姚 敏，梁進軍，莫江玲，聶夢真

（湖南省疾病預(yù)防控制中心，湖南 長沙 410005）

自2003年“非典”以來，湖南省疾病預(yù)防控制體系建設(shè)取得了明顯成就，在基礎(chǔ)建設(shè)、設(shè)備設(shè)施等方面得到了較大改善，疾控能力建設(shè)也得到進一步加強。近年來，隨著基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作的落實和事業(yè)單位績效工資改革的推進，湖南省疾病預(yù)防控制機構(gòu)人員編制的嚴重超標已成為制約疾控發(fā)展的瓶頸問題。2012-03—2012-04月對全省疾控機構(gòu)編制及在崗人員結(jié)構(gòu)進行了調(diào)查和分析，現(xiàn)將結(jié)果報道如下。

1 資料與方法

1.1 調(diào)查對象

以湖南省轄區(qū)內(nèi)省、市、縣CDC 138個機構(gòu)為調(diào)查對象，調(diào)查方式為問卷調(diào)查，通過發(fā)文件的方式向各CDC發(fā)放調(diào)查問卷，由各CDC辦公室或人事部門根據(jù)各單位實際情況負責填寫。本次發(fā)放并回收有效問卷138份，共獲得9 159人的相關(guān)數(shù)據(jù)。

1.2 調(diào)查內(nèi)容

在前期文獻研究的基礎(chǔ)上，設(shè)計調(diào)查問卷，調(diào)查內(nèi)容主要包括機構(gòu)級別、機構(gòu)編制、人員結(jié)構(gòu)、經(jīng)費保障等相關(guān)內(nèi)容。

1.3 統(tǒng)計學方法

數(shù)據(jù)采用epidata 3.02軟件雙人雙份錄入，SPSS16.0軟件進行統(tǒng)計分析，統(tǒng)計分析方法主要采用描述性統(tǒng)計。

2 結(jié) 果

2.1 機構(gòu)編制情況

核定編制數(shù)遠低于實際在崗人數(shù)，全省省、市、縣三級CDC共有編制8 090個，共有在崗人員數(shù)9 159人，超編率為13.2%。省CDC超編比例最高，為36.0%；其次為縣級CDC，超編率為13.1%，市級CDC超編為4.2%，見表1。

表1 全省三級CDC核定編制與在崗人數(shù) （n）

2.2 湖南省三級CDC在崗人員基本情況

2.2.1 每萬人口CDC人員情況

湖南省三級CDC現(xiàn)有在崗人員9 159人，其中省CDC在崗人員408人，市級CDC共有在崗人員2 022人，縣級CDC共有在崗人員6 729人。湖南省現(xiàn)有常住人口數(shù)7 100萬，平均每萬人口CDC在崗人員數(shù)僅為1.29人，低于全國平均水平1.48人。湖南省三級CDC的目前的編制配置是省級0.04／人萬人口、市級0.3人／萬人口、縣級0.85人／萬人口，低于衛(wèi)生部建議的配置標準［1］：省級0.3～0.4人／萬人口、設(shè)區(qū)的市0.5～0.6人／萬人口、縣級1.0～1.2人／萬人口。

2.2.2 人員性別、年齡構(gòu)成現(xiàn)狀

湖南省三級CDC在崗人員中男性5 010人，女性4 149人，性別比為1.2：1。年齡結(jié)構(gòu)中以35～44歲年齡組為主，三級CDC分別為省級31.1%、市級28.5%、縣級33.2%，見表2。

表2 全省三級CDC人員年齡構(gòu)成情況 （n）

2.2.3 人員學歷構(gòu)成現(xiàn)狀

表3 全省三級CDC在崗人員學歷構(gòu)成 （n）

省CDC在崗人員中以本科學歷人員為主，占42.2%；大專學歷人員占27.0%；高中及以下人員占19.6%；碩士及以上學歷人員比例最少，占11.3%。

市級CDC在崗人員學歷結(jié)構(gòu)以大專和本科為主，分別占36.1%和34.6%；高中及以下學歷人員占26.2%；碩士及以上學歷人員僅占3.1%。

縣級CDC在崗人員學歷結(jié)構(gòu)以大專和高中及以下學歷人員為主，占44.6%；本科學歷人員僅占10.6%；碩士及以上學歷人員僅占0.2%。省、市、縣三級CDC人員的學歷均未達到衛(wèi)生部規(guī)定的省級本科以上學歷85%以上、市級本科以上學歷60%以上、縣級大專以上學歷85%以上的要求。

2.2.4 人員專業(yè)構(gòu)成現(xiàn)狀

省級CDC在崗人員中預(yù)防醫(yī)學類專業(yè)人員最多，占36.0%；其次為非醫(yī)學類專業(yè)人員，占32.8%；其他醫(yī)學類專業(yè)占18.6%；無專業(yè)人員占12.5%。

市級CDC在崗人員專業(yè)構(gòu)成以預(yù)防醫(yī)學類為主，占37.3%；其次為其他醫(yī)學類專業(yè)，占29.5%；非醫(yī)學類專業(yè)占22.5%；無專業(yè)人員占10.7%。

縣級CDC在崗人員的專業(yè)構(gòu)成以其他醫(yī)學類專業(yè)為主，占40.5%；其次是預(yù)防醫(yī)學類專業(yè)，占31.7%；非醫(yī)學類專業(yè)占17.7%；無專業(yè)人員占10.1%。

表4 全省三級CDC在崗人員專業(yè)構(gòu)成 （n）

3 討 論

3.1 機構(gòu)嚴重缺編已成為制約CDC發(fā)展的瓶頸問題

湖南省三級CDC普遍存在嚴重缺編的情況，編制問題已成為制約CDC發(fā)展的瓶頸問題。①目前，各級CDC目前的核定編制數(shù)量缺口較大，遠遠少于實際在崗人數(shù)，尤其是直接為人民群眾提供疾病預(yù)防控制服務(wù)的縣級CDC核定編制人數(shù)更少。而機構(gòu)現(xiàn)有編制中尚有差額編制，尤其以縣級CDC全額編制數(shù)更少。地方財政根據(jù)全額編制數(shù)撥款，差額編制對于CDC的財政保障沒有實際意義。②各級CDC還必須編外用人以滿足實際工作的需要。一方面現(xiàn)有人員遠不能滿足履行基本職責的需要，另一方面各級CDC采取了多退少進的方式控制超編人數(shù)。以省CDC為例，從2001—2012年間，承擔的職責不斷增加，人員編制反而減少7個。市級和縣級CDC也在不同程度上存在編外用人的情況［2］。同時，在現(xiàn)有財政撥款緊張的情況下，迫使各CDC不得不自籌資金解決編外用人的待遇問題。③機構(gòu)編制不足、經(jīng)費保障差等因素嚴重制約CDC的人才引進，高學歷的專業(yè)人才進不來，留不住，直接影響了公共衛(wèi)生隊伍的建設(shè)。人員的學歷和專業(yè)結(jié)構(gòu)比例亟需優(yōu)化。隨著公共衛(wèi)生工作范圍的擴大和政府對公共衛(wèi)生工作要求的提高，人員短缺的問題將更加嚴重［3］。④難以完成事業(yè)單位崗位管理和績效工資改革工作。事業(yè)單位績效工資改革要求定崗定編，而崗位設(shè)置管理的前提是核定編制。有些CDC人員嚴重超編，編制問題一直不能得到有效解決，事業(yè)單位崗位管理工作很難按要求如期完成。

3.2 人員結(jié)構(gòu)不合理有礙于疾控職責職能的履行和科學發(fā)展

目前，人員總體學歷和專業(yè)水平不高是各級CDC普遍存在的問題。早期的衛(wèi)生防疫工作內(nèi)容和范圍相對比較單純和局限［4］，大量的人員是從事臨床工作的，有些甚至僅接受過醫(yī)學相關(guān)的函授或培訓即進入崗位［5］。衛(wèi)生監(jiān)督與疾控機構(gòu)改革［6］后疾控機構(gòu)的一部分編制和中青年專業(yè)技術(shù)人員流向了衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。自1980年國家頒發(fā) 《各級衛(wèi)生防疫站組織編制規(guī)定》后，對疾控中心編制標準一直沒有明確的界定。一方面缺乏疾控機構(gòu)職數(shù)和人力配置的權(quán)威文件和參考標準，另一方面缺乏疾控機構(gòu)人才準入機制，沒有采取規(guī)范的高學歷和專業(yè)人才的引入計劃和措施。同時，由于轉(zhuǎn)業(yè)安置等歷史遺留問題，大量非專業(yè)人員從事疾病預(yù)防控制工作。

管理機構(gòu)不健全、職責任務(wù)不明確、建設(shè)標準不規(guī)范、經(jīng)費保障差等因素嚴重制約了發(fā)展，直接影響了公共衛(wèi)生隊伍的建設(shè)［7］。盡管近年來各級CDC不斷深化人事制度改革，增加高學歷的專業(yè)人員的招聘和引進，但人員學歷和專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象依舊存在，學歷層次偏低，依據(jù)衛(wèi)生部的標準，本科以上學歷人員省級應(yīng)達到65%以上，區(qū)的市級50%以上，縣區(qū)級35%以上。而湖南省三級CDC本科以上學歷人員的比例分別為53.5%、37.7%、10.8%，縣級學歷層次尤其偏低。專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，省CDC非醫(yī)學類專業(yè)和無專業(yè)人員比例達45.3%。疾病預(yù)防控制機構(gòu)是一個知識密集型組織［8］，高素質(zhì)人員是進行疾病預(yù)防與控制的重要保證。但目前我省乃至全國疾控機構(gòu)普遍存在高學歷、高層次人員相對缺乏的現(xiàn)象，制約著突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理和疾病預(yù)防控制機構(gòu)整體效能的發(fā)揮。

4 建 議

4.1 政府應(yīng)從保障和改善民生，推進基本公共服務(wù)均等化的角度，研究各級CDC存在的人員編制現(xiàn)狀、事業(yè)單位績效工資改革推進的困難，給予重新核定編制。機構(gòu)編制已經(jīng)成為影響CDC人員短缺和公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的最大瓶頸問題，急需國家層面制定并頒布統(tǒng)一的CDC人員編制標準。對各級從事疾病預(yù)防控制工作的人員進行規(guī)范化、科學化的配置，是促進疾病預(yù)防控制工作健康發(fā)展的必要條件。核定CDC機構(gòu)編制應(yīng)充分考慮疾控體系各層級的職能定位公益一類與其他類別事業(yè)單位的區(qū)別等主要因素。同時需要考慮的三個重點因素，一是轄區(qū)服務(wù)人口，二是地域面積和交通條件，三是當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步建立CDC機構(gòu)編制動態(tài)管理機制，根據(jù)機構(gòu)的調(diào)整和職責的增加酌情合理增加編制［1］。

4.2 盡快落實編制，滿足履行基本職責需要的人力資源。公共衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)不同于醫(yī)療機構(gòu)，是政府應(yīng)全額保障的純公益性事業(yè)單位。給以符合事業(yè)單位崗位設(shè)置管理規(guī)定，滿足基本職責需求為原則，根據(jù)省、設(shè)區(qū)市、縣各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)承擔的任務(wù)、服務(wù)半徑和人口，合理核定人員編制。湘西、懷化、永州等邊遠山區(qū)人員居住分散，服務(wù)半徑大，人口密度小，流動人口多的地區(qū)應(yīng)視實際需要適當增加編制。

4.3 加強疾病預(yù)防控制體系建設(shè)，需要政府的全額保障。政府應(yīng)對各疾控機構(gòu)實行全額預(yù)算管理，建立健全穩(wěn)定經(jīng)費保障機制，政府全額安排疾病預(yù)防控制機構(gòu)的人員經(jīng)費、運行經(jīng)費、發(fā)展建設(shè)和業(yè)務(wù)經(jīng)費。

4.4 建立疾控機構(gòu)人才準入機制，嚴格人員準入，限定新進人員的學歷和專業(yè)，嚴格控制非專業(yè)人員進入疾控機構(gòu)，公共衛(wèi)生和衛(wèi)生檢驗專業(yè)優(yōu)先，高學歷人才優(yōu)先，為引進和留住高素質(zhì)人才創(chuàng)造條件［5］。優(yōu)化疾控機構(gòu)的人力資源配置，加強人員培訓和隊伍建設(shè)，非專業(yè)技術(shù)人員不得從事疾病預(yù)防控制的業(yè)務(wù)技術(shù)工作。

［1］疾病預(yù)防控制體系建設(shè)研究課題組.疾病預(yù)防控制體系建設(shè)研究報告問題與對策［M］.北京：人民衛(wèi)生出版社，2006.

［2］張曉菲，孫啟華，侯家祥，等.2007—2009年山東省疾病預(yù)防控制機構(gòu)人力資源狀況分析［J］.預(yù)防醫(yī)學論壇，2011，17（8）：696-698.

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［4］姚強，鄭余煥，張雪海，等.浙江省市、縣兩級疾病預(yù)防控制機構(gòu)人力資源狀況分析［J］.浙江預(yù)防醫(yī)學，2009，21（10）：21-27.

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