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        淺談環(huán)境污染以及治理措施

        2013-10-21 03:51:03劉傳乾付洪濤
        卷宗 2013年7期
        關(guān)鍵詞:環(huán)境污染法律

        劉傳乾 付洪濤

        摘 要:由于人們對工業(yè)高度發(fā)達的負面影響預(yù)料不夠,預(yù)防不利,導(dǎo)致了全球性的三大危機:資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)破壞.人類不斷的向環(huán)境排放污染物質(zhì)。但由于大氣、水、土壤等的擴散、稀釋、氧化還原、生物降解等的作用。污染物質(zhì)的濃度和毒性會自然降低,這種現(xiàn)象叫做環(huán)境自凈。如果排放的物質(zhì)超過了環(huán)境的自凈能力,環(huán)境質(zhì)量就會發(fā)生不良變化,危害人類健康和生存,這就發(fā)生了環(huán)境污染。

        關(guān)鍵詞:環(huán)境污染;法律;BOT模式

        1 環(huán)境污染的危害

        環(huán)境污染會給生態(tài)系統(tǒng)造成直接的破壞和影響,如沙漠化、森林破壞、也會給生態(tài)系統(tǒng)和人類社會造成間接的危害,有時這種間接的環(huán)境效應(yīng)的危害比當(dāng)時造成的直接危害更大,也更難消除。例如,溫室效應(yīng)、酸雨、和臭氧層破壞就是由大氣污染衍生出的環(huán)境效應(yīng)。這 種由環(huán)境污染衍生的環(huán)境效應(yīng)具有滯后性,往往在污染發(fā)生的當(dāng)時不易被察覺或預(yù)料到,然而一旦發(fā)生就表示環(huán)境污染已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)嚴重的地步。當(dāng)然,環(huán)境污染的最直接、最容易被人所感受的后果是使人類環(huán)境的質(zhì)量下降,影響人類的生活質(zhì)量、身體健康和生產(chǎn)活動。例如城市的空氣污染造成空氣污濁,人們的發(fā)病率上升等等;水污染使水環(huán)境質(zhì)量惡化,飲用水源的質(zhì)量普遍下降,威脅人的身體健康,引起胎兒早產(chǎn)或畸形等等。嚴重的污染事件不僅帶來健康問題,也造成社會問題。隨著污染的加劇和人們環(huán)境意識的提高,由于污染引起 的人群糾紛和沖突逐年增加。

        2 環(huán)境污染治理的市場化——BOT模式

        市場和政府存在著各自的優(yōu)越性,同時,也都可能出現(xiàn)“市場失靈”和“政府失靈”。因此,我們的任務(wù)無疑便是找到兩者的平衡點,使其各自充分發(fā)揮作用。根據(jù)OECD市場經(jīng)濟國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家的環(huán)境管理經(jīng)驗,政府在環(huán)境保護中的主要作用是規(guī)制和監(jiān)督,同時提供必要的環(huán)境公共物品。 但是,這并不必然意味著由政府來生產(chǎn),政府“可以把生產(chǎn)該產(chǎn)品的合同承包給私人生產(chǎn)廠家”, 吸納商業(yè)資本、社會公眾和企事業(yè)單位等社會資金來參與,形成社會多元化投資局面。在國際上,從80年代開始,歐美開始倡導(dǎo)和鼓勵私人部門積極參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營,力圖在私人部門和公共部門之間建立伙伴關(guān)系,這一作法后逐漸被東亞許多國家所重視和應(yīng)用。美國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營的較大部分由私人部門承擔(dān);馬來西亞將全國劃分為幾個區(qū)域,把垃圾和污水處理業(yè)務(wù)全部委托給幾大公司;日本過去曾把政府環(huán)境預(yù)算的80%以上投入到環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,現(xiàn)在也感到力不從心,弊端甚多,因而開始變革。 而我國,環(huán)保投入機制基本是延續(xù)計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物,投資主體仍然主要是國家和政府。

        BOT模式似乎是我們苦苦尋覓的“平衡點”的天然物,“驀然回首,她在燈火闌珊處”。BOT(Build-Operate-Transfer,建設(shè)-營運-移交)投資方式是由政府通過特許協(xié)議的方式將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、營運權(quán)讓渡給項目發(fā)起人并對部分項目風(fēng)險提供商業(yè)支持和政府承諾;項目發(fā)起人則設(shè)立項目公司,并由項目公司通過一系列協(xié)議(合同)聯(lián)接眾多的項目參與者對項目進行建設(shè)、營運,通過經(jīng)營所得收回投資,償還貸款,獲取收益;特許期滿后,項目公司將項目無償移交給政府。BOT投資方式具有融資能力強,自有資本需要量小,投資收益有保障等眾多優(yōu)點,因而,“自土耳其1983年設(shè)立世界上第一個BOT項目到1993年,世界范圍內(nèi)有近150個基礎(chǔ)設(shè)施項目采用BOT投資方式,總投資額超過600億美元”。

        BOT投資方式是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及眾多當(dāng)事方,規(guī)范當(dāng)事方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同亦為數(shù)不少, 其法律特性在我國環(huán)境污染治理項目中具有很強的適應(yīng)性和可行性。

        3 BOT模式與我國環(huán)境法律制度的沖突和協(xié)調(diào)

        3.1 BOT模式與排污收費制度

        公共產(chǎn)品具有非排他性和消費的非競爭性,但是,非競爭性產(chǎn)品未必是非排他的,有時,可以采用很簡單的排他手段,如收費就可以使排他成為可能。 BOT模式中的投資方之所以愿意投資于環(huán)境污染治理項目,就是因為能通過收取污染處理費的制度將環(huán)境污染治理這一公共產(chǎn)品具有排他性,以實現(xiàn)其盈利的目的。為了保證這一穩(wěn)定的并且也是唯一的利潤渠道,排污收費制度就顯得頗為重要。

        排污收費制度(征收排污費制度),是指國家環(huán)境保護行政主管部門對向環(huán)境排放污染物或者超過國家或地方標準排放污染物的排污者, 按照所排放的污染物的種類、數(shù)量和濃度,征收一定的費用的一套管理制度。它是“污染者負擔(dān)原則(PPP)”的具體體現(xiàn)。

        3.2 BOT模式與“三同時”制度

        “三同時”制度是指一切新建、改建和擴建的基本建設(shè)項目(包括小型建設(shè)項目)、技術(shù)改造項目、自然開發(fā)項目,以及可能對環(huán)境造成損害的其他工程項目,其中防治污染和其他公害的設(shè)施和其他環(huán)境保護設(shè)施,必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的一項法律制度?!叭瑫r”制度是我國首創(chuàng)的,是一項控制新污染源的法律制度,也是“預(yù)防為主”原則的具體體現(xiàn)。

        3.3 BOT模式與限期治理制度

        限期治理制度,是指對長期超標排放污染物、造成環(huán)境嚴重污染的排污單位和在特殊保護區(qū)域內(nèi)超標排放的已有設(shè)施,由人民政府決定,環(huán)境保護行政主管部門監(jiān)督其在一定期限內(nèi)治理并達到規(guī)定要求的一整套措施。限期治理制度也是具有中國特色的環(huán)境管理制度,是減輕或消除現(xiàn)有污染源的污染和污染嚴重的區(qū)域污染,實現(xiàn)“預(yù)防為主,防治結(jié)合”原則的體現(xiàn)。

        3.4 BOT模式與環(huán)境法律責(zé)任

        在環(huán)境污染治理的BOT模式中,排污者和污染治理者,誰是環(huán)境違法主體,誰該承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任,卻變成一個困難的問題,目前學(xué)者亦是眾說紛紜。 我們認為,在這一問題上,應(yīng)區(qū)分私法責(zé)任與公法責(zé)任。私法責(zé)任,主要是因環(huán)境侵權(quán)而生,而在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域,采無過錯責(zé)任主義歸責(zé)原則已成為世界各國法律上的通制。 因此,因污染造成的環(huán)境侵權(quán),排污者和污染治理者應(yīng)對受害者承擔(dān)連帶責(zé)任,也就是說,受害者可以向兩者中的任何一方提起訴訟,要求承擔(dān)民事責(zé)任。當(dāng)然,若屬于另一方過錯引起,或者合同另有約定,先行承擔(dān)責(zé)任方可以行使追償權(quán)。而在公法責(zé)任中,行為人主觀過錯為必要條件, 因此,只能令排污者或者污染治理者中的過錯方承擔(dān)責(zé)任。這種責(zé)任區(qū)分方式在實踐中也是可行的,污染事故受害者在實踐中往往處于弱勢地位,無力追究真正的責(zé)任人,而公法責(zé)任的追究者——行政主體或者司法機關(guān)——是完全有能力做到也應(yīng)該做到這一點的。

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