本農(nóng)田保有量指標(biāo)”的方式對(duì)地方政府進(jìn)行農(nóng)地保護(hù)補(bǔ)償。

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