蘇州大學(xué)商學(xué)院 鄭韜

新型城鎮(zhèn)化是兩會熱議的焦點(diǎn)話題。隨著中央政府關(guān)于我國 “新型”城鎮(zhèn)化的十年規(guī)劃的出臺，我國大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)即將排上日程。新型城鎮(zhèn)化不僅要求提高城鎮(zhèn)化率還要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這無疑需要政府大量地進(jìn)行投資，然而有國內(nèi)研究機(jī)構(gòu)估計，2010年末，我國地方融資平臺的負(fù)債已達(dá)10.7萬億元人民幣；而在2012年，這個數(shù)字可能增至11.4萬億元；到2013年，將高達(dá)12.77萬億元。很明顯，地方政府的債務(wù)正在節(jié)節(jié)高升。建設(shè)新型城鎮(zhèn)化無疑將也對各級政府的資金數(shù)量與來源提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

據(jù)測算，城鎮(zhèn)化率每提升1個百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加6個百分點(diǎn)左右。據(jù)此推算，“十二五”時期城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模就將達(dá)30萬億元之巨。資金從何而來？

首先，我們來看中央的地方的預(yù)算資金，有數(shù)據(jù)顯示：2001～2011年，城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資中，中央和地方的財政撥款資金的占比雖有緩慢上升，但也不超過三分之一。另外，地方高達(dá)數(shù)十萬億的負(fù)債中，70%都是銀行貸款。近日銀監(jiān)會出臺了《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)投資運(yùn)作有關(guān)問題的通知》重拳規(guī)整商業(yè)銀行的理財產(chǎn)品、遏制地下金融和表外借貸等影子銀行資產(chǎn)擴(kuò)張能力，嚴(yán)控政信合作泛濫。第三、地方政府主要財政來源是出讓土地收入。從總量上看，2005年，各級政府共出讓土地244.8萬畝，土地出讓總收入5500億元，純收益2100億元，相當(dāng)于地方本級一般預(yù)算收入的15%。到2011年，各級政府土地出讓總收入高達(dá)3.3萬億元，純收益超過1萬億元，相當(dāng)于地方本級一般預(yù)算收入的20%左右。政府部門整體收入相對于巨大的城鎮(zhèn)化資金需求說，仍然面臨嚴(yán)重短缺。另外從增量來看，土地出讓收入更是呈現(xiàn)斷崖式下跌。中國指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，全國300個城市土地出讓金總額6525.98億元，同比下降38%，縮水超過4000億元。最后，一些地方政府在預(yù)算內(nèi)資金無法滿足建設(shè)需求又無法公開舉債的情況下，嘗試了融資平臺貸款等多種變相融資方式。以政府財政為擔(dān)保向銀行借錢，這個模式在2009年政府采取4萬億元刺激措施時，被幾乎所有地方政府效仿。但是融資平臺不夠規(guī)范、不夠穩(wěn)定、可持續(xù)性差，且規(guī)模過度膨脹可能帶來地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險等問題引來諸多詬病。

為了彌補(bǔ)新型城鎮(zhèn)化的資金缺口，地方政府要就很難擺脫對土地財政和融資平臺的依賴。為此必須對城市建設(shè)投融資機(jī)制加以改革與創(chuàng)新：

一、制度創(chuàng)新

(一)深化市場體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只有市場機(jī)制失靈的領(lǐng)域才交由政府來提供。政府主要做好基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的純公益性項目，對于一些可以實(shí)現(xiàn)“使用者付費(fèi)”的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則可以更多發(fā)揮市場機(jī)制的作用，引入多元化的社會資金，適度分散財政風(fēng)險。推動公共產(chǎn)品定價改革，引導(dǎo)更多民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域。深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革，逐步完善在政、企、事投資界限的劃分，打破國有企業(yè)的壟斷，形成投資主體多元化的格局。例如，可以建立基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易市場，完善地方政府投資項目的退出機(jī)制，以便于地方退出部分國有股權(quán)，盤活地方政府融資平臺現(xiàn)有的資產(chǎn)。

(二)財稅體制創(chuàng)新，有效建立財政和債務(wù)約束機(jī)制

合理劃分縣、鎮(zhèn)財稅的分配比例，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順財稅關(guān)系，改革財政預(yù)決算制度，使小城鎮(zhèn)成為一級獨(dú)立的財政，擁有自己的預(yù)算權(quán)和決算權(quán)。各城鎮(zhèn)還應(yīng)籌建和完善一級國庫，同時還要依據(jù)地方特色安排公共支出，建立健全自上而下以及小城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移支付體系，從而保證城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)和長遠(yuǎn)的發(fā)展。在財政層級結(jié)構(gòu)“扁平化”的過程中，進(jìn)一步理順政府間財政分配關(guān)系。適時修改《預(yù)算法》，賦予市級地方政府與城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)相對應(yīng)的舉債權(quán)。同時探索開征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅、資源稅等稅種，加快培育相對穩(wěn)定的地方稅源，提高基層政府公共服務(wù)能力和償債能力。

二、融資機(jī)制創(chuàng)新——讓多元化投資與不同項目對接，形成更為高效合理的城鎮(zhèn)化建設(shè)體系

PPP/PFI融資模式作為一種近年來興起的融資模式在國外政府的大型項目建設(shè)上得到了廣泛的應(yīng)用。PPP/PFI稱之為公私合營(Publicprivate Partnership)，它是一類項目融資的總稱，具體包括 BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）、TOT（移交-運(yùn)營-移交）、ABS（資產(chǎn)證券化）等類型。國內(nèi)外BOT項目雖然在環(huán)境、投資額、特許期上有差別，但成功的融資案例均在項目發(fā)起人和承包商之間承擔(dān)了不同的風(fēng)險，滿足了兩者的參與約束和激勵相容約束。應(yīng)借助政府的信用和協(xié)調(diào)能力政府應(yīng)為承包方提供直接或非直接的擔(dān)保措施。在國內(nèi)外成功的融資案例中均存在間接的隱形的擔(dān)保。這說明BOT融資模式的成功要依賴政府、銀行、投資者和承包商等共同的作用。因此，BOT融資模式較適用于大型基礎(chǔ)設(shè)施項目和工業(yè)項目的建設(shè)。運(yùn)用PPP/PFI模式進(jìn)行融資是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涵蓋公私合作范疇的界定、組織形式、合同管理、風(fēng)險評價、風(fēng)險轉(zhuǎn)移及其量化、VFM與PSC財務(wù)評價、項目后期評估與管理等方面。因此，完善的制度、規(guī)范化的管理是 PPP/PFI融資成功的有效保障。