廣西國土資源規(guī)劃院 蔣大華

根據(jù)國家財政補助的形式，我國事業(yè)單位分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位三種類型。自收自支的事業(yè)單位收益歸該單位所有，支出也由該單位負擔，有結(jié)余不用上交財政，有缺口財政也不給予彌補。其資金來源和經(jīng)營管理特點類似于企業(yè)，但管理體系仍屬于預算內(nèi)事業(yè)單位，納入財政預算管理的范疇。由于其資金來源和經(jīng)營管理的獨特性，和現(xiàn)行管理體系存在一些天然的不協(xié)調(diào)，因此自收自支的事業(yè)單位在預算管理方面存在一些局限性，影響了預算的正確編制和有效執(zhí)行。如何克服這些局限性，有效提高預算管理質(zhì)量，使預算更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務，是擺在財政部門、事業(yè)單位主管部門和自收自支事業(yè)單位財務部門面前的一個重要課題。

一、自收自支事業(yè)單位預算編制存在的問題

(一)基本支出預算扭曲了部門預算的本來面目。

基本支出預算是部門預算的組成部分，是行政事業(yè)單位為保障其機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務而編制的年度基本支出計劃，其內(nèi)容包括人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費兩部分。全額撥款事業(yè)單位和差額撥款事業(yè)單位的基本支出，經(jīng)費來源是財政撥款；自收自支事業(yè)單位目前也要求編制基本支出預算，但財政不給予經(jīng)費補助，預算單位需要以項目創(chuàng)收來解決基本支出的經(jīng)費來源問題。

基本支出也就是事業(yè)單位編制內(nèi)人員的人員經(jīng)費及公用經(jīng)費，自收自支單位不能象其他事業(yè)單位一樣從財政獲得。由于自收自支事業(yè)單位所有的收入都是通過市場經(jīng)營或為政府部門提供有償服務獲得，即所有的收入都來自于項目收入，因此其基本支出是沒有經(jīng)費來源的。在人為地從項目收入中切出一塊作為基本支出經(jīng)費來源的情況下，造成自收自支單位基本支出預算不真實的同時，也影響了項目支出預算的完整性、準確性和真實性。這樣的預算扭曲了部門預算的本來面目。

自收自支事業(yè)單位的現(xiàn)實情況是：編制人員僅占少數(shù)，大多數(shù)人是編外人員。如廣西某自收自支事業(yè)單位，2012年實有在職人員145人，其中在職在編人員24人，在職編外人員121人，人員比例是1：5；單位15個業(yè)務部門的負責人，在編和編外人員的比例為1：4。所有的項目幾乎都是編外人員唱主角，沒有編外人員該單位將陷入無法運轉(zhuǎn)的尷尬境地，可見編外人員在該單位中起到了舉足輕重的作用。而基本支出預算僅反映按照財政部門預算定額測算的24個在編人員的費用，占單位人員大多數(shù)的編外人員的費用只能在項目預算中反映。該單位2012年部門預算總額5500萬元，其中基本支出預算114萬元，占預算總額的2%；項目支出預算5386萬元，占預算總額的98%。試想，這樣的基本支出和項目支出比例，能客觀反映該單位預算的真實情況嗎？基本支出114萬元真的能名副其實地保障該單位的正常運轉(zhuǎn)嗎？

(二)部門預算和部門決算的口徑不匹配。

自收自支事業(yè)單位沒有財政補助資金，其部門預算中不包含財政項目的預算。但這些單位往往通過有償服務的方式承擔一些財政項目，而財政項目的收支需在承擔單位的年度財務決算中反映，因此自收自支事業(yè)單位財務決算數(shù)據(jù)中一般包含財政項目的費用。部門預算中沒有的財政項目費用在部門決算中出現(xiàn)，造成了部門預算和部門決算的口徑不匹配，影響預算和決算的相關(guān)性、準確性。如某自收自支事業(yè)單位2012年部門預算收入5500萬元，部門決算收入8018萬元（其中包括財政項目收入1700萬元），決算比預算增加46%。表面看是預算不夠準確，但扣除財政項目收入后決算收入為6318萬元，決算比預算增加15%，預算還是相當準確的。部門預算和部門決算的口徑不匹配影響預決算的質(zhì)量，也會誤導政府部門及社會公眾。

二、解決自收自支事業(yè)單位預算編制問題的對策和建議

(一)取消自收自支事業(yè)單位部門預算中的基本支出預算

取消自收自支事業(yè)單位部門預算中的基本支出預算，是提高這類單位預算編制真實性、準確性和可執(zhí)行性的有效途徑，而且有利于推動事業(yè)單位的人事制度改革，符合國家對事業(yè)單位改革的大趨勢。具體來說：

第一，取消沒有財政撥款的基本支出預算有利于財政預算監(jiān)管。有、無財政撥款的基本支出在政府預算中同時存在，不利于準確反映機關(guān)事業(yè)單位的基本支出預算，也不利于對該項財政資金使用的有效監(jiān)管。

第二，沒有撥款的基本支出既沒有存在理由，也無法維持預算單位的運轉(zhuǎn)。自收自支單位如果經(jīng)營不善，基本支出是無法得到保障的，在職在編人員的工資和福利也無法保障，這樣的基本支出預算還有存在的必要嗎？況且基本支出在自收自支事業(yè)單位部門預算中占比很小，完全無法維持單位的運轉(zhuǎn)。前例某單位的基本支出僅占部門預算總額的2%，這種比例的基本支出預算如何保障單位的正常運轉(zhuǎn)？

第三，取消基本支出預算有利于自收自支單位人事制度改革。有財政撥款為經(jīng)費來源的基本支出預算，可以保障在編人員在單位不正常經(jīng)營的情況下，也可以正常領(lǐng)取工資和享受相應的福利待遇。但沒有財政經(jīng)費補助的自收自支單位，基本支出預算對單位的編外人員是很不公平的。編外人員往往是這類單位經(jīng)營管理的骨干力量，大部分的工作和產(chǎn)值是通過他們的雙手來完成的，為什么優(yōu)先保障的對象卻不包括他們？我國的按勞分配制度，不能在同一個單位內(nèi)因為編制內(nèi)外的身份區(qū)別而廢止。某自收自支事業(yè)單位前幾年為了單位的生存和發(fā)展而進行了人事制度改革：對職工不區(qū)分編制內(nèi)外，全部進行“雙向選擇”，將那些因為工作責任心差沒有部門肯接收而落選的在編人員組成一個部門，在六個月的“成長期”后停發(fā)他們的工資，讓他們?nèi)ナ袌鰧ふ翼椖浚瑒?chuàng)造產(chǎn)值，按照項目收入來提成。雖然在每年的部門預算基本支出部分中預算了他們的工資和津補貼，但這部分在編人員因為沒有創(chuàng)造產(chǎn)值，無法領(lǐng)取預算中的工資和津補貼。因此，財務決算中該單位的基本支出總有一定的余額，預決算不能匹配。幾年來該單位正是因為實施了不分編制內(nèi)外的獎勤罰懶、能上能下的人事制度改革，調(diào)動了全體職工的工作積極性，職工的精神面貌煥然一新，各方面工作的都走在本系統(tǒng)事業(yè)單位的前列，經(jīng)濟效益和社會效益顯著提高，為我國推進事業(yè)單位人事制度改革做了有益的嘗試。

(二)改變對自收自支事業(yè)單位財政項目的委托方式。

解決預決算口徑不一致的辦法就是改變對自收自支事業(yè)單位財政項目的委托方式。目前對自收自支事業(yè)單位和對其他事業(yè)單位財政項目的委托方式一樣，主要是政府部門直接下達任務書。如果改直接下達任務書的委托方式為招投標，一是解決了項目承擔單位預決算口徑不一致的問題。項目承擔單位通過招投標的方式獲得的財政項目，可以按一般性經(jīng)營項目列入部門預算和進行財務核算，其收支就可以在部門預算和部門決算中同步得到反映，解決了預算和決算不匹配的問題。二是可以節(jié)約財政支出。政府主管部門通過下達任務書的方式讓下屬單位承擔財政項目，容易造成項目預算虛高的現(xiàn)象。而通過招投標的方式，引入競爭機制，擠掉不合理的水分，有利于控制財政項目支出。三是有利于倡導精打細算，勤儉節(jié)約的社會風氣。因為財政項目沒有利潤、經(jīng)費用不完需原渠道返還的屬性，承擔單位往往花錢大手大腳，甚至滋生腐敗現(xiàn)象。如果改為招投標方式發(fā)包財政項目，實行對項目承擔單位超支不補，節(jié)約歸承擔單位的項目經(jīng)費制度，就可以充分調(diào)動項目承擔單位勤儉節(jié)約的積極性。

三、結(jié)束語

預算管理是事業(yè)單位財務管理的核心管理方式，準確、真實的預算可以使事業(yè)單位的各項經(jīng)濟活動在計劃指導下有條不紊地進行，也有利于財政部門和上級主管部門的監(jiān)管。當前的預算編制制度，對于自收自支事業(yè)單位來說，存在一定的局限性，扭曲了預算的本來面目，不利于預算的執(zhí)行和監(jiān)管。解放思想，勇于創(chuàng)新，建立一套適合于自收自支事業(yè)單位的預算管理制度，是各級財政部門、政府主管部門、自收自支事業(yè)單位財務人員的共同愿望和職責。在充分論證和科學安排試點的前提下，對自收自支事業(yè)單位當前的預算編制制度進行適當改革，是必須的，也是可行的。期待本文對自收自支事業(yè)單位預算編制制度改革起到拋磚引玉的作用！