北京市食品藥品監(jiān)督管理局石景山分局

□文 張桂敏 李春飛 劉洪杰

兩法銜接也稱為“行刑銜接”，是“行政執(zhí)法和刑事司法相銜接”的簡稱，指檢察機(jī)關(guān)會同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行的，旨在防止涉藥案件辦理中發(fā)生以罰代刑、有罪不究、降格處理的行為，及時將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機(jī)關(guān)處理的工作機(jī)制。

長期以來，北京市藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)認(rèn)真貫徹國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》和北京市《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見》要求，不斷加強(qiáng)法律法規(guī)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，積極拓展對外宣傳渠道，嚴(yán)格規(guī)范案件辦理程序，注重加強(qiáng)與政法部門的溝通，全面提升了依法行政的能力和水平，有效地維護(hù)了首都的“三品一械”市場秩序和質(zhì)量安全。以北京市食品藥品監(jiān)督管理局石景山分局為例，他們在查處“7·23”制售郵寄假藥案、“11·20”制售假藥大案等重大案件過程中積極探索“兩法銜接”，使案件辦理及時得到公安部門有力支持并順利移交，其成果受到北京市石景山區(qū)檢察院的充分肯定。本文重點(diǎn)分析該分局在“兩法銜接”工作中的初步經(jīng)驗(yàn)。

1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo) 明確分工 夯實(shí)“兩法銜接”的組織基礎(chǔ)

為落實(shí)“兩法銜接”，藥監(jiān)石景山分局成立了由局長掛帥的依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立起了局長負(fù)責(zé)、主管局長對局長負(fù)責(zé)、科長對具體工作負(fù)責(zé)的機(jī)制，并緊密結(jié)合工作實(shí)際，制定了《行政執(zhí)法責(zé)任制》、《行政執(zhí)法過錯追究制度》、《行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度》、《重大案件集體討論制度》及《兩法銜接工作管理辦法》等多項(xiàng)制度。該分局還主動加強(qiáng)與公安分局、檢察院、法院等部門的溝通聯(lián)系，定期召開聯(lián)席會議，及時交換工作意見，明確各自分工和聯(lián)系人，并共同協(xié)商簽訂了《聯(lián)合工作協(xié)議書》，從而為加強(qiáng)“兩法銜接”打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2 強(qiáng)化培訓(xùn) 服務(wù)前移 打牢“兩法銜接”的法律根基

2001年5月，國務(wù)院《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》提出：“加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的協(xié)作機(jī)制，對破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成犯罪行為的，及時移送司法機(jī)關(guān)處理。”這是國務(wù)院第一次提出“行刑銜接”的概念。同年7月，國務(wù)院制定了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，第一次將“行刑銜接”提上法制日程。幾年前出臺的《刑法修正案（八）》，又對生產(chǎn)銷售假藥罪的犯罪構(gòu)成進(jìn)行了修改。

藥品監(jiān)督管理部門要想做好“兩法銜接”工作，首先就要懂法守法。為此，該分局堅(jiān)持將法規(guī)培訓(xùn)放在突出位置，每年都要認(rèn)真制定領(lǐng)導(dǎo)干部法規(guī)學(xué)習(xí)計(jì)劃和全局的法規(guī)培訓(xùn)年度計(jì)劃，并長期堅(jiān)持局務(wù)會會前學(xué)法、討論執(zhí)法難點(diǎn)時學(xué)法、集體研究重大案件時學(xué)法。

此外，分局法規(guī)部門還堅(jiān)持法規(guī)服務(wù)前移，每當(dāng)辦理重大案件或遇到執(zhí)法難題，分局法規(guī)部門都主動為一線的藥品稽查人員及時提供法規(guī)文件或司法解釋，幫助一線人員依法辦案。

▲藥監(jiān)石景山分局榮獲北京市藥監(jiān)系統(tǒng)11·20特大假藥制售案先進(jìn)集體

3 創(chuàng)新機(jī)制 助推辦案 確?！皟煞ㄣ暯印庇行鋵?shí)

藥監(jiān)石景山分局在探索落實(shí)“兩法銜接”機(jī)制實(shí)踐中，建立了一系列行之有效的制度和機(jī)制。

3.1 案件移送制度

案件移送制度主要涉及三方面內(nèi)容：一是明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的職責(zé)和程序，妥善保存并固定所收集的證據(jù)，對公安機(jī)關(guān)不予立案的，要及時提出復(fù)議，也可以建議人民檢察院立案監(jiān)督；二是明確公安機(jī)關(guān)接受移送涉嫌犯罪案件的職責(zé)和程序；三是明確檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的職責(zé)和程序。

3.2 聯(lián)席會議制度

該分局堅(jiān)持定期與石景山區(qū)檢察院、公安分局召開聯(lián)席會議，互通涉刑案件移送處理情況，總結(jié)相互協(xié)作的成績和問題，研究今后的工作重點(diǎn)。遇到特殊情況或急需解決某一類具體問題時，則臨時召集聯(lián)席會議協(xié)調(diào)解決。聯(lián)席會議每個成員單位都要確定一名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)收集整理本部門的案件查處信息和日常聯(lián)系工作。通過聯(lián)席會議制度，促進(jìn)執(zhí)法與司法合作。如與公安機(jī)關(guān)就移送的案件是否符合立案條件出現(xiàn)分歧，雙方會及時向檢察機(jī)關(guān)咨詢。

3.3 對口聯(lián)系制度

此項(xiàng)工作由公安機(jī)關(guān)牽頭負(fù)責(zé)，檢察機(jī)關(guān)配合制定具體的操作辦法，以藥監(jiān)石景山分局稽查辦為具體聯(lián)系單位，稽查辦主任為聯(lián)絡(luò)員，與檢察院偵查監(jiān)督部門具體協(xié)調(diào)，就案件移送、審查、信息通報(bào)等工作加強(qiáng)溝通。

3.4 聯(lián)合執(zhí)法制度

分局在查處涉嫌犯罪的重大案件時，堅(jiān)持依據(jù)“兩個文件”中“提前介入”條款，及時商請公安機(jī)關(guān)共同行動，邀請檢察機(jī)關(guān)派員參與，基本保證了在第一時間內(nèi)對犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施并收集、固定證據(jù)，避免了時過境遷證據(jù)流失，最大限度地發(fā)揮了打擊涉藥械犯罪的合力。

3.5 通報(bào)備案制度

該分局在行政處罰案件立案查處后，堅(jiān)持及時將行政立案決定抄送公安、檢察機(jī)關(guān)備案。在查處過程中，及時向司法部門通報(bào)查處情況。做出行政處罰后，及時將結(jié)果決定抄送檢察機(jī)關(guān)備案。在案件移送公安、檢察機(jī)關(guān)查處時，堅(jiān)持在移送的同時將案件移送情況抄送檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門備案。目前，石景山區(qū)正在抓緊建設(shè)“兩法銜接”信息平臺，平臺建成后，備案制度在操作上將更加便捷。

3.6 信息共享制度

信息共享制度主要包括案件線索信息共享、法律文件和數(shù)據(jù)共享兩方面內(nèi)容。這項(xiàng)制度既可以為及時查處案件提供便利條件，又可以打破行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)的職業(yè)壁壘，消除相互間的信息孤島現(xiàn)象，有助于形成打擊合力。

4 “兩法銜接”需要政策、法律等層面支持

4.1 部門領(lǐng)導(dǎo)高度重視是重要保障

“兩法銜接”工作是一項(xiàng)同時涉及行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的重要工作。藥監(jiān)石景山分局黨組在此項(xiàng)工作啟動之初，就要求分局領(lǐng)導(dǎo)班子全員參與，建立一把手總負(fù)責(zé)、主管領(lǐng)導(dǎo)具體指揮，稽查部門具體負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。在幾起重大案件案件的辦理過程中，從發(fā)現(xiàn)案件線索到組建專案組，再到偵破大案的每個階段，領(lǐng)導(dǎo)班子成員多次討論案情，制定方案，并帶領(lǐng)辦案人員主動與有關(guān)各方溝通，及時向北京市食品藥品監(jiān)督管理局、石景山區(qū)法制辦和檢察院等部門匯報(bào)，努力爭取有關(guān)各方的支持。

4.2 認(rèn)真貫徹依法行政要求是基礎(chǔ)

依法行政是對執(zhí)法部門履行職責(zé)的基本要求?！皟煞ㄣ暯印弊鳛橐婪ㄐ姓懂爟?nèi)的一項(xiàng)重要工作，要處處體現(xiàn)藥監(jiān)執(zhí)法人員依法行政的素質(zhì)和水平。這就要求執(zhí)法人員在具體辦理案件過程中，對待證據(jù)要客觀、認(rèn)真、仔細(xì)，對待舉報(bào)人和被舉報(bào)人要公平，真正站在客觀角度看待問題，嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦案。在破獲“7·23”及“11·20”涉藥大案過程中，藥監(jiān)石景山分局在辦案程序上完全依據(jù)國家食品藥品監(jiān)管總局的有關(guān)規(guī)定和《受理舉報(bào)案件暫行規(guī)定》的要求，在實(shí)體判斷上完全符合《藥品管理法》等相關(guān)法規(guī)文件規(guī)定。在公安機(jī)關(guān)提前介入案件前，分局辦案人員還詳細(xì)地研讀了《刑法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律條文，對行政與司法證據(jù)的取證標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了認(rèn)真對比。

4.3 及時溝通是處理疑難的技巧

在上述幾起涉藥大案偵破的前期，該分局先后與北京市食品藥品監(jiān)督管理局法規(guī)處、稽查處領(lǐng)導(dǎo)一起座談商討案情細(xì)節(jié)，隨時向市局通報(bào)案件進(jìn)展情況。與此同時，又與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)共同建立起以案件移送制度為中心，以聯(lián)席會議制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、信息共享制度、對口聯(lián)系制度、通報(bào)備案制度為基本內(nèi)容的聯(lián)合辦案機(jī)制。

“兩法銜接”工作的重點(diǎn)在于及時移送犯罪案件，避免有案不送、以罰代刑，保證使每一名違法犯罪行為人都能被依法追究刑事責(zé)任，從制度上制約徇私舞弊和失職瀆職，從而做到行政執(zhí)法與刑事司法的無縫銜接，這也是該分局成功地辦理幾起涉藥大案的主要體會。