李 凡，馬萬(wàn)里

（1.山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；2.濟(jì)南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002）

城市作為人類(lèi)生產(chǎn)和生活的中心，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心體，在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也是能源消耗與碳排放、高污染、高能耗的主要來(lái)源。2010年底我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到47%，到2015年中國(guó)城鎮(zhèn)化水平預(yù)計(jì)將達(dá)到52%左右，正處于城鎮(zhèn)化加速進(jìn)行的過(guò)程中，預(yù)計(jì)到2050年會(huì)提高到75%[1]。2011年我國(guó)消耗煤炭約32億噸，未來(lái)的20年，如果我國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值再翻兩番，將消耗100億噸煤炭量[2]。城市將成為節(jié)能減排的重點(diǎn)和核心區(qū)域，應(yīng)以城市為單元實(shí)施低碳發(fā)展理念。因此，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城市發(fā)展方式，走低碳城市發(fā)展之路既是體現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)對(duì)全球問(wèn)題的擔(dān)當(dāng)，也是以此為契機(jī)抓住未來(lái)社會(huì)發(fā)展的金鑰匙。實(shí)現(xiàn)低碳城市建設(shè)目標(biāo)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

有關(guān)低碳城市建設(shè)問(wèn)題，中外學(xué)者進(jìn)行了廣泛探討。Glaeser and Kahn（2008）指出，城市規(guī)模與碳排放量是正相關(guān)的，即城市規(guī)模擴(kuò)大導(dǎo)致人均碳排放量升高；而土地開(kāi)發(fā)密度是負(fù)相關(guān)的，即城市布局越密集碳排放量的人均水平越低[3]。Grawford and French（2008）研究了英國(guó)城市布局規(guī)劃與低碳建設(shè)之間的關(guān)系，認(rèn)為最有效的發(fā)展策略就是因地制宜，有的放矢[4]。國(guó)內(nèi)學(xué)者辛章平等（2008）說(shuō)明了低碳城市建設(shè)的必由之路是低碳能源開(kāi)發(fā)、清潔生產(chǎn)方式、資源循環(huán)利用以及可持續(xù)發(fā)展[5]。李向陽(yáng)、李瑞晴（2010）指出，發(fā)展低碳城市應(yīng)該緊緊圍繞著“能源發(fā)展的低碳化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低碳化、社會(huì)發(fā)展的低碳化和技術(shù)發(fā)展的低碳化”等4個(gè)方面[6]。曹坤源、周葆生（2011）以合肥市為分析對(duì)象，從“構(gòu)建低碳交通、提倡綠色建筑、發(fā)展低碳工業(yè)”三個(gè)方面探討了合肥市低碳城市建設(shè)的對(duì)策選擇[7]。

通過(guò)對(duì)上述文獻(xiàn)的梳理可知，長(zhǎng)期以來(lái)，人們一直把建設(shè)低碳城市作為政府不可推卸的責(zé)任。然而，大多數(shù)與此相關(guān)的政策建議，要么只是直接提出問(wèn)題的嚴(yán)峻性和采取行動(dòng)的必要性；要么對(duì)低碳城市建設(shè)的技術(shù)方法設(shè)計(jì)賦予較多的筆墨；要么只講責(zé)任和義務(wù)而不顧能力和激勵(lì)；要么把能力和激勵(lì)問(wèn)題視作理所當(dāng)然的前提，忽視了多級(jí)次政府下財(cái)政分權(quán)對(duì)于實(shí)現(xiàn)低碳城市建設(shè)目標(biāo)的作用，忽視了激勵(lì)機(jī)制的重要性。這樣的討論由于在邏輯上是不完整的，在政策上缺乏建設(shè)性，在措施上缺乏針對(duì)性。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，由于對(duì)“低碳城市”的消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他勝，一個(gè)人從良好的低碳城市中獲得滿(mǎn)足并不影響其他人的感受，因此“低碳城市”可以看做是一種典型的公共品[8]。正是因?yàn)檫@種公共性，建設(shè)低碳城市被視為政府的基本職能之一。然而，現(xiàn)實(shí)中面臨的一個(gè)需要解決的問(wèn)題是，由于許多國(guó)家都存在著不同層級(jí)的政府（點(diǎn)式經(jīng)濟(jì)體除外），低碳城市建設(shè)責(zé)任在中央政府和地方政府之間如何適當(dāng)劃分？中央和地方各級(jí)政府在低碳城市建設(shè)中各自扮演何種角色？政府面臨的不同激勵(lì)與約束機(jī)制如何影響低碳城市建設(shè)？這些都是低碳城市建設(shè)中重大而基本的問(wèn)題，不得到良好的解決，低碳城市建設(shè)難以有效進(jìn)行。因此，只談?wù)摷夹g(shù)層面的問(wèn)題對(duì)于低碳城市加快建設(shè)的意義不大。

上述問(wèn)題正是財(cái)政分權(quán)理論的研究視域。因此，本文以財(cái)政分權(quán)為視角，通過(guò)理論分析和實(shí)證檢驗(yàn)，說(shuō)明分權(quán)對(duì)于低碳城市建設(shè)的重要性，并深入分析了政治激勵(lì)與財(cái)政激勵(lì)對(duì)低碳城市建設(shè)的巨大影響，并給出了低碳城市建設(shè)的具體建議。

二、財(cái)政分權(quán)與低碳城市建設(shè)：理論分析

根據(jù)Oates（1972）的觀點(diǎn)，財(cái)政分權(quán)理論是關(guān)于公共部門(mén)職能和財(cái)政工具在不同層級(jí)政府間合理分配的理論[9]。換言之，哪些職能適合中央政府行使，而哪些職能應(yīng)交由地方一級(jí)政府，以及相應(yīng)的財(cái)政收入的分配。因此，從建設(shè)低碳城市的目標(biāo)出發(fā)，財(cái)政分權(quán)理論要解決的核心問(wèn)題是：一國(guó)的低碳城市建設(shè)是應(yīng)該集權(quán)還是應(yīng)該分權(quán)，即是應(yīng)由中央政府統(tǒng)一管理全國(guó)各地的低碳城市建設(shè)事務(wù)（設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)），地方政府只是負(fù)責(zé)執(zhí)行中央下達(dá)的命令；還是應(yīng)由地方政府根據(jù)其轄區(qū)具體情況自主管理本地區(qū)的低碳城市建設(shè)事務(wù)（各地區(qū)設(shè)立自己的地方標(biāo)準(zhǔn)），中央政府只負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)性的環(huán)境事務(wù)進(jìn)行管理。

（一）財(cái)政分權(quán)與低碳城市建設(shè)的基本理論

模型假定如下：①某一社會(huì)只需要兩種物品X與Y，X代表私人品，Y是以低碳城市為代表的公共品；②兩種生產(chǎn)要素：勞動(dòng)（L）與資本（K）；③國(guó)民收入（I）用于生產(chǎn)兩種物品，即X與Y；④固定價(jià)格。文中所涉及私人品、公共品、勞動(dòng)、資本等的價(jià)格均為固定不變的，PX代表X價(jià)格，PY代表Y的價(jià)格；⑤給定社會(huì)福利函數(shù)為：W=W0+αlnX+βlnY，且α＞β＞0,α+β=1；⑥政府組織分為中央與地方兩級(jí)，各級(jí)政府實(shí)行平衡預(yù)算，即Y=T，T代表政府全部稅收；⑦該社會(huì)有H個(gè)成員，MRShX,Y表示H中第h個(gè)成員關(guān)于X與Y的邊際消費(fèi)替代率。

根據(jù)上述假設(shè)，在社會(huì)資源既定條件下，我們的目標(biāo)是：

從而求出最優(yōu)私人品需求函數(shù)為：

最優(yōu)低碳建設(shè)支出函數(shù)為：

1.完全信息假設(shè)

在完全信息的假定下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是確定的，中央政府與地方政府完全了解社會(huì)成員對(duì)低碳城市的需要，關(guān)于全體社會(huì)成員有關(guān)低碳城市的所有偏好信息都能充分及時(shí)的反映給各級(jí)政府，中央政府不存在錯(cuò)誤理解。二者都可以按照標(biāo)準(zhǔn)的一階條件來(lái)提供Y*：

因而由中央政府還是地方政府負(fù)責(zé)低碳城市建設(shè)事務(wù)是無(wú)差異的，二者都可以提供最優(yōu)低碳建設(shè)支出，中央政府提供低碳建設(shè)支出就能滿(mǎn)足所有社會(huì)成員的需要，不需要財(cái)政分權(quán)。

2.不完全信息假定

在不完全信息假定下，中央政府無(wú)法確知全部社會(huì)成員有關(guān)低碳城市的公共偏好和相關(guān)信息，相比之下由于地方政府更接近本轄區(qū)的居民，信息傳導(dǎo)更順暢，誤差更小，更了解居民的偏好信息；而中央政府實(shí)際所了解的居民的偏好信息受多種因素影響，邊際消費(fèi)替代率是一個(gè)隨機(jī)變量：

當(dāng)ε=0時(shí)，亦即信息完全條件，與完全信息假設(shè)時(shí)的結(jié)果相同；當(dāng)ε≠0時(shí)，信息的搜集分析傳導(dǎo)過(guò)程中會(huì)失真，導(dǎo)致中央政府提供低碳建設(shè)支出的過(guò)程中可能發(fā)生偏差，支出總量要么過(guò)量，要么不足。僅有部分社會(huì)成員的需要得到了滿(mǎn)足，還有其他社會(huì)成員的需要未能被滿(mǎn)足，因此社會(huì)福利水平不是最優(yōu)的。

相反，如果由中央政府與地方政府分別根據(jù)自身的特點(diǎn)、所掌握的信息與公民需要來(lái)分工提供低碳建設(shè)支出，令中央提供一部分，地方提供另一部分，可以使所有社會(huì)成員的偏好得到滿(mǎn)足，此時(shí)的社會(huì)福利水平最大[10]。

但是，僅憑財(cái)政分權(quán)體制本身而缺乏其他機(jī)制設(shè)計(jì)的話，低碳城市建設(shè)中財(cái)政分權(quán)的優(yōu)勢(shì)根本無(wú)法發(fā)揮。正像Litvak等（1998）所指出的，“就促進(jìn)效率、公平抑或是宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而言，分權(quán)體制無(wú)所謂好壞，分權(quán)的影響到底如何要取決于具體的制度設(shè)置?！盵11]因此，我們還需要考慮財(cái)政分權(quán)背后的一些影響低碳控制的重要因素。

（二）不同激勵(lì)機(jī)制的影響

1.政治激勵(lì)

在一個(gè)非民主的政體內(nèi)，由于官員的產(chǎn)生不是經(jīng)由公共選擇程序，而是通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的任命或許可，這樣，下屬官員為了謀求連任或升官，就會(huì)只考慮上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治偏好，而忽視地方選民的公共需要。因此，在“對(duì)上負(fù)責(zé)”的體制中，政治激勵(lì)會(huì)導(dǎo)致政府支出結(jié)構(gòu)的巨大差異。

假定，一級(jí)政府除負(fù)責(zé)控制碳排放事務(wù)外，還負(fù)責(zé)供給基礎(chǔ)設(shè)施，則該政府的全部支出包括控制碳排放支出和基礎(chǔ)設(shè)施支出。

當(dāng)θ=0時(shí)，表示全部政府支出用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)θ=1時(shí)，表示全部政府支出用來(lái)控制碳排放。如果中央政府領(lǐng)導(dǎo)人偏好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的話，則下級(jí)政府就會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施支出與低碳城市建設(shè)支出的比例上予以權(quán)衡。由于低碳城市建設(shè)周期長(zhǎng)，投入大，見(jiàn)效慢，短期內(nèi)難以提升地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，體現(xiàn)在GDP增長(zhǎng)率達(dá)不到預(yù)定目標(biāo)，那么地方政府就會(huì)選擇增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，而降低低碳城市建設(shè)支出的權(quán)重。在當(dāng)前中國(guó)政府特別是地方政府以GDP增長(zhǎng)率為政績(jī)考核目標(biāo)的背景下，低碳城市建設(shè)想要爭(zhēng)取更多財(cái)政投入是很困難的。

相反，在民主政體下，政府官員“對(duì)下負(fù)責(zé)”，如果民眾更加關(guān)心與自己密切相關(guān)的氣候變化和生態(tài)環(huán)境，則民眾的需要會(huì)通過(guò)公共選擇程序傳達(dá)給政府，政府會(huì)增加更多的低碳城市建設(shè)支出?？梢?jiàn)，政治激勵(lì)的差異會(huì)導(dǎo)致政府公共支出結(jié)構(gòu)的不同。

2.財(cái)政激勵(lì)

根據(jù)環(huán)境庫(kù)茨涅茨曲線（Environmental Kuznet Curve，EKC），隨著人均收入水平的不斷提高，環(huán)境污染會(huì)呈現(xiàn)先升后降的趨勢(shì)，即所謂倒“U”型的EKC[12]。因此，根據(jù)EKC我們可以推出一個(gè)重要的政策含義就是，隨著人均收入水平的提高，政府主要的財(cái)政收入如果來(lái)源于人們的收入或者財(cái)產(chǎn)，在“成本-收益”對(duì)稱(chēng)的要求下，政府要以社會(huì)公眾的需要為工作重心，滿(mǎn)足因收入提高而引致的對(duì)環(huán)境質(zhì)量更高的公共要求。所以，為使得財(cái)政收入最大化，政府必須控制污染，滿(mǎn)足人們對(duì)清潔環(huán)境的需要。因而稅制結(jié)構(gòu)的差異會(huì)影響到政府節(jié)能減排的努力程度。

如果政府稅收收入由流轉(zhuǎn)稅和收入（財(cái)產(chǎn)稅）構(gòu)成。

其中，τv表示流轉(zhuǎn)稅率，τp表示收入（財(cái)產(chǎn)）稅率；e表示政府進(jìn)行碳排放控制的努力；V（e，I）表示流轉(zhuǎn)稅稅基，代表一定水平的生產(chǎn)活動(dòng)，(e,I)＜0，且(e,I)＜0；P（e，I）表示收入（財(cái)產(chǎn)）稅稅基，在某一臨界點(diǎn)之前，,I)＞0，而在某一臨界點(diǎn)之后，,I)＜0。其原因在于，當(dāng)政府進(jìn)行碳排放控制的努力最初增加時(shí)，碳排放會(huì)減少，不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值上升，收入（財(cái)產(chǎn)）稅稅基會(huì)擴(kuò)大，收入（財(cái)產(chǎn)）稅收收入增加；當(dāng)對(duì)碳排放控制的努力超過(guò)臨界點(diǎn)以后，碳規(guī)制過(guò)高會(huì)導(dǎo)致要素外流，生產(chǎn)萎縮，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的需求下降，因而收入（財(cái)產(chǎn)）稅稅基會(huì)下降，收入（財(cái)產(chǎn)）稅收收入會(huì)下降。I表示人均收入（財(cái)產(chǎn)）水平，σ與（1-σ）分別看做是流轉(zhuǎn)稅和收入（財(cái)產(chǎn)）稅占總收入來(lái)源的權(quán)重，若σ=0，則政府只征收入（財(cái)產(chǎn)）稅，σ=1，則政府只征收流轉(zhuǎn)稅。

一國(guó)稅制如果以流轉(zhuǎn)稅作為主體稅種，財(cái)政收入中來(lái)源于財(cái)產(chǎn)的比例很小，政府就缺乏內(nèi)在動(dòng)力控制碳排放，碳排放規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的降低會(huì)大大刺激商業(yè)稅基的擴(kuò)大，從而增加政府財(cái)政收入。出于政府自利和官員自身利益的考慮，各級(jí)政府通過(guò)招商引資、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、給予優(yōu)惠政策等手段來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，最終增加財(cái)政收入。然而，如果環(huán)評(píng)流于形式，部分省市引進(jìn)一些高耗能高污染項(xiàng)目的情況難以避免，成為發(fā)達(dá)國(guó)家高污染落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目的地，雖然短期內(nèi)能夠增加GDP和財(cái)政收入，但卻以犧牲環(huán)境為代價(jià)，使得低碳城市建設(shè)任重道更遠(yuǎn)。

通過(guò)上述分析，可以得到如下模型：

（1）最優(yōu)碳排放控制支出為：

（三）小結(jié)

從上述的分析可以看出，財(cái)政分權(quán)的設(shè)計(jì)可以有效促進(jìn)低碳城市建設(shè)。低碳城市建設(shè)應(yīng)該是中央和各地方政府分工協(xié)作：中央政府承擔(dān)全國(guó)性管理責(zé)任，中央財(cái)政安排資金支持節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)活動(dòng)，以及對(duì)地方政府提供必要的指導(dǎo)；地方政府對(duì)其轄區(qū)范圍內(nèi)的低碳城市建設(shè)事務(wù)具體予以執(zhí)行。政治激勵(lì)會(huì)改變政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，從而影響低碳城市建設(shè)的進(jìn)程和質(zhì)量；當(dāng)政府官員偏好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，會(huì)增加對(duì)基建的財(cái)政投入，忽視低碳城市建設(shè)。財(cái)政激勵(lì)扭曲會(huì)導(dǎo)致污染加重，使得低碳城市建設(shè)面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。收入激勵(lì)扭曲會(huì)促使地方政府引進(jìn)高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而加大了污染程度，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以犧牲環(huán)境為代價(jià)。

三、財(cái)政分權(quán)與低碳城市建設(shè)中的問(wèn)題

（一）低碳城市建設(shè)存在的問(wèn)題

低碳城市建設(shè)是低碳發(fā)展的必由之路，是生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，對(duì)于促進(jìn)資源利用、環(huán)境改善具有重要作用，但是自2008年啟動(dòng)低碳城市建設(shè)項(xiàng)目試點(diǎn)以來(lái)，在推進(jìn)中存在兩個(gè)急需解決的問(wèn)題。

1.缺少統(tǒng)一規(guī)劃，尚未明確低碳城市建設(shè)的職責(zé)分工

目前為止，政府尚未出臺(tái)低碳城市建設(shè)的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，設(shè)定低碳城市建設(shè)的未來(lái)發(fā)展目標(biāo)。這就不利于地方政府和各個(gè)城市制定各自的低碳城市建設(shè)規(guī)劃和實(shí)施相應(yīng)的項(xiàng)目制定與管理。

如表1，雖然個(gè)別城市制訂了自己的低碳規(guī)劃，但是由于情況各異，難以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的低碳城市建設(shè)布局。由于中國(guó)尚處于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，相關(guān)理論與政策措施也帶有過(guò)渡性質(zhì)，低碳城市更是新鮮事物，加之長(zhǎng)期以來(lái)一直關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這也在一定程度上導(dǎo)致了從中央到地方各級(jí)政府對(duì)低碳城市發(fā)展職能分工上存在滯后現(xiàn)象，從而使得低碳城市建設(shè)的完成情況和責(zé)任無(wú)法考核。

表1 中國(guó)部分城市的低碳城市建設(shè)實(shí)踐

2.各級(jí)政府財(cái)政投入水平有待進(jìn)一步提高

與主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，2010年中國(guó)單位GDP能耗是0.814噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，是世界平均水平的2.2倍。2010年中國(guó)碳排放總量超過(guò)美國(guó)，居世界第一位，達(dá)31.2億噸，是英國(guó)、澳大利亞的近15倍，是韓國(guó)的近20倍。特別是2009年，中國(guó)政府宣布溫室氣體排放的控制目標(biāo)，單位GDP的CO2排放到2020年要比2005年下降40%至45%。因此，要控制城市碳排放需要較大的經(jīng)濟(jì)投入。然而，與迫切的碳排放壓力和政府領(lǐng)導(dǎo)人的承諾相悖的是，政府財(cái)政投入嚴(yán)重不足，從而導(dǎo)致城市控制碳排放進(jìn)程緩慢。如表2所列數(shù)據(jù)顯示，2010年以來(lái)中央對(duì)地方節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖然每年有所增加，但其占節(jié)能環(huán)保支出比重一直維持在53%左右，占專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重平均僅為5.15%左右。政府財(cái)政投入比重過(guò)低是低碳城市建設(shè)緩慢的重要原因之一。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)低碳城市建設(shè)所需資金與現(xiàn)實(shí)財(cái)政投入制約的矛盾會(huì)長(zhǎng)期存在。

表2 中央財(cái)政節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付情況

（二）原因分析

1.中央過(guò)度集權(quán)導(dǎo)致地方缺乏自主性

我國(guó)的低碳城市建設(shè)存在中央過(guò)度集權(quán)的問(wèn)題，中央政府處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，地方政府處于從屬地位，發(fā)揮作用較少。地方政府在環(huán)保工作中沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，這從最近由環(huán)境保護(hù)部和社科院聯(lián)合發(fā)布的《2007年全國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)調(diào)查報(bào)告》中可以看出來(lái)。該報(bào)告顯示，“我國(guó)公眾中59.9%的人對(duì)中央政府的環(huán)保工作表示滿(mǎn)意或很滿(mǎn)意，58.5%的人對(duì)國(guó)家環(huán)保政策、法規(guī)表示比較滿(mǎn)意或很滿(mǎn)意，而與之形成鮮明對(duì)比的是，60.6%的人對(duì)本地政府的環(huán)保工作表示不大滿(mǎn)意或很不滿(mǎn)意”[14]。在公眾心目中，中央政府在環(huán)保工作中具有主導(dǎo)地位，做了大量工作，而對(duì)地方政府的參與意識(shí)和實(shí)際工作不滿(mǎn)意。

2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏差導(dǎo)致低碳城市建設(shè)投入不足

在“對(duì)上負(fù)責(zé)”的政治制度安排下，“以GDP掛帥的政績(jī)考核”的晉升激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致地方政府注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在一定程度上把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變?yōu)榈胤秸滓纳踔潦俏ㄒ坏穆毮?。盡管目前的環(huán)保問(wèn)題日益嚴(yán)重，地方政府投資搞建設(shè)的熱情依然不減。

如表3所示，在以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”發(fā)展背景下，中國(guó)資本形成率不斷提高，不僅遠(yuǎn)高于東亞韓國(guó)、泰國(guó)等發(fā)展中國(guó)家，也高于“金磚四國(guó)”中其他三國(guó)的水平。長(zhǎng)期以來(lái)，在GDP政績(jī)考核下，地方政府把大量財(cái)力投向看得見(jiàn)、摸得著、見(jiàn)效快、增長(zhǎng)效應(yīng)明顯的基本建設(shè)投資，導(dǎo)致在高速公路、鐵路、通訊和大型水利工程相對(duì)飽和的情況繼續(xù)加大投資，而實(shí)施環(huán)保、節(jié)能減排等方面的投入較少，導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向，低碳城市建設(shè)的財(cái)政投入不足。

表3 資本形成率的國(guó)際比較 %

3.財(cái)政激勵(lì)扭曲下的污染加重

首先，地方財(cái)政收支嚴(yán)重不匹配，致使實(shí)施環(huán)保、節(jié)能減排的財(cái)政投入不足。如圖1，自1994年分稅制改革以來(lái)，地方政府財(cái)政收支匹配壓力越來(lái)越大，所承擔(dān)的支出責(zé)任日益上升。

圖1 1978-2010年地方財(cái)政收支比重

以2010年為例，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重是82.2%，而財(cái)政收入所占比重僅為48.9%，“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”的現(xiàn)行格局導(dǎo)致地方政府的支出壓力越來(lái)越大。

其次，地方稅體系日益萎縮，缺乏主體稅種，致使控制碳排放的財(cái)政激勵(lì)不足。分稅制改革18年來(lái)，地方稅體系并沒(méi)有根據(jù)地方政府的職權(quán)范圍有所擴(kuò)大，反而縮小，一些地方稅種被取消，如農(nóng)業(yè)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等；共享稅比重過(guò)大，地方共享稅收入占全部地方稅收收入的比重由1994年的55%增加到2010年的約78%左右，而完全歸地方政府所有的稅收收入比重僅占到22%左右。

在巨大的財(cái)政壓力下，通過(guò)招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)增加財(cái)政收入，就成為地方政府的選擇，而財(cái)產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）地方主體稅種的缺失，迫使地方官員將增加收入的重心傾向于生產(chǎn)流通領(lǐng)域。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)“誰(shuí)出錢(qián)誰(shuí)受益”的原則，這種收入結(jié)構(gòu)意味著，政府必會(huì)將服務(wù)企業(yè)作為工作重心，控制碳排放量的努力則相對(duì)較低。因此，在現(xiàn)行體制下，低碳城市建設(shè)問(wèn)題不但不能有效地加以解決，還有惡化的可能。

四、結(jié)論與政策建議

（一）在中央政府統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，加強(qiáng)低碳城市建設(shè)的地方分權(quán)

地方政府更了解自己轄區(qū)內(nèi)居民的偏好分布和污染實(shí)際狀況，更應(yīng)該承擔(dān)地區(qū)性節(jié)能減排的責(zé)任。各地區(qū)的低碳城市建設(shè)目標(biāo)各異，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求不同，再加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)應(yīng)用和環(huán)保壓力等各異，制定統(tǒng)一的低碳城市標(biāo)準(zhǔn)造成的收益和成本在地區(qū)間也存在較大差異。具體而言，中央政府及其各個(gè)部委負(fù)責(zé)低碳城市建設(shè)的具體戰(zhàn)略規(guī)劃與宏觀政策制定；省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)政府具體負(fù)責(zé)與低碳城市建設(shè)有關(guān)的節(jié)能和新能源開(kāi)發(fā)，以及起草、制定詳細(xì)法規(guī)和實(shí)施方案；市縣一級(jí)政府負(fù)責(zé)制定具體實(shí)施細(xì)則，執(zhí)行規(guī)劃，并對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的節(jié)能減排情況進(jìn)行檢查評(píng)估，提出改進(jìn)建議；四是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)節(jié)能減排和上報(bào)企業(yè)的能源使用計(jì)劃和節(jié)能措施，使地方各級(jí)政府真正成為低碳城市建設(shè)的主角，形成以中央布局、地方主導(dǎo)的各級(jí)政府協(xié)調(diào)互動(dòng)的低碳城市建設(shè)模式。

（二）改革GDP增長(zhǎng)激勵(lì)，優(yōu)化各級(jí)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

首先，改革GDP增長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制。要加快低碳城市建設(shè)速度，控制城市環(huán)境污染，必須改革地方官員的政治激勵(lì)機(jī)制，考核指標(biāo)由GDP轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色GDP，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將低碳城市建設(shè)完成情況納入各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核指標(biāo)體系。

其次，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保低碳城市建設(shè)的資金投入。在現(xiàn)行的預(yù)算科目設(shè)置中，只有環(huán)境保護(hù)一個(gè)與低碳城市建設(shè)相關(guān)的預(yù)算科目，過(guò)于籠統(tǒng)，具體指出類(lèi)別、項(xiàng)目不甚明了。未來(lái)應(yīng)考慮在政府預(yù)算科目設(shè)置上優(yōu)先考慮促進(jìn)低碳城市建設(shè)，把促進(jìn)低碳城市建設(shè)的政府財(cái)政支出納入預(yù)算支出范疇，并開(kāi)設(shè)低碳城市建設(shè)支出預(yù)算科目。預(yù)算調(diào)整可以從以下兩個(gè)方面著手：經(jīng)常性預(yù)算中增設(shè)低碳城市建設(shè)支出科目，保障低碳城市建設(shè)中的財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金；資本預(yù)算中，逐步提高低碳城市建設(shè)類(lèi)投資占預(yù)算內(nèi)投資的比重。

（三）理順中央地方收入分配關(guān)系，矯正財(cái)政激勵(lì)的扭曲

由于低碳城市建設(shè)具有公共品的特征，具有較強(qiáng)的外部性，私人投資的熱情不高，必須依靠政府特別是地方政府的財(cái)政支持。首先，可規(guī)定土地出讓收益、新增稅收收入等一定比例用于低碳城市建設(shè)；要以各地財(cái)政狀況為基礎(chǔ)，明確和強(qiáng)化地方政府投入責(zé)任，制定合理的地方配套投入比例，不能完全由地方承擔(dān)；對(duì)于上級(jí)政府委托的有關(guān)低碳城市建設(shè)的事項(xiàng)必須要配以相應(yīng)資金。其次，地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況可以考慮設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，專(zhuān)款專(zhuān)用于城市低碳化建設(shè)項(xiàng)目。最后，長(zhǎng)期來(lái)看要給予地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)（征稅權(quán)、稅收分享權(quán)或地方債發(fā)行權(quán)等），特別要完善地方稅體系，使收入（財(cái)產(chǎn)）稅取代流轉(zhuǎn)稅成為地方稅系主體稅種，矯正財(cái)政激勵(lì)的扭曲，刺激地方政府節(jié)能減排的積極性。

（四）平衡地區(qū)差異，加強(qiáng)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

由于各種原因，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力要好于中西部地區(qū)，因此節(jié)能減排、促進(jìn)低碳城市發(fā)展和資源保護(hù)的任務(wù)分布極不平衡，相同的低碳城市建設(shè)目標(biāo)在不同區(qū)域?qū)嵤┚痛嬖谛Ч牟町?。相?duì)而言，東部地區(qū)地方政府財(cái)力充足，完全可以依靠自身財(cái)力完成低碳城市建設(shè)目標(biāo)，甚至可以通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付支援中西部地區(qū)。中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，財(cái)力比較短缺，而單位能耗和污染物排放高，需要中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付支持。西部地區(qū)由于資源開(kāi)發(fā)壓力大，財(cái)力也比較緊張，需要中央政府加大轉(zhuǎn)移支付力度。中央財(cái)政要采用科學(xué)規(guī)范的分配制度，避免隨意性和人為影響，并合理確定地方城市低碳建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)配套資金比例，以免加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（五）暢通社會(huì)公眾的公共選擇渠道，強(qiáng)化輿論監(jiān)督

首先，在民主的政府中，充分發(fā)揮社會(huì)公眾參政議政的積極性，賦予公眾更多的表達(dá)意見(jiàn)、建議的自主權(quán)，建立渠道暢通的傳導(dǎo)機(jī)制，通過(guò)制度安排確保公眾的選擇轉(zhuǎn)化為社會(huì)的選擇。同時(shí)賦予公眾表決權(quán)，主要是通過(guò)各級(jí)代表來(lái)行使，決定領(lǐng)導(dǎo)干部和官員的任免獎(jiǎng)懲，促使政府官員對(duì)公眾負(fù)責(zé)，優(yōu)先考慮公眾的需要。

其次，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，目前很多涉及環(huán)境保護(hù)、資源利用方面的典型案例都是通過(guò)微博、論壇等方式曝光，網(wǎng)絡(luò)輿情成為公眾行使監(jiān)督職責(zé)的前沿陣地。政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)該重視新媒體的重要性，在節(jié)能減排、低碳城市建設(shè)方面發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，同時(shí)對(duì)于違法違規(guī)行為加重處罰，從快從嚴(yán)追究相關(guān)當(dāng)事人和主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，起到威懾作用。

[1]中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)，國(guó)際歐亞科學(xué)院中國(guó)科學(xué)中心.中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（2010）[M].北京：中國(guó)城市出版社，2011.

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