李 賓，周向陽

（中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

一、引 言

在遠(yuǎn)古時期，人類從自然界獲取的物質(zhì)數(shù)量十分有限，對生態(tài)系統(tǒng)的破壞也不十分顯著，基本保持在生態(tài)系統(tǒng)可以自我修復(fù)的界限以內(nèi)。人類自從使用了火以后，結(jié)束了茹毛飲血的時代，然而“火獵”導(dǎo)致的森林破壞，造成了人類歷史上最初的生態(tài)危機(jī)。農(nóng)耕的出現(xiàn)是人類文明的巨大進(jìn)步，是人類歷史上劃時代的大事。農(nóng)耕代替“火獵”的初期，生態(tài)系統(tǒng)的自我更新機(jī)制得以恢復(fù)，但隨著耕地面積的逐漸擴(kuò)大，又帶來了對生態(tài)系統(tǒng)更為嚴(yán)重的破壞，結(jié)果造成了古印度、古埃及、古巴比倫等農(nóng)業(yè)文明的衰敗。工業(yè)文明是人類社會生產(chǎn)力高速發(fā)展、物質(zhì)文明和精神文明昌盛的重要階段。隨著人類干預(yù)自然能力的逐步增強(qiáng)，一方面使人們從對自然界的索取中更大限度地滿足了自身生存和發(fā)展的需要，另一方面也造成非常嚴(yán)重的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染和生態(tài)破壞，迫使人類日益逼近到難以為繼的十字路口，面臨著生死存亡的重大抉擇[1]。進(jìn)行環(huán)境治理（Environmental Gover?nance）的必要性由此產(chǎn)生。

由于環(huán)境資源具有典型的公共物品性質(zhì)，其供給和消費(fèi)往往存在明顯的“外部性”，按照市場規(guī)則進(jìn)行交易時，經(jīng)常存在“市場失靈”的問題。政府干預(yù)主義者認(rèn)為“市場失靈”應(yīng)通過政府干預(yù)來進(jìn)行彌補(bǔ)。但是，政府的干預(yù)在很多時候并不能取得良好的效果，甚至起到了反作用，稱為“政府失效”。既然市場和政府都無法很好地發(fā)揮作用，進(jìn)行環(huán)境治理的第三條道路在哪里？美國印第安納大學(xué)Elinor Os?trom（以下簡稱“Ostrom”）教授給我們提供了一種新的思路，那就是自主治理理論。

二、政府與市場作用的爭議

（一）庇古理論中的政府作用

被譽(yù)為“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”的庇古（Pigou）于1920年出版了他的代表作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》，他在馬歇爾所提出的“外部經(jīng)濟(jì)”概念基礎(chǔ)上擴(kuò)充了“外部不經(jīng)濟(jì)”的概念和內(nèi)容，將對外部性問題的研究從外部的因素對企業(yè)的影響轉(zhuǎn)向企業(yè)或居民對其他的企業(yè)或居民的影響。庇古注意到了邊際私人凈產(chǎn)值背離邊際社會凈產(chǎn)值的現(xiàn)象，他將這種背離解釋為外部性，即邊際私人成本與邊際社會成本、邊際私人收益與邊際社會收益之間存在差異。庇古進(jìn)一步提出了消除這種背離、將經(jīng)濟(jì)活動的外部效應(yīng)進(jìn)行內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)政策，即由政府對邊際私人成本小于（大于）邊際社會成本的行為征稅（補(bǔ)貼）。庇古的這種政策建議被后續(xù)的研究者稱為“庇古稅”。環(huán)境經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一些經(jīng)典原則和政策，如“誰受益，誰投資”的原則、“誰污染，誰治理”的原則、“污染者付費(fèi)原則”（Polluter-pays Principle，PPP），以及當(dāng)前國內(nèi)外普遍盛行的“排污收費(fèi)制度”，都體現(xiàn)了庇古理論的要求。

庇古理論獲得了學(xué)界廣泛贊譽(yù)的同時也受到后續(xù)研究者的諸多批評：第一，由于顯而易見的原因，政府不可能充分了解導(dǎo)致外部性和受外部性影響的所有個人的邊際成本或邊際收益，也不可能擁有能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)資源配置的所有相關(guān)信息，因此無法制訂出最優(yōu)的稅率和補(bǔ)貼額度，造成庇古稅的實際執(zhí)行效果與理論價值存在很大的偏差，美好的愿望未必能夠產(chǎn)生美好的效果。第二，庇古理論將政府看作是社會公共利益的天然代表者，并能夠自覺地按照公共利益對產(chǎn)生負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行合理的干預(yù)。然而，事實上，無論將政府看做是一個整體，還是看作是由許多部門或許多人組成的一個機(jī)構(gòu)，它本身具有明顯的政治和經(jīng)濟(jì)的私利，其制訂的公共政策往往具有或多或少的自利性。第三，政府對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)本身也需要支付巨大的行政成本，甚至可能大于負(fù)外部性所造成的損失，因而可能造成政府干預(yù)外部性的不經(jīng)濟(jì)。第四，寄希望于依靠政府行政權(quán)力平衡利益分配，將會創(chuàng)造權(quán)力尋租的土壤和空間，導(dǎo)致公共資源配置的扭曲和低效率。

（二）科斯定理中的市場機(jī)制

鑒于庇古理論存在上文所述的諸多問題，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的奠基人科斯（Coase）在經(jīng)典的《社會成本問題》一文中，對庇古稅進(jìn)行了嚴(yán)厲的批判：第一，外部性往往不僅僅是一方侵害另一方的單向的問題，而往往具有相互性，可能沒有任何一種稅費(fèi)是天然正確的。第二，若交易費(fèi)用為零，通過經(jīng)濟(jì)活動雙方的自愿協(xié)商就可以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，無需進(jìn)行庇古稅這樣復(fù)雜的制度安排。第三，若交易費(fèi)用不為零，外部性內(nèi)部化要通過各種政策手段的成本—收益權(quán)衡比較方能確定。這就是后續(xù)研究者通常所說的“科斯定理”。隨著20世紀(jì)70年代以后全球環(huán)境的問題日益加劇，發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家開始探索庇古稅以外能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境行為外部性內(nèi)部化的新途徑，科斯定理在實際的應(yīng)用中得到很多的關(guān)注。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“排污權(quán)交易制度”，就是科斯定理的典型應(yīng)用?？扑苟ɡ砝^續(xù)倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)自由主義觀念，繼續(xù)探索市場機(jī)制解決資源配置問題，認(rèn)為政府干預(yù)不是解決“市場失靈”的唯一方法，開創(chuàng)了研究經(jīng)濟(jì)學(xué)問題的全新視角。

盡管科斯定理從市場機(jī)制的角度實現(xiàn)了環(huán)境行為外部性內(nèi)部化方法的創(chuàng)新，但其理論的局限性也是顯而易見的。第一，科斯定理能夠發(fā)揮作用的前提條件是經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)實現(xiàn)高度的市場化，但目前世界上的大多數(shù)國家都不完全具備這樣的條件，即使是在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的美國，根據(jù)科斯定理指導(dǎo)進(jìn)行的大規(guī)模的成功的環(huán)境政策實踐也是寥寥無幾。第二，在制度的形成過程中，產(chǎn)權(quán)明晰是自愿協(xié)商的前提條件，但實際上，像環(huán)境資源這樣的公共物品的產(chǎn)權(quán)往往非常難以界定或者界定的成本非常高，從而使市場主體之間的自愿協(xié)商失去了前提條件。第三，即使是各市場主體之間的自愿協(xié)商過程，仍然會產(chǎn)生一定的交易成本，如果這種交易成本高于社會凈收益，那么自愿協(xié)商將失去其價值。特別是在當(dāng)前的大多數(shù)發(fā)展中國家，尚未建立完善的法治體系和公民社會，社會經(jīng)濟(jì)活動的交易成本十分龐大，大大削弱了科斯理論在公用資源治理領(lǐng)域的普遍適用性。

三、自主治理理論的提出

（一）自主治理理論的形成

Ostrom從孩童時期幫助母親打理自家菜園的真實經(jīng)歷中揭示出了生活中的一個重要事實：即使大多數(shù)的平民百姓，在面對資源問題時，也能夠合作和代理處置好共同利益[2]。在她后續(xù)的研究經(jīng)歷中，Ostrom重點(diǎn)關(guān)注了“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來、進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益”[3]。Ostrom在《公共事務(wù)的治理之道》一書中，提出了政府與市場之外的第三種選擇，即公共事務(wù)的自主組織和自主治理理論（以下簡稱“自主治理理論”）。Ostrom正是由于其在方法論上的創(chuàng)新，才改變了經(jīng)濟(jì)學(xué)界對公共資源治理模式的理解方式[4]，為我們提供了進(jìn)行環(huán)境資源治理的新思路。

Ostrom通過從哈丁（Hardin）的“公地悲劇”（The Trage?dy of Commons）、“囚徒困境”（Prisoner’s Dilemma）以及奧爾森（Olson）的“集體行動的邏輯”（The Logic of Collective Action）等幾個經(jīng)典模型的分析，引出了個體理性與集體理性之間的沖突。Ostrom認(rèn)為，造成這種現(xiàn)象的原因在于傳統(tǒng)理論的博弈分析方法存在明顯的缺陷，它們所賴以存在的理論假設(shè)嚴(yán)重背離了現(xiàn)實情況，比如理性人假定、擁有完全信息、獨(dú)立行動、互不溝通，且進(jìn)行一階博弈，等等。Ostrom以小規(guī)模公共池塘資源為例說明，一群有限理性的行為人，因共享公共資源而不斷進(jìn)行溝通和互動，對其他行為人和公共資源本身的信息更加了解，可能通過自籌資金來制定并實施有效使用公共池塘資源的合約，從而從理論上分析了行為人可能實現(xiàn)公共資源自主治理的可能性。因此，在Ostrom的自主治理理論中，盡管有限理性的行為人并不具備完全信息，但仍然可以通過博弈過程中的溝通，不斷增加自己對其他行為人的了解，提高對各行為人對公共資源影響的認(rèn)識，從而改變自己的行動策略，采取更有利于自己的行動方案。

（二）自主治理理論的分析框架

Ostrom通過證實實行自主治理的公共池塘資源可以獲得超過人們之前預(yù)期的結(jié)果，形成了多層次的“制度分析與發(fā)展框架”（Institutional Analysis and Development Framework，IAD）。在Ostrom的IAD框架中，要解決公共資源的集體行動問題，需要解決三個方面的問題，包括：新制度的供給問題、可信承諾問題和相互監(jiān)督問題[3]。關(guān)于新制度的供給，Ostrom認(rèn)為，因為受制于現(xiàn)實情況，應(yīng)當(dāng)拋棄總和變量而使用影響總和變量的環(huán)境變量，來評價一套制度的總收益與總成本。對于可信承諾問題，Ostrom認(rèn)為，在復(fù)雜的和不確定的環(huán)境下，個人通常會根據(jù)現(xiàn)實條件改變行動方案。因此，自治組織的群體，必須采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和制裁措施，來保持對規(guī)則的遵守。關(guān)于相互監(jiān)督問題。Ostrom認(rèn)為對自主治理成功案例的研究表明，許多自治組織自主設(shè)計的治理規(guī)則本身不但增強(qiáng)了組織成員進(jìn)行相互監(jiān)督的積極性，而且降低了監(jiān)督成本。

Ostrom認(rèn)為，現(xiàn)有的集體行動分析方法主要停留在操作層次，而實際上，影響集體行動的制度并非只限于此，應(yīng)同時考慮三個層次的制度分析，分別是操作制度、集體選擇制度和憲法制度。操作制度是其中最低層次的制度，主要內(nèi)容是確定公共資源的使用辦法，明確信息交換要求，形成監(jiān)督與制裁機(jī)制等。集體選擇制度是其中中間層次的制度，是改變操作制度的制度，其主要內(nèi)容是建立分權(quán)的組織結(jié)構(gòu)框架并形成解決沖突的機(jī)制。憲法制度是其中最高層次的制度，是制定集體選擇制度的制度，其主要內(nèi)容是使外部的政府或權(quán)威能夠認(rèn)可自主治理的組織和基本規(guī)則。這三個層次的制度具有非常清晰的邏輯關(guān)系：較低層次的行動制度的變化，在高層次制度所限定的規(guī)則中發(fā)生；越高層次的制度，變更的成本也就越高，因此提高了根據(jù)共同的規(guī)則行動的個人之間相互預(yù)期的穩(wěn)定性。Ostrom的這種動態(tài)分析方法，將進(jìn)行制度分析時涉及的所有制度變量都內(nèi)生化，不同于之前的許多研究者假定某些制度是外生變量的比較靜態(tài)分析方法，能夠更加準(zhǔn)確地描述我們身邊的現(xiàn)實世界。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，Os?trom并未否定非正式規(guī)則的有效性，這進(jìn)一步拓展了制度分析的視野。

四、環(huán)境治理三條道路的關(guān)系

（一）在研究視角上各有特色

系統(tǒng)論認(rèn)為，系統(tǒng)是由相互關(guān)聯(lián)的若干組分所構(gòu)成的、具有某種特定功能的有機(jī)整體。人類生存在一個由社會系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、自然系統(tǒng)組成的一個復(fù)合的復(fù)雜巨系統(tǒng)中。系統(tǒng)的演化是指系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、狀態(tài)、特征、行為、功能隨著時間的推移而發(fā)生的變化[5]。在復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的演化過程中，一個顯著特點(diǎn)是系統(tǒng)自組織與他組織兩種形式的協(xié)同進(jìn)行。系統(tǒng)在形成其結(jié)構(gòu)的過程中，若不依靠外界的特定干擾，僅是依靠系統(tǒng)內(nèi)部的相互作用來達(dá)到的，則稱這一演化過程是自組織。若依靠系統(tǒng)以外的組織者，組織系統(tǒng)使其按事前確定的計劃、方案變化，以期達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，則稱之為他組織。因此，從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看，庇古理論關(guān)注的內(nèi)容是環(huán)境治理的他組織，依靠經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之外的力量實現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)，科斯定理關(guān)注的內(nèi)容是環(huán)境治理的自組織，依靠經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)生機(jī)制實現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)，而Ostrom的自主治理理論則兼而有之，需要經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)生機(jī)制和外部力量都要發(fā)揮作用。

（二）在發(fā)揮作用時相互影響

庇古理論注意到由于外部性的存在，導(dǎo)致市場機(jī)制在進(jìn)行環(huán)境資源配置時無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，應(yīng)該發(fā)揮政府在彌補(bǔ)市場機(jī)制不足方面的積極作用。因此，庇古理論是在肯定市場機(jī)制發(fā)揮了作用的前提下強(qiáng)調(diào)政府作用的?？扑苟ɡ碚J(rèn)為在交易費(fèi)用為零的情況下，解決外部性問題無需“庇古稅”，但在交易費(fèi)用不為零的情況下，解決外部性問題的方法要根據(jù)成本—收益的總體比較結(jié)果確定，庇古方法和科斯方法都可能是有效的。可見，科斯并沒有全部否定庇古理論，而是在庇古的研究成果基礎(chǔ)上進(jìn)行了拓展，將庇古理論納入到了自己的理論框架之中。在Ostrom的研究中，盡管是在尋找政府和市場之外的第三條道路，但是并未否定政府和市場的作用。在自主治理制度的產(chǎn)生與變遷過程中，行為人要不斷地進(jìn)行價值判斷和策略選擇，市場機(jī)制的影響無處不在。而在集體行動制度的分析中，憲法制度是最高層次的制度，是制定集體選擇制度的制度，主要內(nèi)容是使外部的政府和權(quán)威能夠認(rèn)可自主治理的組織和基本規(guī)則。因此，憲法體系的完善與政府治理的正常運(yùn)行是自主治理制度正常發(fā)揮作用的制度前提。

（三）三條道路的比較

環(huán)境治理的三條道路，庇古手段、科斯手段和自主治理，主要特征比較如表1所示。

表1 三條道路的比較

五、自主治理理論的貢獻(xiàn)與局限性

（一）自主治理理論的貢獻(xiàn)

Ostrom自主治理理論拓展了公共事務(wù)治理的理論和方法，形成了環(huán)境治理的新思路，具有重要的理論價值和應(yīng)用價值，產(chǎn)生了巨大的社會影響。

首先，Ostrom強(qiáng)調(diào)了利他主義的存在。奧爾森的“集體行動的邏輯”從理性人的角度出發(fā)，認(rèn)為利己主義是所有理性人一切行動與選擇的出發(fā)點(diǎn)和基本前提，不存在利他主義傾向。因此，行動者經(jīng)常陷入類似于“囚徒困境”之類的兩難境地，導(dǎo)致公共資源被過度使用，形成諸如“公地悲劇”一樣的結(jié)果。在Ostrom認(rèn)為：人的認(rèn)識和思維能力不是無所不能，而是相對有限的，這使得參與集體行動的個人可能而且也必須表現(xiàn)出一定的利他性，與參與集體行動的其他人進(jìn)行合作；在規(guī)模較小的公共事物治理和資源利用過程中，人們可以在頻繁的相互接觸中加強(qiáng)溝通和了解，增進(jìn)彼此之間的信任和依賴感；這樣，參與集體行動的個體和個體之間就可以為了實現(xiàn)公共的利益而組織起來，采取集體行動，進(jìn)行自主治理[6]。

其次，Ostrom拓展了集體行動的制度。她對集體行動的分析從單一的操作規(guī)則分析擴(kuò)展到了操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則和憲法規(guī)則等三個層次，讓制度分析的內(nèi)容更加豐富和接近現(xiàn)實，并且內(nèi)生化了進(jìn)行制度分析時所涉及的所有制度變量，從動態(tài)角度對制度展開分析。Ostrom認(rèn)為判斷一個制度安排優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)在于它是否有助于增進(jìn)公共事務(wù)的管理績效。Ostrom拓展了制度分析的視野，將非正式的規(guī)則也納入了制度的范疇，強(qiáng)調(diào)了在公共池塘資源的治理過程中，可以發(fā)揮正式制度和非正式制度的各自特點(diǎn)，形成相互補(bǔ)充、有機(jī)統(tǒng)一的制度體系。

（二）自主治理理論的局限性

盡管自主治理理論對于公共資源治理的貢獻(xiàn)是顯而易見的，但將自主治理理論作為一種普適的方法論進(jìn)行推廣應(yīng)用時，仍舊面臨很多局限性。

首先，自主治理理論研究對象的代表性比較有限。盡管Ostrom已經(jīng)研究了數(shù)千個案例，但這些案例大都只發(fā)生在一個國家甚至一個特定的區(qū)域內(nèi)，往往只涉及規(guī)模較小的公共池塘資源，受影響的人數(shù)往往在50人到15000人之間。實際上，環(huán)境治理領(lǐng)域的問題經(jīng)常涉及多個國家和數(shù)以億計的人口，如尼羅河、湄公河等國際河流的水資源分配等問題，甚至有很多是全球問題，如限制溫室氣體排放和“碳交易”。即使是發(fā)生在一國范圍內(nèi)的環(huán)境問題，經(jīng)常也是涉及數(shù)百萬人口。在這個廣闊的區(qū)域內(nèi)，大規(guī)模的人口顯然無法進(jìn)行充分的信息溝通，自主治理方法的有效性受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。盡管Ostrom也在聲明自主治理的理論的研究對象只是小規(guī)模的公共池塘資源，相應(yīng)的理論和方法也不是解決公共資源治理問題的靈丹妙藥，即使如此，我們也不能對自主治理理論無法解決影響人類生存和發(fā)展的重大公共資源治理問題的現(xiàn)實視而不見。

其次，自主治理理論對國家政治體制的要求過于苛刻。作為一項研究創(chuàng)新，Ostrom把集體行動分析從單一的操作規(guī)則層次的分析擴(kuò)展到了操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則和憲法規(guī)則等三個層次，并將憲法制度視為三個層次中最高層次的制度，其作用是使外部的政府或權(quán)威能夠認(rèn)可自主治理的組織和基本規(guī)則。因此，憲法體系的完善與政府治理的正常運(yùn)行是自主治理制度能夠正常發(fā)揮作用的制度前提。但Ostrom在能夠?qū)崿F(xiàn)自主治理制度長期有效的8項原則中，又要求行動者設(shè)計自己制度的權(quán)利不受外部政府權(quán)威的挑戰(zhàn)。這就形成一種局面：既要政府認(rèn)可自主治理組織的合法性和基本規(guī)則，又不讓政府干預(yù)自主治理制度的設(shè)計。這即使不算是一對矛盾，也顯然對國家政治體制的要求過于苛刻，對政府作用的假設(shè)過于理想化。即使在公民社會發(fā)育較好、自治體制比較完善的西方發(fā)達(dá)國家都難以推廣，其在政府的強(qiáng)勢干預(yù)仍然是社會經(jīng)濟(jì)活動重要特征的廣大發(fā)展中國家，更是海市蜃樓[7]。尤其是當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境問題，主要集中在包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家，如何在這些尚待完善和改進(jìn)的政治體制中踐行自主治理的理論和方法，仍將是一個巨大的挑戰(zhàn)。

[1]中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院《首都循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)研究》課題組.首都循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)研究[EB/OL].（2006-06-01）[2012-05-20].http://cpfd.cnki.com.cn/.

[2]Nick Zagorski.Profile of Elinor Ostrom[J].Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of Ameri?ca，2006，103（51）：19221-19223.

[3]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].上海：上海譯文出版社，2012:35-67.

[4]柴盈，曾云敏.奧斯特羅姆對經(jīng)濟(jì)理論與方法論的貢獻(xiàn)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)，2009（12）：100-103.

[5]李賓，張象樞.復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)演化過程的環(huán)境影響分析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2009（2）：27-29.

[6]高軒，神克洋.埃莉諾·奧斯特羅姆自主治理理論述評[J].中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009（2）：74-79.

[7]李賓，周向陽.自主治理：管理現(xiàn)代化的新方向[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2013（1）：94-96.