許潔霜 錢 序

復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 公共衛(wèi)生安全教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 上海 200032

世界衛(wèi)生組織確定年輕人(young people)的年齡范圍為10～24歲，青年(youth)為15～24歲，青少年(adolescence)為10～19歲，這些定義已被國(guó)際上廣泛采用。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)有年輕人3.23億，占全國(guó)人口總數(shù)25.99%(其中青少年占18.38%，青年人占15.9%)。［1］近20年來，隨著中國(guó)改革開放的不斷深入和全球一體化進(jìn)程的加速，人們對(duì)性和婚姻的態(tài)度發(fā)生了深刻的變化，青少年的觀念和行為也隨之發(fā)生著顯著的改變，表現(xiàn)為性觀念日漸開放和婚前性行為發(fā)生的現(xiàn)象日益普遍［2-3］，由于缺乏必要的性與生殖健康知識(shí)和技能［4-6］，他們面臨著非意愿妊娠、人工流產(chǎn)低齡化、性傳播疾病的威脅［4，7-8］。

青少年性與生殖健康問題正日益成為全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)，投資于青少年就是投資于未來已經(jīng)成為一種國(guó)際共識(shí)。1994的國(guó)際人口與發(fā)展大會(huì)(International Conference on Population and Development，ICPD)不僅首次明確指出青少年所面臨的性與生殖健康挑戰(zhàn)不同于成年人，而且在《行動(dòng)綱領(lǐng)》中要求各國(guó)應(yīng)在法律、管理和社會(huì)層面酌情消除向青少年提供生殖健康信息和服務(wù)的障礙。［9］

2002年世界衛(wèi)生組織西太區(qū)根據(jù)本區(qū)域情況，制定了《青少年健康與發(fā)展政策:決策者指南》［10］，并要求決策者做到:將青少年性與生殖健康需求和權(quán)利與國(guó)家生殖健康和/或青少年健康發(fā)展政策相結(jié)合;確保青少年能夠獲得高質(zhì)量以及全面的性與生殖健康服務(wù);增進(jìn)多部門的合作以促進(jìn)青少年性與生殖健康;將性與生殖健康教育和生活技能教育融入學(xué)校的課程中。

國(guó)家和地方的政策、法律和法規(guī)是青少年性與生殖健康和權(quán)利的基本保證。本文回顧了國(guó)家和地方政府層面頒布的與青少年生殖健康相關(guān)的所有政策，并分析存在的問題和發(fā)展趨勢(shì)，為完善我國(guó)青少年生殖健康政策體系提供參考依據(jù)。

1 資料與方法

1.1 資料來源

登陸北大法意網(wǎng)www.lawyee.com(其前身北京大學(xué)實(shí)證研究所是國(guó)內(nèi)最大的中文法律資源信息庫(kù)，收錄了1949年至今中央及全國(guó)各地方各層級(jí)法律法規(guī)及文件55萬部)的中國(guó)法律法規(guī)庫(kù)，包括全庫(kù)、中央法規(guī)、地方法規(guī)和政府文件，檢索模式為“法規(guī)高級(jí)檢索”，檢索項(xiàng)為“法規(guī)名稱”，效力屬性設(shè)定為“有效”和“已修正”，頒布時(shí)間設(shè)定為“1949年10月1日—2011年12月1日”，采用相關(guān)關(guān)鍵詞檢索，然后根據(jù)政策內(nèi)容進(jìn)行篩選、分類(圖1)。

1.2 研究方法

圖1 政策檢索和篩選過程

采用社會(huì)學(xué)內(nèi)容分析法［11-12］，綜合國(guó)際青少年生殖健康戰(zhàn)略的主題及國(guó)內(nèi)的青少年生殖健康現(xiàn)狀。以“性與生殖健康權(quán)利”、“性與生殖健康教育”、“性與生殖健康服務(wù)”和“未婚青年流動(dòng)人口”作為一級(jí)類目;“國(guó)家層面政策”和“省市層面政策”作為二級(jí)類目;頒布機(jī)構(gòu)作為分析單元，然后采用人工判讀的方法將分析單元?dú)w入類目體系中，進(jìn)行計(jì)數(shù)統(tǒng)計(jì)，并對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行比較分析。

應(yīng)用預(yù)先設(shè)計(jì)的訪談提綱，對(duì)國(guó)家層面的決策者進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談，了解我國(guó)現(xiàn)有青少年生殖健康政策體系存在的問題及被訪談?wù)邔?duì)今后出臺(tái)青少年生殖健康專項(xiàng)政策的建議，并采用主體框架方法對(duì)訪談資料進(jìn)行分析。［13］

2 結(jié)果

1973年，周恩來就提出學(xué)習(xí)生理衛(wèi)生知識(shí)對(duì)青少年的重要性。1981年教育部頒發(fā)《全日制六年制重點(diǎn)中學(xué)教學(xué)計(jì)劃(試行草案)》和《全日制五年制中學(xué)教學(xué)計(jì)劃(試行草案)的修訂意見》，將生理衛(wèi)生課列為必修課，對(duì)這門課的教學(xué)目的、教學(xué)時(shí)間安排等做了明確的規(guī)定，并編輯出版了教材和教學(xué)參考書。［14］

解放后，我國(guó)共頒布了青少年生殖健康相關(guān)政策140條，其中包括性與生殖健康權(quán)利政策9條、性與生殖健康教育116條(包括國(guó)家政策26條，地方法規(guī)90條)、性與生殖健康服務(wù)8條(包括國(guó)家政策4條，地方法規(guī)4條)和未婚青年流動(dòng)人口相關(guān)政策7條(包括國(guó)家政策3條，地方法規(guī)4條)。

2.1 我國(guó)青少年生殖健康政策內(nèi)容回顧

2.1.1 青少年性與生殖健康權(quán)利相關(guān)政策

目前我國(guó)性與生殖健康權(quán)利的相關(guān)政策主要來自國(guó)家層面。絕大多數(shù)政策法規(guī)如《中華人民共和國(guó)婚姻法》、《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》、《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》和《艾滋病防治條例》等政策條款中列舉了我國(guó)公民所具有的隱私保護(hù)權(quán)、婚姻自由權(quán)、生育權(quán)、避孕方法的知情選擇權(quán)和獲得適宜計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)的權(quán)利等［15-18］，但沒有規(guī)定青少年/未婚青年的性與生殖健康權(quán)利的專門條款，這些內(nèi)容隱含在相關(guān)公民和已婚人群的法律條文中。只有《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》和《關(guān)于高等學(xué)校在校學(xué)生計(jì)劃生育問題的意見》中明確了大學(xué)生結(jié)婚及合法生育的權(quán)利。［19-20］

2.1.2 青少年性與生殖健康教育相關(guān)政策

現(xiàn)有的國(guó)家層面相關(guān)政策法規(guī)共有28條(表1，重復(fù)2條)，其中有22條政策是從保障“教育”的角度來明確教育內(nèi)容、教學(xué)方法、教學(xué)時(shí)間和教學(xué)資源，有6條是從“加強(qiáng)計(jì)劃生育工作”的角度要求學(xué)校開展“教育”或者要求計(jì)劃生育部門“配合學(xué)校”開展“教育”?，F(xiàn)有的省市層面的相關(guān)政策法規(guī)共有90條(表1)，其中71條是從“加強(qiáng)計(jì)劃生育工作”的角度要求學(xué)校開展“教育”和計(jì)劃生育部門“拓展宣傳對(duì)象”，僅有19條政策是從保障“性教育”的角度出發(fā)的。絕大多數(shù)省級(jí)政策法規(guī)僅屬于應(yīng)遵循的基本原則和內(nèi)容框架，例如各省級(jí)政府為了呼應(yīng)國(guó)家層面的法律而頒布的條款“中等以上學(xué)校要普遍開設(shè)人口及青春期等課程或?qū)ｎ}講座”，既無負(fù)責(zé)實(shí)施的機(jī)構(gòu)，又無具體實(shí)施的內(nèi)容，缺乏可操作性。同時(shí)由于長(zhǎng)期以來政府行政管理體制存在條塊分割和各自為政的問題，計(jì)劃生育部門頒布的性教育法規(guī)、原則很難對(duì)教育部門產(chǎn)生約束力，而其自身又不具備實(shí)施的能力，因此類似的省市級(jí)政策法規(guī)對(duì)性教育的開展沒有任何的實(shí)際意義。

2.1.3 青少年性與生殖健康服務(wù)相關(guān)政策

國(guó)家和地方層面相關(guān)政策共有13條(表1，重復(fù)5條)。根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，“育齡婦女”是指15～49歲的婦女。但現(xiàn)行體制主要提倡對(duì)已婚育齡婦女的重點(diǎn)管理和服務(wù)，免費(fèi)計(jì)劃生育的服務(wù)只覆蓋已婚育齡婦女。雖然有少數(shù)的省級(jí)“計(jì)劃生育”政策法規(guī)提及要將計(jì)劃生育的服務(wù)領(lǐng)域拓展至青少年/未婚青年，但僅限于宣傳和咨詢，或者僅僅是指導(dǎo)性文件，沒有具體的實(shí)施細(xì)則，沒有明確規(guī)定執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，缺乏財(cái)政保障機(jī)制。

2.1.4 未婚青年流動(dòng)人口相關(guān)政策

計(jì)劃生育是我國(guó)的基本國(guó)策，國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)于2003年頒布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》［21］和2007年頒布的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作的意見》［22］，在流動(dòng)人口計(jì)劃生育的管理和服務(wù)中都專門提到了“男性和女性未婚流動(dòng)人口”，顯示了政府對(duì)這個(gè)群體的關(guān)注。但無論是國(guó)家還是地方流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理服務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象依然是已婚育齡夫婦?，F(xiàn)有的法規(guī)政策雖然有加強(qiáng)未婚流動(dòng)人口生殖健康教育和服務(wù)的原則性條款，但未婚青年流動(dòng)人口能夠享受哪些性和生殖健康公共服務(wù)、具體由什么機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)、怎樣來實(shí)施以及經(jīng)費(fèi)由誰來保證都未明確規(guī)定。

表1 中國(guó)青少年性與生殖健康相關(guān)政策類目體系、數(shù)量及主旨

2.2 我國(guó)青少年生殖健康政策的數(shù)量和內(nèi)容變遷趨勢(shì)

從表2可以看出，1996年之前除了各級(jí)政府關(guān)于性與生殖健康教育政策的發(fā)文數(shù)量波動(dòng)在1～3條/年，其他3個(gè)主題的政策發(fā)文數(shù)量都為0。1996年之后，政府分別以2～4條/年和1～2條/年的頻度頒布性與生殖健康教育和權(quán)利的政策，而關(guān)于性與生殖健康服務(wù)和未婚青年流動(dòng)人口的相關(guān)政策分別從1997年和2002年才陸續(xù)出臺(tái)。

表2 中國(guó)青少年性與生殖健康相關(guān)政策統(tǒng)計(jì)表(條)

從主題和內(nèi)容來看，性與生殖健康教育政策的每年發(fā)文數(shù)量和政策總量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他主題，說明一直以來政府對(duì)學(xué)校性與生殖健康教育的重視，要不要向青少年提供性教育已不再是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)［23］，但決策者對(duì)是否向青少年/未婚青年提供生殖健康服務(wù)，青少年性教育的具體內(nèi)容應(yīng)包括哪些卻仍然莫衷一是［24］，因而這兩個(gè)主題在政策具體內(nèi)容上沒有得到很好的體現(xiàn)。目前，僅有個(gè)別省市層面的政策包含將計(jì)劃生育的服務(wù)領(lǐng)域拓展至青少年/未婚青年的原則性條款，而對(duì)于青少年性教育的具體內(nèi)容則沒有相關(guān)政策給予明確界定。同時(shí)現(xiàn)有政策體系對(duì)青少年生殖健康權(quán)利的重視程度不夠，導(dǎo)致發(fā)文數(shù)量明顯少于其他政策。另外，由于未婚青年流動(dòng)人口的生殖健康問題是隨著近十余年全國(guó)大規(guī)模的人口流動(dòng)出現(xiàn)并被納入政策議程的，所以相關(guān)政策在2002年之前幾乎是空白。

從現(xiàn)有政策看，無論是國(guó)家層面還是省市層面，大多數(shù)法律法規(guī)(66.0%)還是以計(jì)劃生育和控制人口為主旨;青少年生殖健康政策需要跨部門合作的機(jī)制，但目前只有11.3%是多部門聯(lián)合發(fā)文(表1)。

2.3 中國(guó)青少年生殖健康政策發(fā)展趨勢(shì)的影響因素

2.3.1 國(guó)際環(huán)境

ICPD之前關(guān)于性與生殖健康權(quán)利以及服務(wù)的發(fā)文數(shù)量為0，20世紀(jì)80年代以來，生殖健康概念的引入促使我國(guó)計(jì)劃生育從人口控制向生殖健康延伸和拓展。尤其是1994年ICPD達(dá)成的國(guó)際共識(shí)，對(duì)于我國(guó)政策的制定和發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。中國(guó)政府積極響應(yīng)ICPD的號(hào)召，把“以人的全面發(fā)展為中心”作為中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)和基本原則，在保護(hù)公民生殖健康權(quán)利，促進(jìn)公民生殖健康方面采取了一系列重大措施。中國(guó)政府還加強(qiáng)了與國(guó)際組織在生殖健康領(lǐng)域的合作，這對(duì)于有效借鑒國(guó)際先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)服務(wù)方式和方法，產(chǎn)生了積極作用，也在一定程度上推進(jìn)了青少年性與生殖健康權(quán)利和服務(wù)政策的出臺(tái)。

2.3.2 決策層的主流觀念

政府領(lǐng)導(dǎo)決策層的主流觀念是決策層絕大部分成員贊成或共享的價(jià)值觀、效率認(rèn)知以及相應(yīng)的思想理論［25］，它決定了政策的目標(biāo)和具體安排。雖然改革開放以后我國(guó)性與生殖健康的傳統(tǒng)觀念更加開放和多元化，但這些變化更多地局限于個(gè)人層面，政府領(lǐng)導(dǎo)決策層的主流觀念并沒有發(fā)生相應(yīng)的改變。因此，性教育的立法雖然一如既往的受到政府重視，但在具體內(nèi)容上并沒有關(guān)鍵性突破。這種觀念上的保守也制約了政府對(duì)青少年生殖健康服務(wù)立法的重視程度和行動(dòng)決心。正如被訪者所說:“還沒有把它作為一個(gè)很突出的社會(huì)問題提出來，因?yàn)楦劳鱿啾龋鸬暮蠊€不是那么嚴(yán)重。青少年多次流產(chǎn)影響的可能主要是長(zhǎng)期健康，流產(chǎn)造成孕產(chǎn)婦死亡的數(shù)據(jù)在中國(guó)一直是相當(dāng)?shù)偷?，流產(chǎn)不是孕產(chǎn)婦死亡很重要的因素。一個(gè)女孩子一年可能來做3次流產(chǎn)，但她生命沒有危險(xiǎn)。它的健康后果不是說立馬顯現(xiàn)出來，這些問題要到10～20年后才會(huì)爆發(fā)出來”。

與其它許多發(fā)展中國(guó)家一樣，中國(guó)正面臨人口快速增長(zhǎng)的壓力，東西部地區(qū)以及城市和農(nóng)村的孕產(chǎn)婦死亡率差距依然很大，決策層的主流觀念仍然主要是從計(jì)劃生育和母嬰保健的角度關(guān)注女性生殖健康，這不可避免地導(dǎo)致了現(xiàn)有政策對(duì)育齡婦女之外人群和生育節(jié)育之外的健康問題重視不夠。因此，雖然陸續(xù)有一些政策出臺(tái)，但沒有從根本上改變青少年/未婚青年對(duì)生殖健康服務(wù)的可及性。

2.3.3 社會(huì)變遷

一個(gè)國(guó)家的公共政策不僅受國(guó)際環(huán)境的沖擊，也受到國(guó)內(nèi)環(huán)境因素變化的牽制和影響。在社會(huì)發(fā)展過程中，由于生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)而引起的社會(huì)制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)生活、社會(huì)組織、人口、環(huán)境以及文化等社會(huì)現(xiàn)象的種種變化即是社會(huì)變遷。［26］

我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，使大規(guī)模人口遷移流動(dòng)成為一個(gè)長(zhǎng)期的過程。2004年9月，中共中央首次提出了“和諧社會(huì)”的概念，國(guó)家公共政策的目標(biāo)也從“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”演變?yōu)椤耙匀藶楸尽?，在保持?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)維護(hù)社會(huì)公平 。［27］公共政策開始關(guān)注保障社會(huì)成員的基本民生、促進(jìn)社會(huì)的整體發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)作和健康發(fā)展等方面。流動(dòng)人口問題因而也從傳統(tǒng)的單向治安管控思維，轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕吧鐣?huì)發(fā)展、管理和服務(wù)的綜合性問題。近10年來各級(jí)政府部門在頒布相關(guān)政策時(shí)，也逐漸關(guān)注未婚青年流動(dòng)人口日益凸顯的生殖健康問題，并頒布了一定數(shù)量的政策法規(guī)。但是，問題的嚴(yán)重性仍然沒有引起政府的足夠重視，未婚青年在流動(dòng)人口中占很大比例，他們的生殖健康需求與可及的信息、服務(wù)之間仍然有較大差距。

3 討論與建議

我國(guó)有著世界上最龐大的青少年群體，促進(jìn)青少年健康對(duì)青春期和成年期都將產(chǎn)生積極的效果;青少年生殖健康狀況以及對(duì)待性與生殖健康的態(tài)度還會(huì)對(duì)下一代產(chǎn)生影響。雖然1994年的國(guó)際人口與發(fā)展大會(huì)推動(dòng)了國(guó)際對(duì)青少年生殖健康重要性和迫切性的共識(shí)，在我國(guó)也推進(jìn)了計(jì)劃生育工作發(fā)生重要的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”:即在工作思路上，從單純強(qiáng)調(diào)計(jì)劃生育轉(zhuǎn)向以人的全面發(fā)展為中心的理念;在工作重點(diǎn)上，從注重人口數(shù)量控制轉(zhuǎn)向注重服務(wù)對(duì)象的滿意度。［28］但是決策者的主流觀念對(duì)于青少年性與生殖健康風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)峻性和迫切性及其給衛(wèi)生系統(tǒng)帶來的挑戰(zhàn)缺乏足夠的重視。只有政府決策者轉(zhuǎn)變意識(shí)，把青少年生殖健康納入國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，確保其在政策內(nèi)容中得到體現(xiàn)，才有可能完成“2015年之前普及生殖保健”的目標(biāo)。

3.1 出臺(tái)青少年/未婚青年性與生殖健康權(quán)利的專項(xiàng)政策，保障他們的性與生殖健康權(quán)利

性與生殖健康是最基本人權(quán)的觀念正逐漸被國(guó)際社會(huì)認(rèn)可，2003年第14個(gè)世界人口日的主題再一次重申了“青少年的性健康、生殖健康和權(quán)利”的重要性。正如有學(xué)者分析“我們不乏應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的知識(shí)、技術(shù)和能力，中國(guó)缺少的正是持續(xù)的政治意愿、承諾和投資，更直白地講，在于政策的缺位和滯后”。［29］青少年/未婚青年享有法律賦予公民的權(quán)利，雖然現(xiàn)有的政策法規(guī)都包含了青少年健康和發(fā)展權(quán)益的內(nèi)容，但國(guó)家層面迄今仍沒有關(guān)于青少年/未婚青年的性與生殖健康權(quán)利的專項(xiàng)政策。保障權(quán)利，法律先行。青少年的性與生殖健康權(quán)利只有以法律形式得到確認(rèn)，才有可能得到保障，也才能推動(dòng)青少年生殖健康專項(xiàng)政策的產(chǎn)生，進(jìn)而促使問題通過公共政策的途徑得到有效解決。正如一位被訪者所說:“從國(guó)家的角度講，我們提到弱勢(shì)群體有婦女、兒童、老年人、殘疾人、流動(dòng)人口，就沒有把青少年作為弱勢(shì)群體之一。我覺得首先還是得讓本領(lǐng)域和其他部門的政策制定者知道這個(gè)問題的嚴(yán)重性，現(xiàn)在我感覺最大的障礙是大家對(duì)這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)還沒有被提到議事日程上，別說青少年生殖健康，就包括婦幼衛(wèi)生也僅僅在醫(yī)改當(dāng)中占了很小一部分。能夠讓決策者確實(shí)認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題夠嚴(yán)重、影響很深遠(yuǎn)，然后國(guó)家才會(huì)出政策花大力氣去解決”。

3.2 完善現(xiàn)有的青少年/未婚青年的性與生殖健康教育政策體系

我國(guó)性教育法律體系的建設(shè)上已經(jīng)取得了顯著的進(jìn)展，但依然無法滿足日益增長(zhǎng)的青少年生殖健康需求。滯后于時(shí)代發(fā)展的性教育政策有待于進(jìn)一步完善，綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性和可操作性政策措施的拓展還有很大的空間。一位被訪者說:“教育部門他們是很主張健康教育的課啊什么的，但是對(duì)于生殖健康和性教育這一塊，可能各方觀點(diǎn)就一直不一，而且什么樣的課程內(nèi)容合適，什么樣的課程內(nèi)容不合適現(xiàn)在好像還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在教學(xué)方法、手段、師資力量和教材這些東西上也都有不同的觀點(diǎn)”。因此，政府要勇于承擔(dān)在性教育管理中的責(zé)任，明確性教育的策略和目標(biāo)，并據(jù)此制定全國(guó)統(tǒng)一的教學(xué)大綱和教學(xué)內(nèi)容;將性教育作為必修課納入學(xué)校正規(guī)的課程體系建設(shè)中，設(shè)立性教育的課程標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施指南，包括學(xué)時(shí)安排、學(xué)習(xí)內(nèi)容、教學(xué)方法、實(shí)施建議、課程資源的利用與開發(fā);加強(qiáng)師資培訓(xùn)，在高等師范院校設(shè)立專門的性教育專業(yè)，培養(yǎng)高層次的專業(yè)化教師;建立科學(xué)、有效的性教育評(píng)價(jià)制度和體系。

3.3 政策和財(cái)政支持促進(jìn)青少年/未婚青年對(duì)性與生殖健康服務(wù)的可及性

雖然計(jì)劃生育與生殖健康的概念密不可分，但生殖健康不僅僅是通過計(jì)劃生育達(dá)到人口學(xué)目標(biāo)，而是要更廣泛地滿足男性和女性在其生命周期的全過程對(duì)生殖健康的需求。2011年頒布的《中國(guó)婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》，更強(qiáng)調(diào)了“婦女在整個(gè)生命周期享有良好的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”，要“提供規(guī)范的青春期、育齡期、孕產(chǎn)期、更年期和老年期婦女生殖保健服務(wù)”。［30］計(jì)劃生育到生殖健康的拓展不僅是簡(jiǎn)單的內(nèi)容擴(kuò)充，而應(yīng)該是蘊(yùn)含著對(duì)計(jì)劃生育工作意義的更新和角度的轉(zhuǎn)換，如何保證青少年/未婚青年人群對(duì)生殖保健服務(wù)的可及性應(yīng)成為今后政策關(guān)注的焦點(diǎn)。但是，近年來生殖健康服務(wù)的開展并不如人意，一位被訪者表達(dá)了這樣的觀點(diǎn):“如果青少年(生殖健康服務(wù))不賺錢，沒有動(dòng)力的話，肯定經(jīng)營(yíng)不下去。我覺得這是為什么項(xiàng)目開了這么多年，還不是特別紅火，然后就一家一家關(guān)門是一樣的道理。我覺得根本上要讓這個(gè)服務(wù)作為一個(gè)公共衛(wèi)生性質(zhì)的服務(wù)，它的服務(wù)一定要有資金的保障，就相當(dāng)于給工作人員這部分工作經(jīng)費(fèi)，給工作人員足夠的待遇和保障，他們才能踏踏實(shí)實(shí)地干這份活”。因此，要保證生殖健康服務(wù)的可及性，就必須把青少年生殖保健納入到國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系之中，由國(guó)家提供必需的政策和財(cái)政支持，建立適宜青少年/未婚青年生殖健康需求的服務(wù)體系，加強(qiáng)能力建設(shè)，完善和開發(fā)青少年生殖保健服務(wù)技術(shù)規(guī)范。

3.4 關(guān)注未婚青年流動(dòng)人口的權(quán)益保障

未婚青年流動(dòng)人口作為社會(huì)弱勢(shì)群體，其權(quán)益保障狀況是關(guān)系到社會(huì)和諧的一個(gè)重要問題，推進(jìn)流動(dòng)人口計(jì)劃生育基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化應(yīng)該充分考慮如何保障未婚青年流動(dòng)人口享受與已婚育齡人群同樣的權(quán)利。建議在政府的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，明確各相關(guān)部門的管理責(zé)任和服務(wù)職能，由醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、勞動(dòng)與社會(huì)保障以及其它各部門聯(lián)動(dòng)構(gòu)建完善的、面向未婚青年流動(dòng)人口的教育和服務(wù)體系。正如一位被訪者說:“計(jì)生的網(wǎng)絡(luò)比較好，但是他們覆蓋的婦女只是已婚婦女，我覺得如果國(guó)家能從機(jī)制上解決流動(dòng)人口的管理和公平性問題，那么你這個(gè)問題就解決了，否則的話我們沒辦法”。

3.5 倡導(dǎo)長(zhǎng)效的多部門合作機(jī)制

長(zhǎng)期以來我國(guó)的政府行政管理體制存在著條塊分割、部門各自為政和權(quán)責(zé)不清的問題，影響了政府職能的履行和行政效率的提高。一位被訪者說:“我感覺這個(gè)跟我們國(guó)家整個(gè)的管理體制有關(guān)系，你像我們工作的分工來講，這種按條塊來進(jìn)行管理的跡象還是很明顯，所以就這部分人群目前沒有非常明確的(劃歸)，比如說在我們司局分工里明確由哪個(gè)部門來負(fù)責(zé)，那么生殖健康整個(gè)大的工作是由婦社司來負(fù)責(zé)，所以青少年的生殖健康也應(yīng)該由婦幼司來負(fù)責(zé)，但是青少年衛(wèi)生保健，學(xué)校衛(wèi)生、監(jiān)督等其他衛(wèi)生工作又由其他部門來負(fù)責(zé)，所以挺復(fù)雜的，青少年健康一塊有好幾個(gè)處來負(fù)責(zé)，都管這個(gè)事，都有交叉”。但是，促進(jìn)青少年性與生殖健康是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，青少年生殖健康需要在政策、教育和服務(wù)等多個(gè)維度共同促進(jìn)，其實(shí)施需要建立長(zhǎng)效的跨部門合作機(jī)制，開展豐富有效的多部門合作活動(dòng)。雖然政府各部門之間的重點(diǎn)工作和組織目標(biāo)不同，但只有做出整合性和跨部門的決策和制度安排，打破部門之間協(xié)作上的壁壘，弱化部門權(quán)力意識(shí)，整合社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源，才能使青少年/未婚青年生殖健康政策可持續(xù)推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)積極的效果。

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