劉登娟，黃 勤

（四川大學 經濟學院，四川 成都 610064）

一、瑞典環(huán)境經濟手段及其作用機理

環(huán)境政策手段是指人們?yōu)榻鉀Q環(huán)境問題所采取的手段、工具。一般而言，環(huán)境政策手段主要包括兩大類：一是基于政府命令與控制的規(guī)制手段，二是基于市場的經濟手段[1]。本文主要研究環(huán)境經濟手段。瑞典是歐盟國家中最早使用經濟手段、也是經濟合作與發(fā)展組織中使用最多經濟手段進行環(huán)境管理的國家之一。瑞典環(huán)境經濟手段包括稅收與稅收減免、收費與收費退還、撥款、補貼與補貼免除、押金—退還機制、排污許可證交易等，落實到瑞典各個行業(yè)和部門又被細化出約70項具體環(huán)境經濟手段[2]。

瑞典環(huán)境管理是以瑞典“十六大環(huán)境質量目標”為中心和目標而層層展開。1998年瑞典頒布《瑞典環(huán)境法》并明確規(guī)定了十六大環(huán)境質量目標的具體內容。瑞典環(huán)境經濟手段圍繞著如何實現(xiàn)“十六大環(huán)境質量目標”和“三大行動戰(zhàn)略”而制定，并有效支撐著“十六大環(huán)境質量目標”和“三大行動戰(zhàn)略”的實現(xiàn)；同時，瑞典環(huán)境經濟手段并不是空中樓閣，經濟手段全面貫穿并深刻融入到瑞典的各個行業(yè)和部門，分解成跨行業(yè)經濟手段、制造業(yè)與能源生產業(yè)經濟手段、住房與服務業(yè)經濟手段、交通運輸業(yè)經濟手段、農林漁業(yè)經濟手段和其他經濟手段；再者，由法律保障、制度保障、機構保障、外部保障等形成了多方面、全方位的“組合拳”，保障瑞典環(huán)境經濟手段的有效實施。瑞典環(huán)境經濟手段目標指向明確、全面分解與融入到位、保障措施得力，為瑞典的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

二、 瑞典環(huán)境經濟手段經驗借鑒

（一）瑞典環(huán)境經濟手段目標指向性強，具有系統(tǒng)性、階段性和任務導向性

《瑞典環(huán)境法》以法律形式將瑞典的可持續(xù)發(fā)展內容界定為瑞典十六大環(huán)境質量目標，其具體內容包括減少氣候影響、清潔空氣、自然酸雨、無污染環(huán)境、保護性臭氧層、安全輻射環(huán)境、富有生機的湖泊和溪流、零富營養(yǎng)化、高質量地下水、平衡的海洋環(huán)境與繁榮的海岸區(qū)域和群島、繁榮濕地、可持續(xù)森林、多樣化農業(yè)風景、宏偉山地景觀、已建良好環(huán)境、動植物生活多樣性[2]。十六大環(huán)境質量目標系統(tǒng)性強，涵蓋了可持續(xù)生態(tài)環(huán)境的所有內容，已構成可持續(xù)生態(tài)環(huán)境的目標體系；十六大環(huán)境質量目標階段性明晰，其目標體系被分解為若干實現(xiàn)階段，形成了階段目標。同時，為了實現(xiàn)十六大環(huán)境質量目標，2001年瑞典國會通過了《瑞典環(huán)境目標——階段目標及其行動戰(zhàn)略法案》，并規(guī)定了三大行動戰(zhàn)略。瑞典環(huán)境經濟手段依據(jù)十六大環(huán)境質量目標和三大行動戰(zhàn)略而制定，目標指向性強，具有系統(tǒng)性、階段性、任務導向性?，F(xiàn)以“十六大環(huán)境質量目標”中的一大目標“減少氣候影響”和“三大行動戰(zhàn)略”中一大戰(zhàn)略“更高效的能源使用和運輸”為例，闡述環(huán)境經濟手段對“十六大環(huán)境質量目標”和“三大行動戰(zhàn)略”的有效支撐，如圖1所示。

圖1 瑞典環(huán)境經濟手段作用示例圖

（二）瑞典環(huán)境經濟手段全面貫穿并深刻融入到瑞典各個行業(yè)和部門

瑞典環(huán)境經濟手段已全面深入地滲透到瑞典的各方面和全過程。其環(huán)境經濟手段已分解成跨行業(yè)經濟手段、制造業(yè)與能源生產業(yè)經濟手段、住房與服務業(yè)經濟手段、交通運輸業(yè)經濟手段、農林漁業(yè)經濟手段和其他經濟手段，形成了覆蓋生產、交換、消費等人類所有行為的門類齊全、種類多樣的環(huán)境經濟手段。

在跨行業(yè)經濟手段中，瑞典普遍以綠色稅收、地方氣候投資計劃、節(jié)能技術市場推廣補助金等經濟手段覆蓋全社會的各個行業(yè)，保障整個社會的可持續(xù)發(fā)展。以綠色稅收為例，瑞典是全世界最早開始實施綠色稅收改革的國家之一。綠色稅收轉型的主要目的是獲得能源系統(tǒng)的可持續(xù)、長期再利用，重視能源利用效率的提高、促進生物燃料的使用、減少二氧化碳排放[3]。二氧化碳稅促使人們改變生產和消費行為，減少二氧化碳排放。硫稅鼓勵使用低硫燃料和削減能源使用量，并帶來了大規(guī)模的燃料轉換。瑞典在1989-1995年間二氧化硫排放減少總量中硫稅貢獻率達到30%。同時，瑞典鼓勵清潔能源的使用，通過免除燃料稅和二氧化碳稅以及其他一系列經濟手段，激勵更多機動車使用生物燃料。瑞典法規(guī)規(guī)定75%的國有車輛需為生態(tài)汽車，市政府減免生態(tài)汽車停車費并提供生態(tài)汽車購買補貼。瑞典對市場上銷售的或進口的電池征收電池費。電池費是按照1997年實施的標準執(zhí)行，鉛蓄電池收費為30克朗/千克，氧化銀電池收費為500克朗/千克，密封式鎳鎘電池收費為300克朗/千克。2001年，鉛電池收費約為7000萬克朗，鎳鎘電池、汞電池收費約為4100萬克朗。收費的目的是防止電池中的鎘、汞、鉛排放到環(huán)境中。征收的電池費用于支出廢舊有害電池的回收再利用產生的費用，其費用具體包括：處理或回收有害電池、普及電池條例規(guī)定的信息、市政對有害電池分類；鉛蓄電池回收等等。瑞典填埋稅為減少垃圾數(shù)量、回收再利用垃圾、焚燒發(fā)電等提供經濟刺激。2005年政府白皮書公布了填埋稅產生的效果：填埋的傳統(tǒng)垃圾和企業(yè)垃圾數(shù)量呈減少趨勢，自2000年填埋稅引入以來，運送到填埋場所的垃圾減少了70萬噸，被分類并運送出填埋場地的垃圾增加了110萬噸[2]。

表1 2006年瑞典燃料稅和二氧化碳稅

（三）瑞典環(huán)境經濟手段依賴多方面、全方位的“組合拳”保障其實施

環(huán)境法律、法規(guī)、政策的配套支持為環(huán)境經濟手段的有效實施提供了法制保障?！度鸬洵h(huán)境法》中一個很重要的條款是規(guī)定了具體區(qū)域或者整個瑞典土地、空氣、水等的環(huán)境質量標準。環(huán)境質量標準對生態(tài)環(huán)境質量的明晰規(guī)定，為環(huán)境經濟手段的制定提供了基礎。同時，中央政府和地方公共部門必須采取措施保證環(huán)境質量標準實現(xiàn)，任何超出環(huán)境質量標準的行為都不能被批準。

環(huán)境目標委員會的設立為環(huán)境經濟手段的有效實施提供了機構保障。為了保障環(huán)境質量目標的實現(xiàn)，瑞典政府于2002年設立了新的專門機構，即環(huán)境目標委員會，直接對中央政府和國會負責，全面統(tǒng)籌安排、協(xié)調工作、監(jiān)督實施，保障環(huán)境質量目標的實現(xiàn)[4]。在保障環(huán)境經濟手段有效實施方面，環(huán)境目標委員會的主要工作包括：評估環(huán)境經濟手段效果，向中央政府和國會作年度報告和深度報告，其報告內容成為政府環(huán)境議案的主要參考內容；協(xié)調各級政府和部門間權益，解決環(huán)境經濟手段政出多門、權責不清等問題，規(guī)范各項稅費的制定、征收和管理。

健全的環(huán)境監(jiān)管與評估機制為環(huán)境經濟手段的有效實施提供了制度保障。瑞典構建了健全的環(huán)境監(jiān)管體系。環(huán)境監(jiān)測設施先進，環(huán)保技術世界領先；環(huán)境監(jiān)測指標涵蓋面廣，反映的信息包括社會驅動力、環(huán)境狀況、環(huán)境影響、應對措施等；環(huán)境執(zhí)法能力強，信息公開、透明；社會公眾參與程度高、自覺意識強。瑞典政府在2001年就要求全國和區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管體系為環(huán)境質量目標年度報告和每四年一次的環(huán)境深度評估報告提供基礎，并且，環(huán)境報告影響政治決策，所有的政策領域都要采取措施保障環(huán)境質量目標的實現(xiàn)[5]。

瑞典加入歐盟和經合組織為環(huán)境經濟手段的有效實施提供了外部保障。瑞典環(huán)境經濟手段從制定到實施都受到了來自歐盟和經合組織的影響。1994年《歐洲經濟體條約》生效以來，瑞典采用了歐洲經濟體關于環(huán)境的條約，并在全國范圍實施經合組織的環(huán)境戰(zhàn)略。1995年瑞典加入歐盟后，新的《歐盟條約》影響到瑞典環(huán)境法規(guī)制定。瑞典是歐盟國家中少數(shù)幾個能最好地將歐盟立法轉變成本國法律的國家之一。瑞典環(huán)境政策與歐盟全面的環(huán)境議程密切相關，瑞典環(huán)境政策重新定位于從歐盟的角度或者全球的角度而不是本國的角度來解決環(huán)境問題[3]。瑞典環(huán)境質量目標的實現(xiàn)也大大地受到了歐盟環(huán)境政策的影響。

三、對中國生態(tài)文明制度建設的啟示

黨的“十八大”報告提出，“要把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”[6]，并從優(yōu)化空間格局、促進資源節(jié)約、保護生態(tài)環(huán)境、加強制度建設四個方面闡述了大力推進生態(tài)文明建設的重點。這意味著，我國的生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的有機組成部分，在經濟、政治、文化、社會建設中全面融入生態(tài)文明建設的理念、目標和內容，迫切需要構建一個完整的、系統(tǒng)的生態(tài)文明建設制度框架。同時，實踐中，當前生態(tài)文明建設面臨著建設目標單一、環(huán)境經濟手段作用尚未充分顯現(xiàn)、多元治理機制缺乏合力等重重困難，制約了生態(tài)文明建設的順利推進。瑞典環(huán)境經濟手段體系完善、保障得力、全面落實，特別是經濟激勵機制全面融入和貫穿到經濟、政治、文化、社會建設的各方面和全過程，引導人們生產生活方式的改變，促進瑞典經濟社會的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境質量目標的實現(xiàn)，對中國構建和完善生態(tài)文明建設制度，具有借鑒啟示意義。

（一）科學構建生態(tài)文明建設目標體系，引領生態(tài)文明建設各方面

黨的“十八大”報告提出“建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系”[6]。生態(tài)文明的要求表現(xiàn)在尊重自然、順應自然、愛護自然，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式。生態(tài)文明建設的目標體系內涵豐富，是一個涉及生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經濟、生態(tài)政治、生態(tài)社會、生態(tài)文化等多方面的龐大的、復雜的系統(tǒng)工程。中國生態(tài)文明建設應借鑒瑞典可持續(xù)發(fā)展圍繞著十六大環(huán)境質量目標而層層分解，步步求進的做法，將生態(tài)文明建設的宏偉愿景具體為生態(tài)文明建設目標體系，形成細化的、量化的、可達到的生態(tài)文明建設近期、中期和遠期目標等階段目標，并部署和安排實現(xiàn)階段目標的任務和行動；生態(tài)文明建設圍繞著生態(tài)文明建設目標體系而層層展開，并形成生態(tài)文明建設的目標集、任務集和行動集[7]。

（二）梳理中國環(huán)境經濟手段的成績與不足，為生態(tài)文明建設獎懲機制尋求突破

黨的“十八大”報告提出“建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的獎懲機制”[6]。環(huán)境經濟手段以經濟激勵的方式約束人們的生產生活行為，促進資源節(jié)約和環(huán)境友好，是生態(tài)文明建設獎懲機制的重要組成部分。自20世紀70年代以來，我國先后頒布了《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等一系列法律和《排污收費暫行辦法》、《排污費征收使用管理條例》等規(guī)章制度，形成了環(huán)保部門、產業(yè)部門、綜合管理部門三大環(huán)境經濟手段執(zhí)行部門。環(huán)境經濟手段涵蓋排污收費、排污許可證交易、資源稅、生態(tài)環(huán)境補償費、財政補貼、污染責任保險、廢物回收押金制度、污染賠償、罰款等多種方式。目前中國實行的主要環(huán)境經濟手段是征收稅費。例如稅務部門征收的資源稅、土地管理部門征收的土地復墾金、環(huán)保部門征收的排污費等。全國征收的排污費項目有水、氣、固體廢物、噪聲、放射性廢物等五大類113項[8]。

但是，中國環(huán)境經濟手段也存在種種不足，有待逐步改革與完善。

第一，過多依賴規(guī)制手段，環(huán)境經濟手段地位薄弱。當前中國環(huán)境管理主要依靠的是政府的規(guī)制手段，例如總量控制、區(qū)域限批、環(huán)境執(zhí)法等行政手段。規(guī)制手段能充分發(fā)揮行政勢能的作用，對一些污染防治問題產生立竿見影的效果。但規(guī)則手段的缺點在于管理成本過高、企業(yè)節(jié)能減排被動、不利于環(huán)保技術改進等。目前中國環(huán)境經濟手段還處于起步階段，環(huán)境經濟手段的研究和制定不充分。以環(huán)境稅為例，中國設置了與環(huán)境保護相關的稅種，如消費稅、資源稅、城建稅、土地使用稅等，但稅種設置缺乏科學性和系統(tǒng)性，并沒有把中國能源消費的主要類型煤炭和主要大氣污染源納入征收范圍，且稅率的大小也需要科學論證和實踐檢驗；采用的環(huán)境經濟手段絕大部分為征收稅費這一種，而其他經濟手段則運用甚少；環(huán)境經濟手段在我國的實施還處于試點和試行階段，并沒有得到推廣和普及。

第二，環(huán)境經濟手段沒有充分體現(xiàn)“環(huán)境成本”和“污染者付費原則”?！百Y源低價、環(huán)境無價”是當前中國發(fā)展普遍存在的問題，而中國的污染收費、環(huán)境稅、環(huán)境懲罰等均沒有恰當體現(xiàn)環(huán)境價值。中國早在1979年的《環(huán)境保護法》中就規(guī)定了排污收費并成為全世界最早實行排污收費的國家之一。但是，中國的排污費標準太低，排污收費的現(xiàn)行標準僅為污染治理設施運行成本的50%，某些項目的收費甚至不到治理成本的10%。由于排污費的征收標準低于污染的邊際處理成本，排污費占產品成本的比例很小，難以使企業(yè)的污染減排量達到有效減排量[9]。同時，中國對環(huán)境污染的罰款很低，污染者污染成本很低，對污染行為沒有約束力。再者，中國政府對節(jié)能減排的補貼，補助支持力度小、受益面窄，公共財政投入不足。最后，生態(tài)補償政策尚未實質性啟動，生態(tài)補償專項基金尚未建立。

第三，環(huán)境經濟手段的實施困難重重。首先，環(huán)境經濟手段區(qū)域實現(xiàn)面臨市場發(fā)育程度參差不齊的問題。環(huán)境經濟手段在區(qū)域的實施依賴于區(qū)域市場發(fā)育程度，而中國東中西部處于不同的發(fā)展階段，市場發(fā)育程度不一，存在各不相同的發(fā)展問題和環(huán)境問題。環(huán)境經濟手段在全國的實施受到限制。其次，環(huán)境經濟手段政出多門、缺少協(xié)調。多個部門制定環(huán)境經濟政策，有的政策重復，有的政策缺乏明確的授權，部門之間缺乏溝通，政策制定缺乏有效性、實施效果不佳。再者，經濟手段實施配套措施不足、技術保障不力。以排污權交易在中國實施為例，一方面，排污總量的確定是基于大量的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，技術含量高，但中國環(huán)境管理難以提供翔實數(shù)據(jù)，另一方面，排污權交易需要完善的執(zhí)法監(jiān)督體系，需要各種連續(xù)監(jiān)督手段對污染源實行技術監(jiān)督，但中國的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法還達不到要求。排污權交易在中國還處于試點階段，離全面推廣還有一定差距。

（三）完善環(huán)境經濟手段，保障其有效措施

中國生態(tài)文明建設需要采用多種經濟手段。充分利用市場機制對資源環(huán)境配置的優(yōu)化作用，采用多種環(huán)境經濟手段，落實“受益者付費”和“污染者付費”原則；推進綠色稅收改革，在老百姓納稅負擔不增加的情況下，調整稅收結構，適時適地開征硫稅、含鉛汽油稅等環(huán)境稅稅種；全面開展環(huán)境收費制度，改變環(huán)境收費偏低、收費面窄的現(xiàn)狀，根據(jù)污染治理成本適當增加環(huán)境收費的額度，并增加污泥處理收費、機動車排污收費等新的收費種類；利用價格機制調控污染排放，例如研究制定脫硫電價、脫硝電價等；完善排污權交易市場，推動排污權交易，擴展化學需氧量、氨氮排污權有償使用和排污試點區(qū)域，促進試點區(qū)域的擴展；健全環(huán)境污染綠色保險制度，強制高環(huán)境風險企業(yè)購買環(huán)境污染責任保險，防患環(huán)境風險；加大綠色財政投入，對節(jié)能減排機關、企業(yè)和個人給予補貼和支持；同時，積極開展環(huán)境經濟手段評估，完善環(huán)境經濟手段實施需要的法律法規(guī)、市場機制、機構、設施、技術等配套，推進環(huán)境經濟手段的良性運作[10]。

（四）探索規(guī)制—經濟—公眾手段協(xié)同作力的多元治理機制

中國生態(tài)文明建設在充分發(fā)揮經濟手段進行環(huán)境管理的同時，還需要靈活利用法律手段、行政手段、公眾參與手段等多種方式，獎勵與懲罰并重、激勵與約束協(xié)同作力，共同為中國生態(tài)文明建設保駕護航。環(huán)境經濟手段相對于規(guī)制手段的優(yōu)勢在于成本有效性高、靈活性強、資源配置能力強，能充分調動市場配置資源環(huán)境的作用，在減少環(huán)境管理成本的同時，促進企業(yè)改進技術和綠色轉型，提高企業(yè)競爭力。因此，在市場條件成熟的情況下，采用環(huán)境經濟手段能達到較好的環(huán)保效果。但同時，環(huán)境經濟手段的缺陷在于其對市場的完善程度提出了更高的要求，需要具備充分的市場條件才能發(fā)揮其作用。因此，在市場發(fā)育不完善的情況下，應選擇規(guī)制型手段，充分發(fā)揮其法律效應大、執(zhí)行力強的特點，促進資源綜合利用和生態(tài)環(huán)境保護[11]。最后，還應充分發(fā)揮信息公開、公眾自愿參與的影響力，促進公眾參與生態(tài)文明建設。規(guī)制手段、經濟手段、公眾參與手段如同三駕馬車，協(xié)同驅動，保障生態(tài)文明建設的實現(xiàn)。

[1]宋秀麗.中外環(huán)境政策工具比較研究[D].濟南：山東經濟學院，2011.

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[9]侯偉麗，鐘水映，葉林，等.中國經濟發(fā)展中的資源環(huán)境問題[M].濟南：山東人民出版社，2009：326.

[10]環(huán)境保護部.“十二五”全國環(huán)境保護法規(guī)和環(huán)境經濟政策建設規(guī)劃[EB/OL].（2011-08-10）[2013-01-15].http：//wenku.baidu.com/view/886c51c2bb4cf7ec4afed063.html.

[11]宋嬌嬌,王麗萍.環(huán)境政策工具的演化規(guī)律及其對我國的啟示[J].湖北社會科學，2011（5）：97-100.