張京祥 胡 毅 趙 晨

0 引言

中國改革開放30多年以來經(jīng)歷了巨大、深刻的制度變遷，城市發(fā)展的各個(gè)方面都被納入了改革開放的制度變化環(huán)境當(dāng)中。在中國面臨全球化、市場(chǎng)化與分權(quán)化過程的總體影響下，這種制度變遷從根本程度上改變著城市發(fā)展的動(dòng)力基礎(chǔ)、作用機(jī)制，并強(qiáng)烈地影響著城市空間演化的進(jìn)程[1]，制度力成為塑造城市空間結(jié)構(gòu)的重要力量。其中最為明顯的是，城市空間的經(jīng)濟(jì)屬性日益凸現(xiàn)。1988年起城市土地有償使用制度開始實(shí)施，使得土地的交換價(jià)值得以顯現(xiàn)，土地成為了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市政府可資經(jīng)營的、最大活化國有資產(chǎn)，以及獲取城市建設(shè)資金回報(bào)的重要渠道[2]。土地級(jí)差地租引起了城市空間功能置換，大量的資本由制造業(yè)流向房地產(chǎn)業(yè)，許多老舊工業(yè)用地轉(zhuǎn)換為房地產(chǎn)與各類商業(yè)用地，舊有的單位制社區(qū)被新的商品房社區(qū)所取代等。這一系列巨大的城市空間演變，隱射了制度環(huán)境變化對(duì)中國城市空間的深刻影響。

制度的基本層面包含了正式的具有權(quán)威性和強(qiáng)制性的政治、經(jīng)濟(jì)制度和非正式的制度，即文化層面社會(huì)習(xí)慣認(rèn)同[3]。在城市住區(qū)空間的演化過程中，也可以觀察到這3個(gè)層面的影響。

（1）政策變遷與住區(qū)空間。城市空間資源是政府通過行政權(quán)力制定政策可以直接干預(yù)、有效組織的重要元素，行政力量依然是城市政府配置空間資源的最重要方式之一。住區(qū)空間演變也是一個(gè)以制度變遷為背景，資源重新配置的過程，其中住區(qū)空間資源的分配是問題的關(guān)鍵。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單位制住區(qū)建設(shè)到近年來廣泛出現(xiàn)的以政策安排為主的安置區(qū)及保障性住房建設(shè)，對(duì)城市住區(qū)空間結(jié)構(gòu)的變化產(chǎn)生了巨大的影響。

（2）經(jīng)濟(jì)制度變遷與住區(qū)空間。我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過程中，通過資本、生產(chǎn)要素和分配體系的相應(yīng)轉(zhuǎn)型，正在深刻而有力地重塑著中國城市空間形態(tài)的新空間類型。與此同時(shí)，隨著國內(nèi)市場(chǎng)化的不斷深入，受到土地有償使用制度和住房商品化制度的影響，城市空間結(jié)構(gòu)的演化呈現(xiàn)出越來越強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)性。如在市場(chǎng)力的推動(dòng)下，城市舊的住區(qū)更新以及城中村等的改造建設(shè)多數(shù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)選擇的結(jié)果。

（3）社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與住區(qū)空間。城市空間結(jié)構(gòu)是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素三者互相制約的綜合作用下形成、演化的。面對(duì)中國快速城市化的背景下，城市移民與非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的大量出現(xiàn)，由于制度因素造成的社會(huì)資源分配不公和對(duì)外來人口的制度排斥成為形成住區(qū)空間分異、影響住區(qū)空間重構(gòu)的重要方面。如何公平正義地分配空間資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)秩序與空間匹配之間的有效平衡，都是當(dāng)前中國住區(qū)空間研究中無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。

然而任何由制度變遷引起的空間變化，都包含著一系列難以割裂的歷史背景和傳統(tǒng)因素。本文將通過厘清城市住房制度變遷的線索，來認(rèn)識(shí)和理解中國城市發(fā)展及住區(qū)空間結(jié)構(gòu)演變所具有的特定歷史內(nèi)涵和現(xiàn)狀情況。

1 改革開放以來中國住房制度變遷下的城市住區(qū)空間演進(jìn)

1.1 福利制度下的均質(zhì)單位空間延續(xù)（1978—1998）

1978年以來，中國城市住區(qū)空間的發(fā)展有一個(gè)獨(dú)特的背景，那就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的深刻轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)，土地、金融、產(chǎn)權(quán)等與住區(qū)相關(guān)的制度也出現(xiàn)了重大變革，為城市住區(qū)空間的發(fā)展變化創(chuàng)造了基礎(chǔ)性制度條件。

1.1.1 住房分配從“國家福利制”到“單位福利制”

受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的影響，我國的城鄉(xiāng)土地分別是歸國家和集體所有，人們生活消費(fèi)資料的獲得主要是根據(jù)不同級(jí)別來進(jìn)行分配。土地、住房既不可能作為資產(chǎn)為個(gè)人或家庭所擁有，也無法進(jìn)行自由交易。在改革開放之前，全國城鎮(zhèn)地區(qū)住房投資90%以上由各級(jí)政府解決[4]，實(shí)行住房分配的“國家福利制”。1980年4月，鄧小平就建筑業(yè)和住宅問題發(fā)表講話，“允許城鎮(zhèn)居民自建住房，還鼓勵(lì)公私合營或民建公助”①1980年《鄧小平關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題的談話》。。此后，城鎮(zhèn)地區(qū)住房投資體制發(fā)生重大變化，由國家是主要投資者變?yōu)閲?、單位和個(gè)人共同投資。進(jìn)入1990年代后，絕大多數(shù)的住房投資來自企、事業(yè)單位的自有資金，單位住房比例急劇上升，大部分住房的分配權(quán)、處置權(quán)也都屬于了單位，住房由“國家福利制”逐漸轉(zhuǎn)變成為“單位福利制”。根據(jù)全國第一次住房普查結(jié)果表明，全國國家直管住宅僅占全部住宅的24.1%，單位自管的占58.1%[5]，單位已經(jīng)逐漸成為住房所有者的主體。

1.1.2 從消費(fèi)領(lǐng)域向生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，“重生產(chǎn)、輕消費(fèi)，先生產(chǎn)、后生活”傳統(tǒng)思想的指導(dǎo)下，住宅投資被列為一種純粹耗費(fèi)資源的非生產(chǎn)性建設(shè)投資。進(jìn)行住宅建設(shè)的投資都來自中央政府和地方政府的財(cái)政撥款，實(shí)施“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實(shí)物分配制度。由于住房的建設(shè)和維護(hù)的成本幾乎全部由國家和各單位負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致了國家和各單位負(fù)擔(dān)過重，因此，一旦國家要壓縮投資規(guī)模，削減住宅投資便首當(dāng)其沖（表1）。

改革開放后，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)得到全面發(fā)展，住房建設(shè)也不例外，由于福利分房制度導(dǎo)致的住房供給不足矛盾的突出，城市居民要求解決住房嚴(yán)重短缺的呼聲日益高漲。鄧小平在關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題中提出，建筑和住宅業(yè)不只是由國家投資的消費(fèi)領(lǐng)域，也可以當(dāng)作為國家增加收入、增加積累的一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)部門，從而扭轉(zhuǎn)了長期將住宅建設(shè)作為投資領(lǐng)域而非生產(chǎn)領(lǐng)域的看法。自此，一方面，國家和單位共同增加住房投資，加快住房建設(shè)步伐；另一方面開始探索對(duì)住房福利制度改革的途徑。

1.1.3 不斷增長的住宅投資依然難以滿足膨脹的城市人口需求

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，住房供應(yīng)本身帶有非常濃厚的福利和保障色彩，因此居民對(duì)住房的需求不受自身經(jīng)濟(jì)支付能力的影響。隨著城市人口數(shù)量的急劇增長②城市人口增長一方面是由于我國解放后家庭人口膨脹，另一方面自1969年開始的“上山下鄉(xiāng)”知青在1978年前后回城，共同造成了城市人均住房面積不足。，使得人們的居住水平不但沒有大幅度的提高，全國的絕大多數(shù)城市還呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)（表2）。政府對(duì)住宅投資多少以及生產(chǎn)多少住宅，不是根據(jù)居民需求制定的，而是根據(jù)政府的財(cái)力制定的。住宅投資的長期不足，壓抑了居民對(duì)住房的需求，造成了全國城鎮(zhèn)人均居住面積從解放初期的4.50m2降到了1978年的3.6m2。

1980年鄧小平關(guān)于房改的談話開啟了我國住房制度改革之路。但是在1998年住房改革制度出臺(tái)以前，中國的住房體制基本上延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的福利制特征③土地有償使用制度雖從1988年開始實(shí)施，全國的住房商品化試點(diǎn)從1980年也開始實(shí)施，但是全國范圍內(nèi)的住房商品化改革卻是從1998年才開始執(zhí)行。。在改革開放之后伴隨著對(duì)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革的探索，住宅投資比例得到了極大的提高，人均住房面積也逐步提高（表3）。但是1978年到1998年中國城鎮(zhèn)化逐步進(jìn)入快速增長時(shí)期，城鎮(zhèn)化水平從17.9%增長到33.4%，平均每年新增城市人口有1 200萬人。與不斷膨脹的城市人口相比，單純靠單位制福利分配的住房制度已經(jīng)難以滿足日益增長的需求，由此推進(jìn)了1998年全國范圍內(nèi)住房商品化改革制度的實(shí)施。

1.1.4 以“單位社區(qū)”為基本單元的住區(qū)空間特征

1998年之前，全國范圍內(nèi)基本上不存在真正的住房市場(chǎng)，政府生產(chǎn)代替了私人生產(chǎn)，政府消費(fèi)偏好代替了個(gè)人消費(fèi)偏好，計(jì)劃代替了市場(chǎng)。在單位福利制分配體制下，出于意識(shí)形態(tài)對(duì)平等的強(qiáng)調(diào)，以及住宅建設(shè)的投資大都來自政府和單位的共同投資，形成了以“單位社區(qū)”為特征的相對(duì)均質(zhì)的城市居住空間，幾乎每一個(gè)單位都自成系統(tǒng)，有自己的福利和較為全面的服務(wù)設(shè)施配套。住區(qū)空間分異并不主要體現(xiàn)在城市層面上，而是體現(xiàn)在單位社區(qū)內(nèi)部，由于職務(wù)、工齡甚至政治身份不同而形成住房內(nèi)部面積大小和格局的差異。從住區(qū)的內(nèi)部空間看來，單位籌建的住宅功能結(jié)構(gòu)大多并不完整，甚至還有一種極端簡化的居住形態(tài)——筒子樓的大量存在。“家”在當(dāng)時(shí)的概念僅僅是睡覺休息的場(chǎng)所，其所附帶的功能需求并不多，住宅功能被大大簡化了。

表1 1978—1998年住宅投資占GNP的比重變化（單位：%）

表2 部分城市人均居住面積變化 （單位：m2/人）

表3 1978—1998年全國人均住房面積變化 （單位：m2）

然而，傳統(tǒng)住房分配體制是在特定的歷史條件下形成的，不可否認(rèn)其曾經(jīng)發(fā)揮了積極的作用：一是新中國成立初期百廢待興的時(shí)期，面對(duì)低投入和低消費(fèi)的制度設(shè)計(jì)，它較為有效地解決了中國城市居民的最基本住房需求；二是通過最大程度地壓縮住房領(lǐng)域投資，從而保證了快速、低成本工業(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)施[7]。

1.2 全面市場(chǎng)化造成住區(qū)空間分異（1998—2003）

住房制度全面市場(chǎng)化在制度層面有兩個(gè)重要的標(biāo)志性事件：一是1988年對(duì)城市土地有償使用制度的正式確立，地價(jià)因素開始發(fā)揮對(duì)城市空間組織的作用，城市土地使用權(quán)可以出租、轉(zhuǎn)讓，逐步形成了土地市場(chǎng)，建構(gòu)在土地之上的住房空間的商品化屬性逐漸凸現(xiàn)。二是1998年住房分配貨幣化改革，這一針對(duì)住房分配制度的重大改革措施終止了單位制福利分配的傳統(tǒng)，自此城市住房市場(chǎng)化改革全面展開。

1.2.1 住房商品化改革：實(shí)行住房分配貨幣化事實(shí)上自1980年代初開始，中國已經(jīng)開始探尋將住房可以作為商品出售的制度改革措施④其一是全國在1985年底，共有160個(gè)城市和300個(gè)縣鎮(zhèn)實(shí)行了補(bǔ)貼售房，共出售住房1 093萬m2。其二是中國開始在深圳特區(qū)嘗試商品房出售，1981年第一個(gè)商品房小區(qū)——東湖麗苑建成銷售。資料來源：楊繼瑞，中國經(jīng)濟(jì)改革30年——房地產(chǎn)卷[M]，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2008年版。，進(jìn)入1990年代末期，在全國實(shí)行全面的住房制度改革呼之欲出。而此時(shí)亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，中國出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)受到了嚴(yán)重的影響：國外貿(mào)易出口增幅從1997年的20%跌至0.5%；國內(nèi)工業(yè)產(chǎn)能過剩，有效需求不足，并與大批工人下崗等問題交織疊加。通過擴(kuò)大內(nèi)需保證經(jīng)濟(jì)增長成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新突破口，此時(shí)房地產(chǎn)業(yè)被認(rèn)為是國民經(jīng)濟(jì)的新增長點(diǎn)，由此促進(jìn)了住房分配的貨幣化改革。1998年國務(wù)院全面停止了住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化，“加快住房建設(shè)，促進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”⑤國發(fā)[1998]23號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》。被明確為住房制度改革的主要內(nèi)容。面向社會(huì)的住房改革主要內(nèi)容包括：（1）停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化。（2）出售公租房，減輕政府和單位負(fù)擔(dān)。（3）住房金融體制的建立，明確所有商業(yè)銀行在所有城鎮(zhèn)均可發(fā)放個(gè)人住房貸款。（4）供應(yīng)體制的改革，對(duì)不同收入家庭實(shí)行廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和商品房的供給制度⑤。

在這一過程中，單位尤其是國有企業(yè)被視為改革的重點(diǎn)，成為首當(dāng)其沖的實(shí)踐主體。其改革的具體內(nèi)容包含了公房出售、建立住房公積金和住房管理社會(huì)化等。住房被國家從集中化和壟斷化的體制中釋放出來，在屬性上發(fā)生了根本的變化，即從過去的住房為國家和單位所有轉(zhuǎn)變成為個(gè)人所有。在新的住房體制下住房成為一般消費(fèi)品，用市場(chǎng)化和社會(huì)化的方式由人們自由選擇。通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)、增加住房供給量來滿足人們不斷增長的居住需求，充分發(fā)揮市場(chǎng)在住房資源配置中的作用。

1.2.2 封閉型的單位社區(qū)演變?yōu)榛旌闲偷木C合社區(qū)

由于房屋可作為商品進(jìn)行出售，原有的單位制社區(qū)逐漸瓦解。通過出租或出售住房，一部分職工遷出了原先的單位社區(qū)，同時(shí)新的非本單位的人員會(huì)遷入，從而使得單位制社區(qū)居民構(gòu)成復(fù)雜化，也使得傳統(tǒng)的單位制社區(qū)從靜態(tài)、封閉的格局走向混合、雜化的狀態(tài)。衰退的單位社區(qū)主要成為沒有購買商品房能力的原單位職工和低收入人群的居住地。

1.2.3 由土地區(qū)位價(jià)值引起城市住區(qū)空間重構(gòu)土地使用制度改革使城市得以利用市場(chǎng)化原則提高土地的經(jīng)濟(jì)效益，使城市內(nèi)部土地開始按地價(jià)高低進(jìn)行功能置換，推動(dòng)了城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的合理化調(diào)整。但是由于住房的實(shí)物分配制度，使得本身在城市中心擁有住宅的居民除非得到原有單位的房屋分配，否則大多數(shù)依舊居住在原有的住房當(dāng)中。直至從1998年住房分配貨幣化制度的實(shí)施開始，單位在住房分配中的作用基本全面停止。中心商業(yè)區(qū)空間開始增長，原來占據(jù)地理位置好、交通便利地帶的老舊居住用地在市場(chǎng)機(jī)制的作用下逐漸被出價(jià)更高的商業(yè)服務(wù)用地替換。中高檔住宅和低檔住宅的空間區(qū)位開始分化，從而引起城市住區(qū)空間的巨大重構(gòu)。

1.2.4 多元制度因素加強(qiáng)了住區(qū)空間的分異在將市場(chǎng)機(jī)制引入住房分配體制之后，人們選擇住房將更受到貨幣收入的直接影響，收入差距和職業(yè)地位逐漸取代單位身份而成為導(dǎo)致城市住區(qū)空間分異的顯著因素。而下列新的制度因素作用于1990年代各城市的舊城改造、城市更新建設(shè)，亦加劇了這一分異過程。（1）“雙軌制”造成的分異。土地有償使用改革在推進(jìn)土地市場(chǎng)化的同時(shí)，保留了行政劃撥的配置方式，住房制度改革也提出“在符合城市總體規(guī)劃和堅(jiān)持節(jié)約用地的前提下，可以繼續(xù)發(fā)展集資建房和合作建房”。這一政策松口釀就了數(shù)量龐大的“準(zhǔn)福利房”。但是可以集資建房與合作建房的往往是國有企業(yè)單位，就形成了體制內(nèi)的人依然享有單位制分房的福利，體制外的人則完全根據(jù)市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)購買商品房的分異。

（2）戶籍制度造成的分異。戶籍制度再一次完全排斥了外來人口的各項(xiàng)權(quán)利。在就業(yè)領(lǐng)域，迫于城市失業(yè)和下崗的壓力，地方政府出臺(tái)的各項(xiàng)政策更是加劇了對(duì)外來人口的排斥⑥以北京市為例，當(dāng)時(shí)北京市勞動(dòng)局每年發(fā)布公告，公布限制使用外地勞動(dòng)力的行業(yè)、工種。這些受到限制的行業(yè)和工種從1996年的15個(gè)，增加到1997年的34個(gè)和1998年的36個(gè)，以至2000年的134個(gè)。資料來源：楊云彥、蔡防等，城市就業(yè)與勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2004，153。。在市場(chǎng)化影響下，收入成為住房分異的重要因素，這些歧視性政策大大縮小了外來打工者的就業(yè)范圍，也限制了外來人口職業(yè)地位和收入的提升。在住房方面，除了在市場(chǎng)上購買價(jià)格不菲的商品房，或在市場(chǎng)上租賃住房之外，外來人口不能獲得任何其他住房類型和各種優(yōu)惠。而這一時(shí)期建設(shè)的少量廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房制度，保障對(duì)象多限定在具有城鎮(zhèn)戶口的低保戶、住房困難戶[8]和拆遷戶。在收入和住房制度的雙重直接影響下，外來人口的居住條件普遍較差，在城市中形成了許多外來人口的非正規(guī)居住空間（如城中村）。

1.3 住房市場(chǎng)化和保障制度并重（2003年以來）

1.3.1 “市場(chǎng)失靈”對(duì)住房市場(chǎng)的調(diào)控

從住房商品化制度實(shí)施以來，市場(chǎng)化的住房制度改革為提高居民的居住水平起到了積極的作用。以住宅為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)不斷發(fā)展，從1998年—2009年，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長率、房地產(chǎn)開發(fā)投資增長率均高于GDP增長率（圖1），奠定了房地產(chǎn)作為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的地位，對(duì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和提高人民生活水平發(fā)揮了重要作用。然而，在取得住房制度改革成績的同時(shí)，過度的市場(chǎng)化也引致了一些問題。地方政府過于依賴“經(jīng)營城市”的貢獻(xiàn)，經(jīng)營土地成為投資增長和財(cái)政收入增加的重要法碼。通過“造城運(yùn)動(dòng)”，不斷擴(kuò)大城市更新和舊區(qū)拆遷改造規(guī)模，包括征用農(nóng)地用于大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)等現(xiàn)象，都是過去計(jì)劃住房體制下所不曾有的。隨著巨額的投資被投放到房地產(chǎn)市場(chǎng)領(lǐng)域，住宅價(jià)格呈井噴式增長。從2003年開始到如今，這一現(xiàn)象愈演愈烈。數(shù)據(jù)顯示（圖2），2003年來我國城市住宅價(jià)格漲幅進(jìn)一步增大，而這一年也成為我國住房市場(chǎng)政策制度發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變的一年。

針對(duì)愈演愈烈的住宅價(jià)格上漲趨勢(shì)和不斷升級(jí)的社會(huì)不滿，2003年國家發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，隨后出臺(tái)了一系列關(guān)于穩(wěn)定住房價(jià)格，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)以及關(guān)于中低收入家庭住房保障的通知和政策要求。相應(yīng)的，在與住房市場(chǎng)相關(guān)的土地、金融等方面也實(shí)行全面的政策宏觀調(diào)控，住房制度已經(jīng)進(jìn)入了市場(chǎng)化機(jī)制和保障制度共同作用的時(shí)期。1.3.2 保障制度逐步清晰

住房制度改革發(fā)展至今，國家基本構(gòu)建了由“廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃住房”共同組成的住房保障體系。在保障制度制定初期，由于各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)模糊籠統(tǒng)，導(dǎo)致各地間實(shí)施有很大差別，給予保障性住房建設(shè)以很大的政策操作空間。特別是經(jīng)濟(jì)適用房，實(shí)際中主要滿足了中等偏上家庭的需要，中等偏下和低收入家庭所占比例并不高，且很大一部分經(jīng)濟(jì)適用住房被用作投資[9]，保障性住房并沒有起到對(duì)中低收入住房困難家庭的保障作用。

圖1 全國房地產(chǎn)投資及固定資產(chǎn)投資增長與GDP增長比較

圖2 全國住宅價(jià)格增長水平及其變化

表4 保障房制度的政策變化

近年來，隨著住房制度和建設(shè)的發(fā)展，我國保障制度不斷完善（表4）。保障力度越來越大，覆蓋人群由原有的低收入人群擴(kuò)大到中低收入群體，對(duì)各級(jí)保障性住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確，并對(duì)保障人群的范圍、資金來源、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、管理辦法等相關(guān)政策進(jìn)行了細(xì)化，完善了住房保障制度。

2 當(dāng)前保障性住房制度影響下城市住區(qū)空間發(fā)展

全面的住房制度改革使我國的住房逐步實(shí)現(xiàn)了貨幣化、商品化，住房的分配體制也由再分配體制向市場(chǎng)體制全面轉(zhuǎn)變，基本建立了市場(chǎng)化商品房與保障性住房的雙重體系。下文需要強(qiáng)調(diào)的是，近年來中央政府、地方各級(jí)政府不斷加強(qiáng)保障性住房的建設(shè)，雖然在量的方面取得了巨大的進(jìn)展，但是住房保障制度卻在城市空間層面面臨著諸多新的矛盾和問題。

2.1 保障性住房開發(fā)比例失衡

住房過度市場(chǎng)化的調(diào)控成效不明顯，很大程度是由于我國的保障性住房制度實(shí)施不到位。從住房改革制度實(shí)施起，1998年至2003年平均每年同期完成國家經(jīng)濟(jì)適用房計(jì)劃建設(shè)的比例不足一半[9]。經(jīng)濟(jì)適用住房占全部商品住房建設(shè)的比例也在每況愈下（表5），經(jīng)濟(jì)適用房的完成投資額、開工面積和銷售面積的實(shí)際規(guī)?？焖傧禄?009年這3項(xiàng)指標(biāo)只有4.4%、5.7%和3.5%。直至2010年，全國“十二五”規(guī)劃明確提出建設(shè)3 600萬套保障房，其中2011年建設(shè)1 000萬套，并且要求各省市簽署保障房建設(shè)責(zé)任書以保證實(shí)施，保障性住房才進(jìn)入爆發(fā)式建設(shè)階段，彌補(bǔ)多年市場(chǎng)化發(fā)展的欠賬（圖3）。

表5 經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)情況

然而在已建成的保障性住房中，其現(xiàn)狀與中央政府當(dāng)初的設(shè)計(jì)思路仍有較大差距。大部分中低收入群體并未享受到廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房。以南京為例，保障性住房僅占住房供應(yīng)面積的5%[10]，而且這些保障性住房多為解決城市舊城改造和更新建設(shè)中的拆遷安置戶，專門針對(duì)住房困難戶的數(shù)量很少。

圖3 我國保障性住房與商品住房的供給變化曲線

2.2 邊緣化的保障性空間加劇了住區(qū)分異和社會(huì)隔離

國家明確保障性住房的土地供應(yīng)方式是土地劃撥。經(jīng)濟(jì)適用房由政府提供土地及稅費(fèi)減免，開發(fā)商建造并賺取不超過3%的利潤；而廉租房和公共租賃住房的土地和建設(shè)資金均由政府提供。在國家制定的2011年保障性住房建設(shè)投資中，中央補(bǔ)貼1 030億元，僅占全年保障房建設(shè)投資的30%，地方需配套占70%。保障房建設(shè)對(duì)于地方政府來說，不僅擠壓了可創(chuàng)造巨額土地出讓金的商品住宅土地出讓量，還要占用土地出讓收益作為建設(shè)資金的來源，如果沒有政策層面的控制，市場(chǎng)化的結(jié)果只能是使保障性住區(qū)空間邊緣化的命運(yùn)在劫難逃。以南京市為例，在36個(gè)已建和在建的保障性住區(qū)中，32個(gè)住區(qū)建設(shè)在繞城公路以外⑦南京市繞城公路被認(rèn)為是南京城區(qū)與郊區(qū)的分界線。。需要社會(huì)保障房屋的中低收入人群不得不被迫遷往城市的郊區(qū)，促使中低收入人群在居住空間上被邊緣化。

表6 不同階段我國住房制度及相應(yīng)的住區(qū)空間特征

圖4 銀龍花園保障性住區(qū)居住-就業(yè)空間距離變化

與此同時(shí)，大量集中建設(shè)的保障性住房使得中低收入群體居住相對(duì)集中，造成保障性住區(qū)空間成為真正的“低收入者聚集區(qū)”，強(qiáng)化甚至固化了居住在此的居民角色，制約了社會(huì)流動(dòng)。居民（尤其是青少年被標(biāo)上了“廉二代”、“貧二代”的標(biāo)簽）產(chǎn)生社會(huì)排斥，政府原意圖是解決低收入群體的居住問題，但是在實(shí)踐中卻造成了新的“社會(huì)隔離”。

2.3 被保障人群的空間失配

保障性住房在城市偏遠(yuǎn)地區(qū)的集中建設(shè)，導(dǎo)致中低收入居民遠(yuǎn)離就業(yè)密集區(qū)。根據(jù)對(duì)南京市典型保障性住區(qū)的調(diào)查結(jié)果⑧調(diào)查采用問卷調(diào)查的形式，2011年對(duì)南京市4個(gè)已經(jīng)建成的保障性住區(qū)西善花苑、銀龍花園、堯林仙居和百水芊城進(jìn)行調(diào)查，問卷樣本量400份。，11.3%的被調(diào)查者原先從事與低層次服務(wù)業(yè)相關(guān)的職業(yè)，占就業(yè)人口中行業(yè)類型的31.8%，而由于城市服務(wù)業(yè)更多地集聚在城市中心，就造成了遷入保障性住區(qū)人群的就業(yè)-居住空間失配現(xiàn)象。遷入保障性住區(qū)對(duì)居民的工作選擇產(chǎn)生了重要的影響?？傮w而言，被調(diào)查的保障性社區(qū)居民在遷入后，重新就業(yè)或因遷入而失業(yè)的被調(diào)查者比例達(dá)29%。在遷入前，被保障人群通常居住或租住在城市中心區(qū)，或鄰近就業(yè)地點(diǎn)，而遷入后由于交通成本的增加而不得不放棄原有的工作另謀職業(yè)，而保障性住區(qū)周邊缺少工作機(jī)會(huì)是居民遷入后失業(yè)的重要原因。根據(jù)圖4-6⑨圖中僅含遷入前后未換工作及遷入后重新?lián)駱I(yè)的就業(yè)人群。，與遷入前的居住地相比，就業(yè)人群的居住-就業(yè)距離明顯拉大，增加了居民的通勤時(shí)間和成本。就公共設(shè)施配套來講，在遷入保障性住區(qū)后，大型公共服務(wù)設(shè)施普遍較之以前距離變遠(yuǎn)，空間失配現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)一步加劇了社會(huì)不公平。

2.4 難以建立的鄰里歸屬感

在調(diào)查中，保障性住區(qū)的居民來自于南京市各個(gè)地區(qū)，有城市中心區(qū)遷出的居民，也有來自周邊農(nóng)村的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，還有租住的外地人群。社區(qū)成員在觀念、生活方式等方面均存在著較大的差別。即便是2003年已經(jīng)建成的保障性住區(qū)，如銀龍花園、堯林仙居，居民對(duì)鄰里熟悉程度、住區(qū)安全感、歸屬感的滿意程度與遷入保障性住區(qū)前相比仍有很大的下降，居民的主要往來群體為遷入前社區(qū)的鄰居。這說明新的保障性住區(qū)由于社會(huì)成分較為復(fù)雜，有機(jī)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)難以在短期內(nèi)形成，長期生活過程中仍然難以達(dá)到滿意的程度。

圖5 總體工作通勤時(shí)間變化

圖6 總體工作通勤成本變化

3 對(duì)城市住區(qū)空間營建的思考

3.1 重構(gòu)保障性住房政策的綜合目標(biāo)

住房本身既有商品屬性也有社會(huì)屬性，作為商品，它依附于土地的區(qū)位價(jià)值；作為一種公共產(chǎn)品，它是保障人民生活和基本權(quán)利的物質(zhì)資料。改革開放以來，隨著住房體制的巨大變化，中國城市住區(qū)空間也發(fā)生了深刻的演化（表6）。由于公共服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì)等在城市空間上的分布就是不均勻的，中低收入者在完全市場(chǎng)化的環(huán)境中，本身就不具備與高收入群體相同的競爭能力，這使得市中心的商品化空間建設(shè)往往成為“驅(qū)貧引富”的過程。市場(chǎng)化的選擇使得保障性住房邊緣化，公共服務(wù)的滯后和缺失加劇了中低收入群體的邊緣化特征。

因此，住房保障的目標(biāo)絕不僅僅是為中低收入家庭提供多少平方米的物質(zhì)空間，而是要保證他們公平地享受“居住權(quán)利”，打破由于市場(chǎng)化選擇所造成的對(duì)低收入群體的“居住排斥”。除住房空間建設(shè)作為保障性政策的重要方面外，住房資金補(bǔ)貼、相應(yīng)的公共政策和公共服務(wù)支持也應(yīng)成為保障的重要部分。而對(duì)已形成的中低收入居住區(qū)，應(yīng)制定合理的公共住房政策，加大公共投入，提供健全的服務(wù)配套設(shè)施，改善居住環(huán)境。并在保障性住房供給政策中考慮對(duì)外來人口的政策松綁，弱化戶籍制度的分異，確立綜合的保障目標(biāo)，全面發(fā)揮保障性住房的公共屬性，彌補(bǔ)市場(chǎng)化分配所造成的分異。

3.2 混合社區(qū)與同質(zhì)鄰里

住區(qū)空間建設(shè)具有很強(qiáng)的不可逆性，對(duì)整個(gè)社會(huì)空間布局和城市空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生長時(shí)間的影響。許多國家的經(jīng)驗(yàn)表明，保障性住房過度集中布局，就容易產(chǎn)生貧民窟，形成低教育水平、低就業(yè)率、高犯罪率聚集的現(xiàn)象。因此美國從1973年起就把分散低收入者住房、改善社區(qū)質(zhì)量納入公共住房政策，從為低收入群體建設(shè)住房轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)放住房補(bǔ)貼；法國則出臺(tái)了以混合居住為主要居住模式的城市更新計(jì)劃等。

以此為鑒，結(jié)合我國的實(shí)際情況，既有的大規(guī)模保障性住區(qū)應(yīng)通過不斷地完善公共服務(wù)等措施，來滿足居民需求和促進(jìn)融合發(fā)展。而針對(duì)未來的住房空間建設(shè)，應(yīng)該從規(guī)劃伊始就引導(dǎo)混合社區(qū)建設(shè)，減少大量孤立、集中建設(shè)的保障性住區(qū)，將商品房項(xiàng)目開發(fā)與保障性住房建設(shè)有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行商品化和保障性住房的配比建設(shè)，對(duì)于配建保障性住房的項(xiàng)目提供容積率獎(jiǎng)勵(lì)、貸款利率優(yōu)惠和稅收減免等措施，實(shí)現(xiàn)居住社區(qū)的混合性和復(fù)合性。而社區(qū)內(nèi)部則可根據(jù)局部分異的方式建設(shè)同質(zhì)性鄰里，形成混合社區(qū)建設(shè)和同質(zhì)鄰里居住“大混居，小聚居”的整體住區(qū)空間模式。

3.3 公共空間的開放與共享

住房市場(chǎng)化和商品化程度的提高，一方面滿足了不同群體對(duì)居住的需求，同時(shí)也使得不同的居住社區(qū)趨向分異化，封閉社區(qū)越來越成為中高檔住區(qū)開發(fā)模式的趨勢(shì)，無論是精英型、生活型還是安全型的封閉社區(qū)[12]，其封閉的目的無疑是社會(huì)排斥的暗號(hào)，用物理隔界產(chǎn)生更多的社會(huì)隔離。住區(qū)空間與外界的割斷，強(qiáng)調(diào)其內(nèi)部功能的完整性，也就意味著其中群體交往活動(dòng)的內(nèi)閉性，公共生活被圈縮在門禁的界限之內(nèi)，導(dǎo)致與周邊公共生活的消減，外部人群亦產(chǎn)生被隔離的心理。而政府也由于城市經(jīng)營水平落后與經(jīng)濟(jì)制約，不能滿足城市居民的需求，從而鼓勵(lì)開發(fā)企業(yè)和私人管理公司在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行各項(xiàng)集體消費(fèi)服務(wù)的建設(shè)和管理，加速了公共空間私密化的流行，城市中形成了諸多馬賽克式的結(jié)構(gòu)。

事實(shí)上，公共空間本身就具有公共性和共享性，政府對(duì)承擔(dān)公共性建設(shè)具有不可推卸的責(zé)任，而地方政府熱衷建設(shè)的公共空間如大型公園、奧林匹克體育場(chǎng)館等只有對(duì)城市形象的貢獻(xiàn)和大型活動(dòng)功能，對(duì)于大多數(shù)居民的日常公共活動(dòng)則難以產(chǎn)生作用。以社區(qū)活動(dòng)為主體的公共空間建設(shè)才是真正公眾共享的空間，針對(duì)已經(jīng)存在的封閉社區(qū)和鄰近的其它社區(qū)、保障性住區(qū)之間實(shí)施促進(jìn)融合的措施，開放社區(qū)內(nèi)的公共空間；政府應(yīng)主導(dǎo)在相鄰街區(qū)共同建設(shè)此類公共空間，供附近地區(qū)的居民共享，提高公共資源的利用效率，提高地區(qū)熟知度和鄰里歸屬感，增強(qiáng)安全性。

3.4 住房建設(shè)和管理的法治化

目前，我國尚未出臺(tái)任何有關(guān)住房保障的法律，各項(xiàng)住房建設(shè)和保障等制度僅僅依靠中央和地方政府的一系列行政指令，具有很大的不確定性。而美國、英國等一些歐美發(fā)達(dá)國家早在19世紀(jì)初就制定了基本的保障住房權(quán)利和分配的法律，后期在住房發(fā)展過程中不斷通過下位法律補(bǔ)充和修正既有的法律制度。我國有關(guān)住房制度的相關(guān)法律措施、責(zé)任尚不明確，地方自由裁量權(quán)很大，單純依靠出臺(tái)的各項(xiàng)國務(wù)院令和通知來指導(dǎo)住房建設(shè)和解決相應(yīng)的住房問題，只能在短期內(nèi)應(yīng)急性地緩解住房矛盾，但不具有宏觀、長期和根本的指導(dǎo)性，由此也造成了地方具體實(shí)施過程中的各類違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)。因此，應(yīng)加快住房保障立法，建立和完善住房法律體系，細(xì)化住房保障各項(xiàng)規(guī)定，引導(dǎo)住區(qū)空間的健康發(fā)展。

4 結(jié)語

2010年9月，時(shí)任國家主席胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織會(huì)議上倡導(dǎo)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“包容性增長”⑩，其中非常重要的含義之一是改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果應(yīng)該公平合理地惠及所有人民，本質(zhì)上是要求對(duì)發(fā)展結(jié)果和社會(huì)資源進(jìn)行公平合理的分配。住房是居民生活中最重要的消費(fèi)品，也是社會(huì)財(cái)富再分配的重要方面。有效利用政策法律制度和規(guī)劃方法，促進(jìn)我國城市住區(qū)空間的“包容性增長”，公平正義地保障所有居民的各項(xiàng)合法合理居住權(quán)利將是住房制度改革的基本方向。

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