侯學(xué)元

（作者系江蘇省民政廳廳長）

一、政府向社會(huì)組織放權(quán)的江蘇實(shí)踐與探索

近年來，江蘇順應(yīng)發(fā)展形勢(shì)和改革需要，從更好地滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求以及推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變角度出發(fā)，圍繞政府向社會(huì)組織放權(quán)的相關(guān)制度機(jī)制，開展了一系列有益實(shí)踐與探索。

加大政策創(chuàng)制力度。2011年5月，江蘇省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施社會(huì)管理創(chuàng)新工程切實(shí)加強(qiáng)群眾工作的意見》，提出要實(shí)施“社會(huì)組織培育管理行動(dòng)計(jì)劃”，“完善政府購買公共服務(wù)政策，提高社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能、開展公益服務(wù)和中介服務(wù)的能力”，“逐步擴(kuò)大社會(huì)組織直接向民政部門申請(qǐng)登記范圍”。《省政府關(guān)于印發(fā)江蘇省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要的通知》提出要“推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”，“把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來”。2012年9月，省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期民政工作的意見》，提出“建立健全以群眾需求為導(dǎo)向的政府購買社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制，應(yīng)由政府購買服務(wù)的費(fèi)用列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算”、“省級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)資金，用于省本級(jí)政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施”，并明確要求民政部門將8項(xiàng)具體事務(wù)轉(zhuǎn)移或委托給社會(huì)組織承擔(dān)。省內(nèi)大部分地區(qū)都制定了關(guān)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推行政府購買服務(wù)的意見政策，社會(huì)組織作為承接載體，與政府職能轉(zhuǎn)移的深度、進(jìn)程緊密相聯(lián)。

推行直接登記制度。在南京、徐州、連云港、蘇州、鹽城等地試行直接登記的基礎(chǔ)上，省民政廳順應(yīng)社會(huì)組織登記管理體制改革形勢(shì)，研究制定了《關(guān)于對(duì)四類社會(huì)組織試行直接登記的通知》，提出對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織試行直接登記，同時(shí)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破一業(yè)一會(huì)的政策壁壘，允許行業(yè)協(xié)會(huì)適度競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰。隨著法律法規(guī)的不斷完善，直接登記范圍將不斷擴(kuò)大，社會(huì)組織管理體制將從根本上發(fā)生變革，對(duì)于治愈社會(huì)組織對(duì)業(yè)務(wù)主管單位依附過強(qiáng)、“政社不分”、社會(huì)參與度不高等沉疴具有重要作用。

推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤改革。蘇南地區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)改革起步較早，2003年，無錫市人大通過了《無錫市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展條例》，成為當(dāng)時(shí)全國少數(shù)以地方性法規(guī)形式規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)行為的地區(qū)之一，2010年，無錫市舉行職能轉(zhuǎn)移簽約儀式，六個(gè)行業(yè)主管部門將70余項(xiàng)事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織承擔(dān)。南京、蘇州等市也陸續(xù)出臺(tái)了行業(yè)協(xié)會(huì)改革、發(fā)展、管理等方面的法規(guī)政策，穩(wěn)步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)與政府機(jī)關(guān)在人員、財(cái)產(chǎn)、機(jī)構(gòu)、職能等方面的“四脫鉤”改革，目前接受政府授權(quán)委托事項(xiàng)的行業(yè)協(xié)會(huì)達(dá)455家。2011年，省人大頒布了《江蘇省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，界定了行業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)，明確規(guī)定了實(shí)行政府購買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)制度，為各級(jí)政府加快向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能增添了動(dòng)力。

健全政府購買社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制。各地積極爭(zhēng)取財(cái)政資金或福彩公益金支持，建立健全以項(xiàng)目為導(dǎo)向的政府購買社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制。2012年，省民政廳落實(shí)500萬福彩公益金，開展了首屆全省社區(qū)公益服務(wù)創(chuàng)投試驗(yàn)，組織專家評(píng)審團(tuán)遴選面向基層社區(qū)的社會(huì)組織優(yōu)質(zhì)服務(wù)項(xiàng)目94個(gè)，省級(jí)福彩公益金作為種子基金，帶動(dòng)地方財(cái)政和社區(qū)投入配套資金2102.965萬元，項(xiàng)目直接受益人達(dá)16.4萬余人，2013年省級(jí)公益金數(shù)額提升至1000萬元。全省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及床位數(shù)分別占全省城鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及床位數(shù)的72.7%、56.1%，其中南京市由政府買單并由社會(huì)組織承接的居家養(yǎng)老服務(wù)，覆蓋人群5000余人。蘇州、南通等多個(gè)地區(qū)積極開展社會(huì)組織公益項(xiàng)目創(chuàng)投、公益服務(wù)競(jìng)賽等活動(dòng)，通過購買社會(huì)組織服務(wù)的方式，打造社會(huì)組織公益服務(wù)品牌，完善基層公共服務(wù)體系，取得了良好的社會(huì)效果。

二、新形勢(shì)下推進(jìn)政府向社會(huì)組織放權(quán)的思路和措施

當(dāng)前，推進(jìn)政府向社會(huì)組織放權(quán)，充分發(fā)揮社會(huì)組織在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，既需要在理念上不斷更新，理清改革思路，更需要在實(shí)踐中積極探索，拿出實(shí)實(shí)在在的措施。

轉(zhuǎn)變管理理念。政府要信任社會(huì)組織，尊重社會(huì)組織的主體地位，認(rèn)清社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的重要作用，切實(shí)改變傳統(tǒng)發(fā)展與管理理念，讓社會(huì)組織“接力”，給社會(huì)組織“松綁”，主動(dòng)在人員、資產(chǎn)、辦公場(chǎng)所等方面與社會(huì)組織分開，不直接干預(yù)社會(huì)組織運(yùn)作。

厘清政府與社會(huì)組織職責(zé)。厘清政府與社會(huì)組織的邊界，實(shí)現(xiàn)職能歸位。一方面，要樹立“有限政府”意識(shí)，政府做應(yīng)該做的事情，把屬于社會(huì)的職責(zé)交給社會(huì)；另一方面，社會(huì)組織要與政府部分脫鉤，真正回歸社會(huì)。登記管理部門、行業(yè)主管部門、政府職能部門要依法管理，寓管理于服務(wù)之中。社會(huì)組織要按自身特點(diǎn)和規(guī)律運(yùn)作。政府與社會(huì)組織不錯(cuò)位、不缺位、不越位。

明確內(nèi)容方式。對(duì)于政府不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能或事項(xiàng)，政府要主動(dòng)退出，交由市場(chǎng)和社會(huì)組織自行決定參與和提供服務(wù),政府部門按照職能依法監(jiān)管。對(duì)于政府繼續(xù)承擔(dān)但不直接實(shí)施、適合社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)性工作和管理服務(wù)事項(xiàng)，要通過轉(zhuǎn)移、委托或購買服務(wù)等方式交給社會(huì)組織承擔(dān)。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的力度，非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會(huì)組織作用，凡適合社會(huì)組織承擔(dān)的，都可以交其承擔(dān)。

落實(shí)部門職責(zé)。政府向社會(huì)組織放權(quán)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須明確部門職責(zé)，形成推動(dòng)合力。機(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)各職能部門梳理的事項(xiàng)，牽頭制訂政府職能轉(zhuǎn)移事項(xiàng)目錄；發(fā)展改革部門牽頭制訂向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的指導(dǎo)意見，編制總體計(jì)劃；財(cái)政部門牽頭制訂政府購買社會(huì)組織服務(wù)事項(xiàng)目錄，落實(shí)政府購買社會(huì)組織服務(wù)資金；民政部門牽頭制訂有資格承接政府轉(zhuǎn)移職能或服務(wù)事項(xiàng)的社會(huì)組織目錄，提高社會(huì)組織規(guī)范化、專業(yè)化運(yùn)作水平。

突出重點(diǎn)分步實(shí)施。推動(dòng)政府向社會(huì)組織放權(quán)涉及領(lǐng)域廣、范圍大，不宜面面俱到，要加強(qiáng)政府購買社會(huì)組織服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃，做到先易后難、由點(diǎn)到面、突出重點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)。

實(shí)踐中，要探索有效方式，積極推動(dòng)政府向社會(huì)組織放權(quán)。

完善法律法規(guī)體系。一是將政府職能梳理納入法治化軌道。以法律形式規(guī)范政府職能的梳理和清理，要求政府及其部門對(duì)其職能進(jìn)行定期梳理，并使之與行政審批制度改革等相關(guān)工作同步，以確保社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的延續(xù)性。二是修訂或出臺(tái)專門性法律法規(guī)。出臺(tái)關(guān)于社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的專門性法律法規(guī)，在內(nèi)容上對(duì)社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的原則、范圍、程序、轉(zhuǎn)移事項(xiàng)目錄、承接時(shí)限及標(biāo)準(zhǔn)、可承接的社會(huì)組織條件、承接后的監(jiān)管及法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，要求政府及其部門自覺履行向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的義務(wù)，并及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公開政府職能轉(zhuǎn)移的相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)政府職能的透明轉(zhuǎn)移。修訂《政府采購法》，明確政府購買公共服務(wù)的范圍、社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能的資質(zhì)條件、社會(huì)組織信息公開義務(wù)的范圍及界限等一般性規(guī)定，使其成為政府購買社會(huì)組織服務(wù)的主要法律依據(jù)。三是修訂社會(huì)組織管理法律法規(guī)。推動(dòng)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)登記管理?xiàng)l例盡快修訂出臺(tái)，明確社會(huì)組織的主體地位、權(quán)利義務(wù)、參與社會(huì)管理和公共服務(wù)的范圍等內(nèi)容，建立符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的社會(huì)組織管理體制。

健全扶持保障政策。一是制訂政府職能轉(zhuǎn)移事項(xiàng)目錄。政府出臺(tái)關(guān)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)移、政府購買社會(huì)組織服務(wù)的指導(dǎo)性意見，推動(dòng)各職能部門梳理一批適合交給社會(huì)組織承擔(dān)的事項(xiàng)目錄，把適合社會(huì)組織承擔(dān)的行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能、社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)職能、技術(shù)服務(wù)與市場(chǎng)監(jiān)督職能等轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承擔(dān)。二是加強(qiáng)財(cái)政資金保障力度。各級(jí)財(cái)政按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，將政府購買服務(wù)納入預(yù)算體系和政府采購體系，會(huì)同相關(guān)行政職能部門制定購買社會(huì)組織服務(wù)成本核算辦法，會(huì)同政府目標(biāo)督查部門制定績效考評(píng)指標(biāo)體系和考評(píng)辦法，設(shè)立政府購買社會(huì)組織服務(wù)的專項(xiàng)資金并確保資金撥付按時(shí)到位。三是健全配套的優(yōu)惠和扶持政策。完善社會(huì)組織稅收優(yōu)惠等政策，重點(diǎn)解決民辦非企業(yè)單位稅收優(yōu)惠問題，推動(dòng)民辦非企業(yè)單位在規(guī)劃用地、融資信貸、行業(yè)扶持等方面，與事業(yè)單位享受平等待遇，對(duì)參與提供基本公共服務(wù)（如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老等服務(wù)）的民辦非企業(yè)單位，通過財(cái)政補(bǔ)貼和政府購買服務(wù)，為其提供資金支持，進(jìn)一步發(fā)揮其提供基本公共服務(wù)、滿足人民群眾公益服務(wù)需求的積極作用。

加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)。一是完善社會(huì)組織自律自治機(jī)制。按照法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、籌資渠道穩(wěn)定、制約機(jī)制健全、管理運(yùn)行規(guī)范的要求，指導(dǎo)社會(huì)組織實(shí)行民主選舉、民主決策和民主管理。面向社會(huì)組織從業(yè)人員定期開展政策法規(guī)、業(yè)務(wù)技能、專業(yè)知識(shí)等相關(guān)培訓(xùn)，引導(dǎo)社會(huì)組織深化服務(wù)宗旨，發(fā)揮服務(wù)優(yōu)勢(shì)，規(guī)范服務(wù)流程，提高承接政府轉(zhuǎn)移職能和服務(wù)事項(xiàng)的能力和水平。二是制定和完善社會(huì)組織從業(yè)人員人事保障政策。建立和完善社會(huì)組織從業(yè)人員的戶籍管理、檔案管理、職稱評(píng)定、薪酬福利、社會(huì)保險(xiǎn)、績效評(píng)價(jià)、勞動(dòng)合同等方面的政策制度和配套措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織從業(yè)人員參加繼續(xù)教育、職業(yè)資格認(rèn)證考試、職業(yè)水平考試，保障和維護(hù)社會(huì)組織從業(yè)人員的各項(xiàng)權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)組織從業(yè)人員職業(yè)化和專業(yè)化。三是完善社會(huì)組織信息披露制度。建立社會(huì)組織及其負(fù)責(zé)人的誠信檔案，打造統(tǒng)一規(guī)范、嚴(yán)格透明的信息披露網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)組織主動(dòng)披露活動(dòng)信息、人員信息、項(xiàng)目信息、服務(wù)信息、財(cái)務(wù)信息，確保社會(huì)組織透明、高效、規(guī)范運(yùn)行。

完善監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。一是全面推行社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估制度。推動(dòng)各級(jí)完善社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系，規(guī)范評(píng)估程序，全面開展社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估工作，將評(píng)估等級(jí)與享受稅收優(yōu)惠、財(cái)政扶持、政府職能轉(zhuǎn)移、購買服務(wù)等政策相掛鉤，重點(diǎn)對(duì)3A級(jí)以上社會(huì)組織加大政策扶持力度。二是健全部門綜合監(jiān)管機(jī)制。各相關(guān)職能部門及財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、法制等綜合管理部門，建立標(biāo)準(zhǔn)明確、程序嚴(yán)密、責(zé)權(quán)分明的監(jiān)管體系，對(duì)政府轉(zhuǎn)移職能或購買服務(wù)的契約性文件行審核，確保全過程公開、公平、公正，對(duì)資金的安排、管理、支付、使用等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督檢查和審計(jì)，及時(shí)做好項(xiàng)目督導(dǎo)、績效考評(píng)和信息披露。三是完善激勵(lì)和退出機(jī)制。對(duì)于誠信守法、嚴(yán)格自律、功效明顯、作用突出的社會(huì)組織給予承接政府轉(zhuǎn)移職能和服務(wù)事項(xiàng)的優(yōu)先權(quán)，事后評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的，可以給予一定形式的經(jīng)費(fèi)資助或其他形式獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)自律機(jī)制不健全、作用發(fā)揮不明顯的社會(huì)組織進(jìn)行整改，對(duì)整改不到位的依法撤銷承接政府職能或從事公共服務(wù)的資質(zhì)；對(duì)有違法、違約行為的社會(huì)組織進(jìn)行查處，并依法追究違法、違約責(zé)任。