楊京鐘，鄭志強(qiáng)

1 研究問題的提出

全民健身是我國的一項(xiàng)基本國策，但在我國一些大中城市存在著公共體育場（館）收費(fèi)畸高，遠(yuǎn)超普通市民的經(jīng)濟(jì)承受能力，高價(jià)格正侵蝕著大、中城市的群體性公共體育運(yùn)動(dòng)場所，而且，城市公共體育場（館）長期閑置，面向廣大民眾免費(fèi)開放的幾乎為零，造成城市公共體育服務(wù)基礎(chǔ)資源的閑置、老舊和浪費(fèi)。我國大中城市公共體育場（館）的投資、運(yùn)營、管理應(yīng)如何充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙重效益，成為近年來體育發(fā)展中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

2003年6月，國務(wù)院公布的《公共文化體育設(shè)施條例》提出，國家鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等社會(huì)力量舉辦公共文化體育設(shè)施［27］。2009年8月，國務(wù)院頒布的《全民健身?xiàng)l例》第27條規(guī)定，公共體育設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、使用、管理、保護(hù)和提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵守《公共文化體育設(shè)施條例》的規(guī)定［28］。2010年3月19日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)［2010］22號）提出，各級政府要面向社會(huì)、合理規(guī)劃和布局公共體育設(shè)施，多渠道投資興建體育設(shè)施，提高設(shè)施綜合利用率和運(yùn)營能力。2011年4月29日，國家體育總局發(fā)布的《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》（體經(jīng)字［2011］178號）也明確提出，充分利用體育賽事活動(dòng)、大型體育場（館）等體育資源，盤活體育場（館）資源，提高體育場（館）設(shè)施的綜合利用率和運(yùn)營能力，不斷豐富體育公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式。推進(jìn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，扶持體育場（館）運(yùn)營專業(yè)機(jī)構(gòu)，提高體育場（館）經(jīng)營管理水平。2012年7月11日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)［2012］29號）明確提出，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，推動(dòng)體育場（館）、博物館、托養(yǎng)服務(wù)等基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的基本公共設(shè)施供給模式［9］。由此可知，公共體育場（館）作為城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施必須加大投入，加強(qiáng)運(yùn)營和有效管理，而以政府財(cái)稅宏觀調(diào)控政策探究城市公共體育場（館）的投資、運(yùn)營和管理，無疑具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)和借鑒意義。

2 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

縱觀現(xiàn)有的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，國內(nèi)、外學(xué)者專門基于財(cái)稅政策的雙重視角研討城市體育場（館）運(yùn)營管理的學(xué)術(shù)成果不多，僅零星在相關(guān)文獻(xiàn)中有所體現(xiàn)，其研究現(xiàn)狀主要分為兩大類:

一類是圍繞體育場（館）的投融資財(cái)稅制度開展研究。體育場（館）的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)需要大量的資金投入，客觀上要求籌融資以加強(qiáng)對體育場（館）的投資，政府財(cái)政資金的融資投入必不可少。Stefan Kesenne（1987）通過對歐洲1960～1970年10年間政府財(cái)政津貼對體育場（館）設(shè)施的影響研究，認(rèn)為政府通過財(cái)政補(bǔ)貼公共體育設(shè)施建設(shè)和營運(yùn)以降低公眾參與體育運(yùn)動(dòng)的價(jià)格門檻并未奏效，而直接提供更多的體育設(shè)施作為公共利益則比財(cái)政補(bǔ)貼設(shè)施的經(jīng)營更為有效［32］。黃永京等（2006）探討了民間資本在美國體育場（館）的運(yùn)營以及促進(jìn)融資渠道多樣化中所扮演的重要作用，得知聯(lián)邦和地方政府可通過財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠促進(jìn)公共體育場（館）融資渠道的多樣化［12］；與之相關(guān)，鄭志強(qiáng)，陶長琪，冷毅（2011）采用博弈論研究方法，建立一個(gè)場（館）公私合作（PPP）最優(yōu)收益分配模型，實(shí)證分析締約各方最佳的收益分配比例，認(rèn)為財(cái)稅宏觀政策能夠較好地調(diào)節(jié)各方的收益分配［26］。

另一類是針對公共體育場（館）的公共財(cái)政制度和稅收負(fù)擔(dān)進(jìn)行研究。Roger G.Noll（1997）通過比較巴爾的摩、芝加哥、辛辛那提、克利夫蘭、印第安納波利斯、舊金山和雙子城等七大聯(lián)盟體育設(shè)施以及小聯(lián)盟棒球體育場和春季訓(xùn)練設(shè)施的案例研究，得出運(yùn)動(dòng)隊(duì)和體育場（館）并不是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長和就業(yè)率提升的來源，財(cái)政凈補(bǔ)貼的規(guī)模超過了一個(gè)新體育場（館）的經(jīng)濟(jì)效益，城市可能更愿意補(bǔ)貼運(yùn)動(dòng)隊(duì)等的結(jié)論［31］。韓開成，顧長海，云欣（2005）認(rèn)為，我國公共體育場（館）維修、改造資金在場（館）總支出所占比例低于國際平均水平，加上政府撥款逐年減少，一些大型體育場（館）老化現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)，體育場（館）難以享受合理的財(cái)稅優(yōu)惠，嚴(yán)重阻礙其經(jīng)營開發(fā)和長遠(yuǎn)發(fā)展［11］。王龍飛，王巖，劉運(yùn)洲（2009）運(yùn)用文獻(xiàn)資料調(diào)研、比較分析等研究方法，從公共財(cái)政支出與收入兩方面對美國體育場（館）的財(cái)政支持進(jìn)行分析。研究認(rèn)為，美國政府對體育場（館）的公共財(cái)政投入有增長的趨勢，用于體育場（館）公共財(cái)政支出的資金一般通過稅收、公共收費(fèi)、發(fā)行債券等形式籌措。因此，我國應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)公平原則，加大對體育場（館）的公共財(cái)政支出，對體育場（館）公共財(cái)政的管理應(yīng)更趨合理化［19］。張宏（2009）把體育場（館）經(jīng)營管理模式分為建設(shè)階段的建設(shè)模式、建成后運(yùn)營階段的運(yùn)營模式，政府對于自身承擔(dān)的公共體育場（館）建設(shè)和運(yùn)營應(yīng)按照財(cái)政全額撥款的全額預(yù)算管理模式進(jìn)行管理［23］。陳元欣，王?。?012）運(yùn)用文獻(xiàn)資料和調(diào)查法對我國公共體育場（館）的稅負(fù)問題進(jìn)行定性研究，得出我國公共體育場（館）的理論稅負(fù)較高，實(shí)際稅負(fù)卻很低的結(jié)論，進(jìn)而提出優(yōu)化現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策、減免相關(guān)稅收，減輕公共體育場（館）理論稅負(fù)的財(cái)稅政策建議［5］。

綜上所述，現(xiàn)有學(xué)術(shù)成果為本研究提供了有益幫助的同時(shí)也發(fā)現(xiàn)如下不足。一方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)未能從理論層面和政策層面對財(cái)稅政策與公共體育場（館）的關(guān)聯(lián)性和作用機(jī)理進(jìn)行具體的理論研究；另一方面，缺乏完整的國外公共體育場（館）運(yùn)營的財(cái)稅激勵(lì)模式的具體比較。鑒于此，本文以公共體育場（館）運(yùn)營為研究重點(diǎn)，以財(cái)稅宏觀調(diào)控政策工具為手段，以財(cái)稅激勵(lì)模式為研究內(nèi)容，從理論和實(shí)踐兩方面具體探究公共體育場（館）運(yùn)營的財(cái)稅問題，以豐富我國公共體育場（館）財(cái)稅激勵(lì)模式的相關(guān)內(nèi)容。

3 公共體育場（館）運(yùn)營的財(cái)稅理論基礎(chǔ)

體育場（館）是體育發(fā)展的重要物質(zhì)條件之一，城市公共體育場（館）的投資運(yùn)營作為政府公共產(chǎn)品（服務(wù)）的主要構(gòu)成部分和國家體育發(fā)展的重要組成部分，從理論上講，需由政府這只“看得見的手”干預(yù)調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)自身失靈的缺陷，客觀上為政府干預(yù)公共體育場（館）市場經(jīng)營提供了理論依據(jù)。尤其是專門從基于財(cái)政和稅收的雙重視角，從財(cái)稅理論層面闡述公共體育場（館）的關(guān)聯(lián)關(guān)系及其作用機(jī)理，從而理論指導(dǎo)實(shí)踐，理論和實(shí)踐相結(jié)合，為本文章分析公共體育場（館）運(yùn)營財(cái)稅激勵(lì)模式和財(cái)稅政策實(shí)踐提供了理論基礎(chǔ)。

3.1 公共財(cái)政理論

1776年亞當(dāng)·斯密在其《國富論》中闡述了不斷增加國民財(cái)富的最好辦法就是給經(jīng)濟(jì)以完全的自由，對市場經(jīng)濟(jì)的任何干預(yù)都是不可取的，政府只需扮演“守夜人”的角色。其理論在實(shí)踐中導(dǎo)致市場失靈的現(xiàn)象和存在市場失靈的狀態(tài)，市場本身固有的缺陷致使市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行失靈，經(jīng)濟(jì)資源未能優(yōu)化配置。這客觀上須靠市場以外的力量，干預(yù)彌補(bǔ)由于市場失靈所帶來的無人能夠提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共需求。20世紀(jì)30年代凱恩斯的政府干預(yù)理論認(rèn)為，這個(gè)市場以外的力量就是政府的力量，只有擴(kuò)大政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能才能有效彌補(bǔ)市場的缺陷，財(cái)政支出直接可以形成社會(huì)的有效需求，以保持市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，彌補(bǔ)市場的有效需求不足，這就為政府這只“看得見的手”干預(yù)調(diào)節(jié)需要提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供了機(jī)會(huì)和理論依據(jù)，尤其是公共體育產(chǎn)品中的公共體育場（館）等基礎(chǔ)設(shè)施投資與其運(yùn)營收益相比，收益長遠(yuǎn)，私人和企業(yè)不能和不愿承擔(dān)投資［13］。這就需要政府公共財(cái)政進(jìn)行投資并無償給予提供。我們知道，公共財(cái)政是以國家為主體的經(jīng)濟(jì)分配活動(dòng)，其分配目的是滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求。公共財(cái)政理論認(rèn)為，政府財(cái)政政策作為發(fā)揮公共管理的職能，有效調(diào)節(jié)公共體育基礎(chǔ)資源優(yōu)化配置和市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要經(jīng)濟(jì)杠桿工具，憑借財(cái)政和稅收優(yōu)惠激勵(lì)手段加以引導(dǎo)、促進(jìn)公共體育場（館）等基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化配置，這就要求政府積極回應(yīng)公眾不斷增長的公共服務(wù)需求，大力推進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新［6］，充分運(yùn)用公共財(cái)政支出，提供理應(yīng)由政府在公共領(lǐng)域提供的體育場（館）等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

3.2 公共產(chǎn)品理論

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森在《公共支出的純理論》論著中指出，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對該產(chǎn)品或勞務(wù)的減少，具有敵對性、排他性和可分性的產(chǎn)品是私人產(chǎn)品，反之是公共產(chǎn)品。介于二者之間的產(chǎn)品稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品［1］。公共產(chǎn)品具有典型的正外部性特征，正外部性的產(chǎn)品既有公共產(chǎn)品，又有私人產(chǎn)品，因而可以認(rèn)為體育場（館）和體育賽事均具有較大公共產(chǎn)品性質(zhì)的混合產(chǎn)品［15］，即公共體育場（館）這類混合產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于政府提供的純公共產(chǎn)品（服務(wù)）與私人生產(chǎn)產(chǎn)品之間的產(chǎn)品（服務(wù)），因而，公共體育場（館）等體育公共基礎(chǔ)設(shè)施的首要責(zé)任即為大眾服務(wù)，即使在市場經(jīng)濟(jì)條件下，其體育公共產(chǎn)品社會(huì)效益的第一屬性仍需放在首位，尤其對于公共體育場（館）這種具有非排他性、有限非競爭性和有限非排他性特征的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在理論和實(shí)踐上理應(yīng)采取政府和市場共同分擔(dān)的原則，即由政府財(cái)政和競爭市場“兩只手”給予供給和保障。財(cái)政和稅收作為政府宏觀調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的兩大重要工具，應(yīng)更多地體現(xiàn)政府對公共體育場（館）更加主動(dòng)的調(diào)控能力，在政府公共體育場（館）財(cái)政投入、市場商業(yè)化運(yùn)營、市場監(jiān)管等方面給予必要的財(cái)稅政策扶持與激勵(lì)。

3.3 公共服務(wù)均等化理論

公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政的基本內(nèi)容之一，公共財(cái)政的性質(zhì)和目標(biāo)決定了政府的社會(huì)職能是為廣大民眾提供不同標(biāo)準(zhǔn)的、基本的，且大體相對均衡的公共產(chǎn)品和服務(wù)。20世紀(jì)20年代中葉，開創(chuàng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古認(rèn)為，國民收入總量越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大［17］。庇古首次闡述了公共服務(wù)均等化對社會(huì)福利的基礎(chǔ)性影響和作用。公共體育場（館）作為社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是政府財(cái)政必須無償提供的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容之一，既具有使用上的公共性、無償性、非排他性和非競爭性，又具有政府財(cái)政投資上的價(jià)值公益性、社會(huì)效益性和目標(biāo)均等性，能夠有效地提高公共體育場（館）等基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

從實(shí)踐上分析，我國平均每萬人擁有體育場（館）僅6.58個(gè)，而日本和歐美平均每萬人約200個(gè)。我國人均體育場（館）面積約1.03m2，北京人均體育場（館）面積已下降到1.6m2，而韓國首爾體育場（館）卻達(dá)到人均11.35 m2［10］。說明政府體育公共財(cái)政投入的“弱化”、“缺位”和“錯(cuò)位”。因此，在政府公共體育場（館）設(shè)施供給和公共服務(wù)需求產(chǎn)生矛盾的條件下，有必要對公共體育場（館）的投資運(yùn)營實(shí)施宏觀調(diào)控，發(fā)揮公共財(cái)政政策的職能和激勵(lì)作用，逐步縮小我國體育發(fā)展中的不均衡、東中西部公共體育基礎(chǔ)設(shè)施投資的不均衡、區(qū)域城鄉(xiāng)之間的不均衡、公共體育服務(wù)能力上的不均衡，最終通過公共財(cái)政推進(jìn)城市公共體育場（館）等公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的均等化。

4 國外城市公共體育場（館）運(yùn)營財(cái)稅激勵(lì)模式比較與現(xiàn)實(shí)選擇

公共體育場（館）作為城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施之一，具有一定的政府自然壟斷屬性。其在運(yùn)營過程中可能存在市場失靈的現(xiàn)象，這就需要政府財(cái)稅宏觀調(diào)控政策的適度介入，干預(yù)并及時(shí)化解公共體育場（館）運(yùn)營的市場失靈問題，從而確保公共體育設(shè)施的運(yùn)行服務(wù)質(zhì)量?？v觀國外政府宏觀調(diào)控、干預(yù)公共體育場（館）運(yùn)營的財(cái)稅政策，主要有三種激勵(lì)模式。

4.1 政府主導(dǎo)型財(cái)稅政策激勵(lì)模式

以政府作為主體無償提供公共體育場（館）等公共產(chǎn)品和服務(wù)。一般中央（聯(lián)邦）政府負(fù)責(zé)重點(diǎn)體育場（館）（如奧林匹克中心、奧運(yùn)場（館）、奧林匹克公園）建設(shè)，地方體育場（館）由地方財(cái)政投資與運(yùn)營，聯(lián)邦中央政府酌情資助。政府為實(shí)現(xiàn)調(diào)控體育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目標(biāo)，運(yùn)用公共財(cái)政支出政策對公共體育場（館）進(jìn)行投資與運(yùn)營管理，或者憑借政府信用通過發(fā)行政府債權(quán)（國債）籌集財(cái)政投資資金并實(shí)施運(yùn)營管理的一種財(cái)稅政策激勵(lì)模式。一般政府通過公共財(cái)政預(yù)算的形式，作為“最后擔(dān)保人”以融資主體的身份對公共體育場（館）進(jìn)行投資，滿足廣大民眾對體育文化健身娛樂消費(fèi)的迫切需求。近年來，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家政府的體育投資已超過國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的l%以上［24］。其激勵(lì)模式實(shí)行政府財(cái)政全額預(yù)算管理。公共體育場（館）等城市公共產(chǎn)品由政府財(cái)政無償提供，全部的運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用均由政府公共財(cái)政全額支出。場（館）的運(yùn)營管理不以盈利為目的，消費(fèi)者除繳納少量費(fèi)用外，其運(yùn)營管理費(fèi)用絕大部分通過政府公共財(cái)政預(yù)算支出給予財(cái)政補(bǔ)貼，保障其運(yùn)行；同時(shí)，公共體育場（館）運(yùn)營所取得的國有資產(chǎn)營業(yè)收入和經(jīng)營利潤，享受免征各種稅收的優(yōu)惠政策待遇（表1）。

表1 國外政府主導(dǎo)激勵(lì)的城市公共體育場（館）運(yùn)營財(cái)稅政策比較一覽表Table 1 Comparison of City Public Sports Venues Operation Fiscal Policy Stimulated and Dominated by Foreign Government

4.2 市場（商業(yè)化）主導(dǎo)型財(cái)稅政策激勵(lì)模式

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共體育場（館）的城市基礎(chǔ)設(shè)施采用市場化商業(yè)運(yùn)作形式，私人機(jī)構(gòu)和企業(yè)作為公共體育場（館）的運(yùn)營主體，主要采用私人資本投資和委托經(jīng)營等商業(yè)化市場運(yùn)作手段實(shí)施運(yùn)營管理，同時(shí)，自擔(dān)投資和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。政府在公共體育場（館）投資與管理中不承擔(dān)任何責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，也不為私人資本和民營企業(yè)承擔(dān)投融資和市場運(yùn)營管理上的“最后擔(dān)保人”，而是運(yùn)用財(cái)稅政策宏觀調(diào)控體育場（館）的市場經(jīng)營行為，對商業(yè)性公共體育場（館）的經(jīng)營主體采取財(cái)稅輔助激勵(lì)的方式。其激勵(lì)模式:一方面，由私人企業(yè)的私人資本通過現(xiàn)金和實(shí)物捐贈(zèng)、各種贊助組合、冠名特許權(quán)、經(jīng)營或融資性租賃、廣告經(jīng)營權(quán)、停車專用權(quán)、嘉賓座位許可、遺贈(zèng)和信托物、資產(chǎn)支持型證券、房地產(chǎn)贈(zèng)送等形式介入體育場（館）的投資與市場運(yùn)營［2］；另一方面，私人企業(yè)投資興建的體育場（館）等公共設(shè)施，一般由市場中的專業(yè)體育管理企業(yè)（社團(tuán)）委托運(yùn)營，提供更加專業(yè)化、規(guī)范化、規(guī)?；纳虡I(yè)化經(jīng)營管理，利于提升其經(jīng)營效益、管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

在以市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的財(cái)稅政策激勵(lì)模式中，政府只是扮演監(jiān)管者的角色，僅僅在政府稅收征管中，對于私人企業(yè)和社會(huì)民間資本投資及獲取的收益給予必要的稅收優(yōu)惠支持與幫助。政府一般減免征收增值稅、企業(yè)所得稅（公司稅、法人稅）、銷售稅、統(tǒng)一經(jīng)營稅等各種稅收，［30］以鼓勵(lì)私人企業(yè)在激烈的市場競爭中加大投資和運(yùn)營服務(wù)好公共體育場（館），從而降低其運(yùn)營成本和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。此種模式一般適合于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、財(cái)力雄厚的國家（地區(qū)）。由于這些國家（地區(qū)）城市功能，城市設(shè)施和體育場（館）建設(shè)均已發(fā)達(dá)和完善，［22］因而十分注重產(chǎn)業(yè)競爭、商業(yè)化運(yùn)作、財(cái)政公平激勵(lì)、環(huán)境保護(hù)等方面的體制機(jī)制完善。本文以體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的英國、美國和西班牙進(jìn)行了比較（表2）。

4.3 公私合作的財(cái)稅政策激勵(lì)模式

公（政府）私（私營企業(yè)）合作是以政府和私人投資機(jī)構(gòu)為主體，共同提供城市公共體育場（館）等準(zhǔn)公共體育產(chǎn)品（服務(wù)），財(cái)稅政策給予差異化的財(cái)政補(bǔ)助與稅收優(yōu)惠支持的一種財(cái)稅政策激勵(lì)模式。公共體育場（館）等城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)質(zhì)上是介入社會(huì)公益性和商品經(jīng)濟(jì)性之間的準(zhǔn)公共體育產(chǎn)品，屬于準(zhǔn)公共性基礎(chǔ)設(shè)施［3］。這就決定了公共體育場（館）這類準(zhǔn)公共性產(chǎn)品須由政府和市場（企業(yè)）兩者共同承擔(dān)，提供各種類型的公共體育場（館）等準(zhǔn)公共體育產(chǎn)品（服務(wù)）。從國際上公共體育場（館）運(yùn)營的財(cái)稅政策實(shí)踐看，發(fā)達(dá)國家形成了一套較為成熟的公私合作運(yùn)作機(jī)制。

公（政府）私（私營企業(yè)）合作（Public-Private-Partnership）的財(cái)稅政策模式，表現(xiàn)為政府機(jī)制與市場機(jī)制的有機(jī)融合。具體而言，政府一般不直接作為投資者參與城市公共體育場（館）的投資與管理，主要憑借自身的政治管理職能和經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，為城市體育場（館）的投資項(xiàng)目提供特許經(jīng)營管理和政策優(yōu)惠來鼓勵(lì)投融資［14］。在公共體育場（館）私人投資不足的情形下，政府與市場商業(yè)運(yùn)作的私營企業(yè)進(jìn)行公私合作，政府財(cái)稅政策給予必要的扶持，其支持主要采取土地劃撥捐贈(zèng)和減免相關(guān)稅收的形式承擔(dān)有限投資。而私人資本主要對城市體育場（館）設(shè)施項(xiàng)目的利潤部分進(jìn)行融資和投資，并在市場化商業(yè)運(yùn)作的基礎(chǔ)上對城市公共體育場（館）的運(yùn)營實(shí)行保值、增值。這樣，政府與私人投資者共擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任，共享投資收益。此模式是國際上運(yùn)用最為廣泛的一種財(cái)稅激勵(lì)模式（表3），其優(yōu)點(diǎn)不僅能有效降低政府對城市公共體育場（館）的財(cái)政投資和運(yùn)營管理成本，而且，有利于城市公共體育場（館）建成之后的運(yùn)營管理和市場開發(fā)，也是改善人民生活、成功應(yīng)對外部沖擊的保障［25］。真正將市場機(jī)制與社會(huì)公共職能相結(jié)合，二者相輔相成，形成優(yōu)勢互補(bǔ)。［19］

表2 國外市場（商業(yè)化）主導(dǎo)型的城市公共體育場（館）運(yùn)營財(cái)稅政策比較一覽表Table 2 Comparison of City Public Sports Venues Operation Fiscal Policy Dominated by Foreign Markets（Commercialization）

表3 國外公私合作的城市公共體育場（館）運(yùn)營財(cái)稅政策比較一覽表Table 3 Comparison of Foreign Public-private Cooperating City Public Sports Venues Operation Fiscal Policy

5 我國城市公共體育場（館）運(yùn)營財(cái)稅模式的現(xiàn)實(shí)選擇

第一，城市公共體育場（館）運(yùn)營的政府主導(dǎo)型財(cái)稅政策激勵(lì)模式，盡管由國家公共財(cái)政預(yù)算全部和絕大部分無償承擔(dān)，但一國或地區(qū)若沒有較為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與雄厚的公共財(cái)政實(shí)力作為保障，此種模式的公共體育場（館）耗資巨大，一般國家或地區(qū)是難以承擔(dān)和予以保障的。迄今為止，中國作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然十分薄弱，公共財(cái)政實(shí)力依然不強(qiáng)的發(fā)展中大國而言，完全和絕大部分依靠現(xiàn)行國家公共財(cái)政來負(fù)責(zé)和承擔(dān)公共體育場（館）等基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理。在目前市場運(yùn)作空間不足，在現(xiàn)有的財(cái)政分配體制下，無疑給本以不雄厚的公共財(cái)政帶來巨額的投資運(yùn)營資金和巨大的公共財(cái)政支出壓力，這將直接或間接地導(dǎo)致政府財(cái)政資金的緊張和政府公共財(cái)政預(yù)算的不均衡。

第二，城市公共體育場（館）運(yùn)營的市場（商業(yè)化）主導(dǎo)型財(cái)稅政策激勵(lì)模式，盡管根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律由市場供求自發(fā)調(diào)節(jié)，實(shí)施商業(yè)化市場運(yùn)作，這符合市場公平競爭原則，也適合體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)公平競爭的客觀要求，其經(jīng)濟(jì)行為政府理應(yīng)給予鼓勵(lì)并加強(qiáng)有效的監(jiān)管。但該模式需要以完善的市場經(jīng)濟(jì)條件和良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境為前提，公共體育場（館）的投資運(yùn)營才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)并健康發(fā)展。而我國現(xiàn)行的體育體制機(jī)制仍然沿用的是建國以來窮國辦體育的方式，這種體制機(jī)制與其對應(yīng)的市場經(jīng)濟(jì)體制存在巨大的差異。在現(xiàn)行體制下，公共體育場（館）承辦的大多數(shù)職業(yè)化、商業(yè)化的體育競技賽事和體育比賽項(xiàng)目，囿于普及度、欣賞水平、民眾基礎(chǔ)、參與熱情等諸多原因，很少甚至根本沒人捧場觀看、娛樂賞鑒。由此在完全市場經(jīng)濟(jì)條件下，主要依靠市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制商業(yè)化解決公共體育場（館）的市場供需、經(jīng)費(fèi)籌集、投資運(yùn)營等一系列現(xiàn)實(shí)問題，是不切實(shí)際的，也是不符合中國國情的。

第三，城市公共體育場（館）運(yùn)營的公私合作財(cái)稅政策激勵(lì)模式，是一種政府與市場（私人企業(yè)）共同合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共擔(dān)責(zé)任、共享營利進(jìn)而到達(dá)“雙贏”的一種良性模式。此種模式很好地彌補(bǔ)了基于政府主導(dǎo)或者基于市場（商業(yè)化）主導(dǎo)的單一主體模式的欠缺與不足，既體現(xiàn)了政府財(cái)稅政策介入公共體育場（館）投資運(yùn)營的市場調(diào)節(jié)、避免市場失靈的調(diào)控目的，又與市場經(jīng)濟(jì)的微觀經(jīng)營主體相互合作，實(shí)施市場商業(yè)化投資運(yùn)營管理；不僅減輕了政府公共財(cái)政投資、運(yùn)營管理公共體育場（館）的巨額財(cái)政支出壓力，而且，是政府財(cái)稅宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策與市場經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合，從而取長補(bǔ)短、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互合作、相互協(xié)調(diào)的良性互動(dòng)創(chuàng)新模式［29］。中國在當(dāng)前生產(chǎn)力仍不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)依然薄弱，公共財(cái)政仍不雄厚的客觀條件下，不能對公共體育場（館）等城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和運(yùn)營管理大包大攬，但也不能完全放任市場經(jīng)濟(jì)和市場供求對公共體育場（館）的盲目投資和市場任意調(diào)節(jié)運(yùn)營。為此，應(yīng)立足自身國情，須在政府調(diào)控與市場經(jīng)濟(jì)之間，政府機(jī)制與市場機(jī)制之間找到平衡支點(diǎn)和融合之處，而公私合作財(cái)稅政策激勵(lì)模式正好契合了這一均衡，能夠促成政府和市場之間、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)之間的“雙贏”。

6 構(gòu)建中國城市公共體育場（館）運(yùn)營的財(cái)稅政策激勵(lì)體系

6.1 構(gòu)建“政府引導(dǎo)，政府與企業(yè)商業(yè)化合作運(yùn)營”的城市公共體育場（館）財(cái)稅政策激勵(lì)模式

借鑒國際上城市體育場（館）運(yùn)營的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國城市公共體育場（館）的投資與運(yùn)營應(yīng)由長期以來以“政府公共財(cái)政主導(dǎo)”改革為“政府引導(dǎo)，政府與企業(yè)商業(yè)化合作運(yùn)營”的財(cái)稅政策激勵(lì)模式，即在政府對城市公共體育場（館）財(cái)政投入不足的情形下，憑借財(cái)稅政策自身的職能和激勵(lì)作用，引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)民間機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)投資運(yùn)營城市公共體育場（館）的主動(dòng)性和積極性。政府在避免相關(guān)部門利用自身公共權(quán)力“尋租”，在維護(hù)社會(huì)大眾公共產(chǎn)品和服務(wù)基本利益的前提下，在相互信任的基礎(chǔ)上，通過聯(lián)合社會(huì)民間機(jī)構(gòu)和企業(yè)，采取合同（協(xié)議）承包、經(jīng)營性（融資性）租賃、對已有體育場（館）設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)協(xié)議、建設(shè)—經(jīng)營—移交（BOT）等多種方式加強(qiáng)公（政府）私（社會(huì)民間機(jī)構(gòu)、私營企業(yè)）合作。同時(shí)，政府運(yùn)用財(cái)稅宏觀調(diào)控政策給予社會(huì)民間機(jī)構(gòu)或私營企業(yè)必要的扶持和鼓勵(lì)。一方面，充分發(fā)揮財(cái)稅政策的中介、橋梁功能，引導(dǎo)境內(nèi)外社會(huì)民間機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)，運(yùn)用社會(huì)民間資本采取商業(yè)化市場運(yùn)作的形式構(gòu)建城市公共體育場（館）的投資運(yùn)營，政府通過靈活運(yùn)用財(cái)政預(yù)算、財(cái)政投資、國債（公債）、財(cái)政補(bǔ)貼（助）、公共消費(fèi)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政信貸等一系列公共財(cái)政政策對社會(huì)民間機(jī)構(gòu)或私營企業(yè)給予必要的激勵(lì)；另一方面，政府運(yùn)用稅收投資抵免、起征點(diǎn)、稅率優(yōu)惠、稅額優(yōu)惠、免征額、稅項(xiàng)扣除、虧損稅前彌補(bǔ)、成本扣除、特別準(zhǔn)備金、加計(jì)扣除、加速折舊等一系列稅收優(yōu)惠政策，針對民間機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)投資城市公共體育場（館）運(yùn)營所獲取的營業(yè)收入和經(jīng)營利潤，給予減免增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加等的稅收優(yōu)惠待遇。既減輕了這些投資納稅人的納稅成本和稅收負(fù)擔(dān)，又發(fā)揮了財(cái)稅政策的經(jīng)濟(jì)杠桿放大效應(yīng)，強(qiáng)有力扶持了公私運(yùn)營的相互合作，減輕了其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，從而提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

6.2 構(gòu)建城市公共體育場（館）運(yùn)營的稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)體系

城市公共體育場（館）的運(yùn)營管理須有完善的稅收優(yōu)惠激勵(lì)體系作為支撐，在財(cái)稅宏觀經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控政策的引導(dǎo)下，經(jīng)過持續(xù)有效的扶持、促進(jìn)與激勵(lì)，才能充分發(fā)揮城市公共體育場（館）等公共體育基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效益。

一是，通過稅收政策的引導(dǎo)功能，對私營企業(yè)投資公共體育場（館）等城市基礎(chǔ)設(shè)施（當(dāng)這類民營企業(yè)在體育場（館）運(yùn)營中發(fā)生年度虧損或者政策性虧損時(shí)），依據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》的規(guī)定，除給予其5年的持續(xù)虧損彌補(bǔ)外，還可按其年度虧損額給予全額的政策性財(cái)政補(bǔ)助；若私營企業(yè)實(shí)現(xiàn)營利，依其本年利潤給予免征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等的稅收優(yōu)惠待遇。

二是，采用稅前激勵(lì)（間接稅收優(yōu)惠）與稅后激勵(lì)（直接稅收優(yōu)惠）有機(jī)結(jié)合的稅收優(yōu)惠方式和手段。依據(jù)稅收優(yōu)惠理論，間接稅收優(yōu)惠方式具有激勵(lì)顯著、引導(dǎo)明確的特點(diǎn)，是一種對企業(yè)經(jīng)營行為給予的稅前優(yōu)惠。主要通過調(diào)整納稅人的征稅稅基來間接調(diào)節(jié)微觀企業(yè)的投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，以符合政府財(cái)稅宏觀調(diào)控的具體目標(biāo)。直接稅收優(yōu)惠手段具有優(yōu)惠明確、簡便易行的特點(diǎn)，是一種對企業(yè)經(jīng)營結(jié)果主動(dòng)給予的事后優(yōu)惠。政府主要通過政策傾斜、降低稅率及對企業(yè)最終的經(jīng)營收入或利潤結(jié)果給予一定的優(yōu)惠，同時(shí)，政府減少一部分稅收收入的一種稅收優(yōu)惠。因此，針對社會(huì)民間機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)投資運(yùn)營城市公共體育場（館），政府可采用直接稅收優(yōu)惠（減免稅、稅額減免、稅率減免等）和間接稅收優(yōu)惠（投資抵免、稅項(xiàng)扣除、加速折舊、成本扣除、延期納稅、虧損彌補(bǔ)等）相結(jié)合的稅收優(yōu)惠方式和手段給予強(qiáng)有力的經(jīng)營行為激勵(lì)。

三是，完善城市公共體育場（館）投資運(yùn)營的稅收優(yōu)惠內(nèi)容。首先，實(shí)行先征后返的優(yōu)惠政策。投資企業(yè)運(yùn)營城市體育場（館）的經(jīng)營收入所征營業(yè)稅可實(shí)行先征稅，后全額返還的稅收優(yōu)惠，以鼓勵(lì)其對公共體育場（館）的建設(shè)與維護(hù)。其次，以單項(xiàng)體育組織（協(xié)會(huì)）和體育社會(huì)團(tuán)體為主體，對各類體育場（館）實(shí)施市場化運(yùn)營管理，經(jīng)由各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)（組織）主辦體育賽事來市場化使用、運(yùn)營城市公共體育場（館）的，政府應(yīng)給予一定的稅收優(yōu)惠扶持，從而充分利用好體育場（館），將公共體育場（館）推向市場，推進(jìn)體育社會(huì)化［16］。第三，公共體育場（館）具有公益性特征，需要承擔(dān)政府的某些社會(huì)公共職能，因而國家在稅收優(yōu)惠政策上對于城市公共體育場（館）的體制機(jī)制轉(zhuǎn)制改革給予必要的鼓勵(lì)和扶持。如在轉(zhuǎn)制改革的3年內(nèi)免征營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，以減輕其稅收負(fù)擔(dān)和轉(zhuǎn)制改革成本。第四，鑒于我國現(xiàn)行稅制針對公共體育場（館）運(yùn)營中必須繳納10種稅收，理論稅負(fù)較高的現(xiàn)狀，［5］為減輕城市公共體育場（館）的理論稅負(fù)和實(shí)際稅負(fù)，筆者認(rèn)為，1）在當(dāng)前的“營改增”稅制改革進(jìn)程中，政府僅對部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（文化產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)等）進(jìn)行試點(diǎn)改革，而針對城市公共體育場（館）的體育服務(wù)未在改革的試點(diǎn)內(nèi)容之中，仍然按照現(xiàn)有稅制征收文化體育業(yè)營業(yè)稅，這就導(dǎo)致城市公共體育場（館）的采購成本無法扣除。再者，城市公共體育場（館）主要是以固定資產(chǎn)為主體的社會(huì)服務(wù)，投資金額和固定資產(chǎn)產(chǎn)值均巨大，涉及固定資產(chǎn)投資、折舊、維護(hù)、土地使用權(quán)、房產(chǎn)等一系列的征稅問題，在增值稅征收管理中，對城市公共體育場（館）等的投資、維護(hù)和運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié)均需要繳納增值稅，無形中極大地增加了納稅人的稅收負(fù)擔(dān)和運(yùn)營成本。因此，為優(yōu)化投資、消除重復(fù)征稅，減輕納稅人的經(jīng)營成本和實(shí)際稅負(fù)、增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展能力，國家應(yīng)將城市公共體育場（館）等體育公共服務(wù)納入“營改增”稅制改革的試點(diǎn)范圍中。例如，營運(yùn)管理企業(yè)購買的專門用于體育場（館）的商標(biāo)權(quán)、土地使用權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓（咨詢）服務(wù)、專利技術(shù)和非專利技術(shù)等具有技術(shù)性、知識性服務(wù)特點(diǎn)的特許經(jīng)營權(quán)，政府準(zhǔn)予在增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額中稅前抵扣，能夠極大地減輕城市體育場（館）運(yùn)營的稅收負(fù)擔(dān)。2）體育場（館）的運(yùn)營管理納稅人，無論是何種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)（企事業(yè)單位、非營利組織等）均應(yīng)對其體育場（館）的自用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。3）自1994年稅制改革以來，我國稅法對非營利性的公共體育場（館）不予以計(jì)提固定資產(chǎn)折舊，致使我國城市公共體育場（館）的企業(yè)所得稅稅負(fù)沉重，對于投資納稅人而言也不公平。為此，筆者建議運(yùn)營中的城市公共體育場（館）在沒有依照平均年限法（直線法）計(jì)提折舊的情形下，國家應(yīng)給予免征企業(yè)所得稅的優(yōu)惠待遇。

6.3 構(gòu)建我國公共體育場（館）均等化的財(cái)稅激勵(lì)體系

依據(jù)公共財(cái)政理論，財(cái)政政策和稅收政策在處理公平與效率方面各有側(cè)重，在調(diào)節(jié)公共體育場（館）運(yùn)營服務(wù)的“市場失靈”方面也發(fā)揮著重要的調(diào)控作用。

在財(cái)政政策激勵(lì)上，一方面，完善公共財(cái)政支出政策，政府積極增加投入，承擔(dān)西部農(nóng)村公共服務(wù)體系、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任［20］，實(shí)現(xiàn)公共體育場（館）等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化。通過加大政府財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整地方稅收返還政策，為實(shí)現(xiàn)公共體育場（館）等公益性產(chǎn)品和服務(wù)均等化奠定財(cái)政基礎(chǔ)。政府通過建立一套完整、有效的政府專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度（橫向轉(zhuǎn)移和縱向轉(zhuǎn)移），保證東中西部不同區(qū)域公共體育場（館）均能夠享受到基本相同的公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)公共體育場（館）等公共產(chǎn)品和服務(wù)在地區(qū)間、民族間、城鄉(xiāng)間的均等化。另一方面，為彌補(bǔ)中西部地區(qū)城市公共體育場（館）投資營運(yùn)環(huán)境的不足，對到這些地區(qū)的投（融）資者，政府可提供財(cái)政低息貸款、貸款財(cái)政擔(dān)保等，并且規(guī)范融資平臺(tái)行為，投、融資資金要嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用，投融資和擔(dān)保要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行［18］。此外，可考慮從中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，專門設(shè)置賬戶用于中西部落后地區(qū)城市公共體育場（館）的政府貸款貼息，這既可支持投資環(huán)境差的落后地區(qū)城市公共體育場（館）投資和運(yùn)營的健康發(fā)展，擴(kuò)大貧困地區(qū)由于城市公共體育場（館）運(yùn)營資金不足的扶持范圍，又可提高財(cái)政資金的使用效益和社會(huì)效益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市公共體育場（館）均等化的財(cái)政目標(biāo)。

在稅收政策激勵(lì)上，專門制定扶持我國不同區(qū)域間、地域間、以城市公共體育場（館）為主體的公共體育產(chǎn)品（服務(wù)）的稅收優(yōu)惠政策，建立完善的以間接稅收優(yōu)惠政策為主、直接稅收優(yōu)惠政策為輔，兩者有機(jī)結(jié)合的稅收優(yōu)惠激勵(lì)體系［21］，以共同促進(jìn)我國城市公共體育場（館）基礎(chǔ)設(shè)施的均等化。尤其在市場發(fā)育程度低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、城市公共體育場（館）等公益性基礎(chǔ)設(shè)施十分落后的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)施東中西部差異化的區(qū)域性稅收減免優(yōu)惠政策，激勵(lì)這些地區(qū)民族體育資源開發(fā)、城市體育場（館）基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和民族體育賽事重大項(xiàng)目的建設(shè)，改善這些區(qū)域城市公共體育場（館）的投資環(huán)境，進(jìn)而拉動(dòng)中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)體育經(jīng)濟(jì)與體育文化的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域間城市公共體育場（館）服務(wù)的均衡與均等化的稅收調(diào)控目標(biāo)。

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