沈奇祥，陳明輝，黎海波

（1.東莞市地理信息與規(guī)劃編制研究中心，廣東 東莞 523129）

東莞市從2009年開始，投資近4 000萬(wàn)對(duì)市區(qū)地下管線進(jìn)行了摸底普查，建立了地下管線數(shù)據(jù)庫(kù)和地下管線綜合管理信息系統(tǒng)。如何對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，保持?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)的完整性和現(xiàn)勢(shì)性，持續(xù)發(fā)揮管線普查成果的作用，服務(wù)于城市建設(shè)，是目前需要研究的問(wèn)題[1]。

1 特殊市情介紹

經(jīng)過(guò)近20年的高速發(fā)展，東莞市形成了特殊市情，并對(duì)東莞市地下管線動(dòng)態(tài)更新機(jī)制的建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

1）測(cè)繪市場(chǎng)高度開放。與全國(guó)大多數(shù)城市的測(cè)繪工作由當(dāng)?shù)販y(cè)繪院統(tǒng)籌不同，東莞市至今尚未組建測(cè)繪院，測(cè)繪市場(chǎng)完全開放。市場(chǎng)開放帶來(lái)的好處是競(jìng)爭(zhēng)充分、效率高，但同時(shí)也帶來(lái)了難以監(jiān)管的問(wèn)題，測(cè)繪隊(duì)伍魚目混雜，部分測(cè)繪單位采取低價(jià)低質(zhì)的經(jīng)營(yíng)策略，不僅擾亂了正常的市場(chǎng)秩序，也為測(cè)繪成果的質(zhì)量留下了隱患。

2）市政規(guī)劃管理缺位近10年。由于歷史原因，東莞市規(guī)劃管理部門于2000年左右撤銷了原市政科，將市政規(guī)劃管理的職能一部分移交到城市管理部門，一部分合并到規(guī)劃局用地管理科和工程管理科，直至2009年才重新成立交通市政科，導(dǎo)致市政規(guī)劃管理缺位近10年，致使管線權(quán)屬單位依法報(bào)建意識(shí)淡薄、相關(guān)管理部門重視程度不夠，重新統(tǒng)籌起來(lái)的難度非常大。

3）鎮(zhèn)街分頭管理現(xiàn)象普遍。東莞市是全國(guó)僅有的市直管鎮(zhèn)的3個(gè)城市之一，一直以來(lái)東莞市都是走多中心發(fā)展的模式，即每個(gè)鎮(zhèn)都有自己的中心，相對(duì)獨(dú)立，各自形成了一套符合自身習(xí)慣的辦事流程。就地下管線建設(shè)而言，鎮(zhèn)街各自為政，從圖紙審查到竣工驗(yàn)收一手“包辦”，導(dǎo)致市級(jí)部門無(wú)法發(fā)揮統(tǒng)籌作用。

2 動(dòng)態(tài)更新工作難點(diǎn)

2.1 缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌

東莞市自2000年以來(lái)，一直處于高速擴(kuò)張時(shí)期，出現(xiàn)了“重地上，輕地下”的現(xiàn)象，對(duì)地下空間的利用重視程度不夠。其主要表現(xiàn)在規(guī)劃編制方面，缺少管線專項(xiàng)規(guī)劃，管線道路綜合規(guī)劃更是缺乏統(tǒng)籌，控規(guī)層面雖也編制管線綜合規(guī)劃，但組織單位、編制單位及管理部門均未認(rèn)真對(duì)待，流于形式，根本無(wú)法指導(dǎo)管線工程建設(shè)。

2.2 報(bào)建比例較低

東莞市的地下管線敷設(shè)各自為政，設(shè)計(jì)、施工幾乎完全由管線權(quán)屬單位一手組織。整個(gè)管線建設(shè)過(guò)程僅需要提前知會(huì)屬地的城市和公路綜合執(zhí)法部門，施工涉及公路、城市道路或者綠地的，建設(shè)單位也只需向城市綜合管理局、交通運(yùn)輸局或公路局申請(qǐng)開挖或施工許可即可，因此地下管線工程的規(guī)劃報(bào)建比例較低。

2.3 管理各自為政

按照目前的部門職能分工，東莞市的管線規(guī)劃許可統(tǒng)一由市城鄉(xiāng)規(guī)劃局審批，但施工許可權(quán)限卻分散在市城市綜合管理局、市水務(wù)局、市交通運(yùn)輸局及市公路管理局4個(gè)部門手中。管理權(quán)限的分散導(dǎo)致“好像都在管，其實(shí)都沒(méi)管”的現(xiàn)象，而且施工許可管理部門與規(guī)劃許可管理部門之間也未建立必要的協(xié)助機(jī)制，具體表現(xiàn)為：市城市綜合管理局和市交通運(yùn)輸局、市公路管理局由于有各自的執(zhí)法巡邏隊(duì)伍，因此可以掌握到幾乎所有開挖和施工信息，但其關(guān)注點(diǎn)僅僅局限于道路開挖和修復(fù)，未為規(guī)劃審批把關(guān)，在其辦事流程中既未將建設(shè)工程規(guī)劃許可證作為申請(qǐng)開挖或施工許可的前置條件，也未要求施工結(jié)束后進(jìn)行竣工測(cè)量，導(dǎo)致管線的統(tǒng)一規(guī)劃、動(dòng)態(tài)更新難以落實(shí)[2]。

2.4 缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

地下管線權(quán)屬單位大多建有自身的運(yùn)營(yíng)管理信息系統(tǒng)，但各自的系統(tǒng)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)都是從行業(yè)和部門需求出發(fā)，自成體系，彼此之間難以兼容，急需借助管線普查和完善管線管理的契機(jī)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)[3]，為將來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享打好基礎(chǔ)。

3 動(dòng)態(tài)更新機(jī)制建設(shè)

1）加強(qiáng)法制建設(shè)，確保地下管線管理有法可依。東莞市以市政府令的形式頒布了《東莞市地下管線管理辦法》，對(duì)地下管線工程的規(guī)劃、建設(shè)和信息檔案管理作出了明確規(guī)定，其中明確了市地理信息與規(guī)劃編制研究中心負(fù)責(zé)地下管線信息管理系統(tǒng)建設(shè)、維護(hù)、更新和利用的具體職責(zé)。《東莞市地下管線管理辦法》的出臺(tái)，為東莞市地下管線的管理提供了制度保障。

2）細(xì)化報(bào)建程序，引導(dǎo)建設(shè)單位按規(guī)定合法建設(shè)。為提高《東莞市地下管線管理辦法》的可操作性，東莞市出臺(tái)了《東莞市地下管線管理辦法實(shí)施細(xì)則》，其中規(guī)定地下管線工程的報(bào)建程序，如圖1所示。

圖1 地下管線工程報(bào)建主要流程

3）建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，緊密聯(lián)系管線建設(shè)相關(guān)各方。

首先，建立數(shù)據(jù)管理部門與公眾之間的聯(lián)系。管線建設(shè)單位應(yīng)在施工現(xiàn)場(chǎng)顯著位置設(shè)置公示牌[4]，公示內(nèi)容應(yīng)包括工程規(guī)劃許可及施工許可相關(guān)憑證的主要信息，包括建設(shè)單位名稱、工程名稱、施工范圍、工程規(guī)劃許可憑證、開挖許可憑證、施工許可憑證、投訴電話、投訴受理部門等。未按規(guī)定設(shè)置公示牌的，公眾可向市地理信息與規(guī)劃編制研究中心投訴，市地理信息與規(guī)劃編制研究中心應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門按相關(guān)規(guī)定及時(shí)處理。

其次，建立數(shù)據(jù)管理部門與行政管理部門、權(quán)屬單位之間的聯(lián)系。地下管線相關(guān)行政管理部門和權(quán)屬單位應(yīng)按季度向市地理信息與規(guī)劃編制研究中心分別匯交地下管線審批、處罰信息及竣工測(cè)量信息資料[5]、廢棄管線信息，市地理信息與規(guī)劃編制研究中心應(yīng)認(rèn)真核對(duì)上述信息，以便查漏補(bǔ)缺，確保管線數(shù)據(jù)庫(kù)的完整性和現(xiàn)勢(shì)性。

再次，建立數(shù)據(jù)管理部門與施工單位之間的聯(lián)系。施工過(guò)程中遇到管位沖突的，管線建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)立即停工，并及時(shí)報(bào)告市城鄉(xiāng)規(guī)劃局，確需變更線路的，經(jīng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局批準(zhǔn)后可繼續(xù)施工。發(fā)現(xiàn)未知管線的，管線建設(shè)單位應(yīng)組織測(cè)量單位查明管線特征、權(quán)屬，并交市地理信息與規(guī)劃編制研究中心補(bǔ)錄到管線數(shù)據(jù)庫(kù)。

最后，建立數(shù)據(jù)管理部門與巡查執(zhí)法部門之間的聯(lián)系。市城市綜合管理執(zhí)法局、交通運(yùn)輸局綜合行政執(zhí)法局、鎮(zhèn)（區(qū)）公用事業(yè)服務(wù)中心等巡查執(zhí)法部門應(yīng)加大對(duì)違法管線建設(shè)的巡查和處罰力度，一旦發(fā)現(xiàn)未按規(guī)定辦理工程規(guī)劃許可、開挖許可、施工許可手續(xù)或未按規(guī)定設(shè)置公示牌的地下管線工程，應(yīng)立即勒令施工單位停工，待補(bǔ)辦手續(xù)后方能復(fù)工。

4）制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范作業(yè)流程和數(shù)據(jù)格式。參照《城市地下管線探測(cè)技術(shù)規(guī)程》等相關(guān)國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合東莞市地下管線普查和后期規(guī)劃報(bào)建、數(shù)據(jù)更新的實(shí)際需要，分別制定了《東莞市地下綜合管線普查技術(shù)規(guī)程》、《東莞市地下管線放線驗(yàn)線技術(shù)規(guī)定》、《東莞市地下管線竣工測(cè)量技術(shù)規(guī)定》及《東莞市地下綜合管線數(shù)據(jù)建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》，分別對(duì)現(xiàn)狀管線普查、放線驗(yàn)線、竣工測(cè)量、管線數(shù)據(jù)入庫(kù)等4個(gè)環(huán)節(jié)的作業(yè)流程[6]和數(shù)據(jù)格式作出了統(tǒng)一規(guī)定。

5）建設(shè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，提高各方參與動(dòng)態(tài)更新的積極性。市城鄉(xiāng)規(guī)劃局負(fù)責(zé)建立和維護(hù)地下管線數(shù)據(jù)共享平臺(tái)[7]，及時(shí)發(fā)布地下管線數(shù)據(jù)的非涉密信息，供管線行政管理部門、權(quán)屬單位、企事業(yè)單位及個(gè)人查詢和使用。

4 具體實(shí)施措施

1）由市政府協(xié)調(diào)部門關(guān)系。東莞市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門只負(fù)責(zé)管線工程前期的規(guī)劃報(bào)建，其職責(zé)決定了對(duì)管線施工建設(shè)及竣工測(cè)量等后期監(jiān)管工作無(wú)能為力，迫切需要城管、水務(wù)、公路、執(zhí)法等擁有施工監(jiān)管及驗(yàn)收管理權(quán)限的部門為其把關(guān)。然而，部門之間的平行關(guān)系決定了由規(guī)劃管理部門出面協(xié)調(diào)，效果必然不好。東莞市采取的策略是由市政府以行政的手段發(fā)文堅(jiān)決要求其他管理部門與規(guī)劃管理部門通力合作，共同把住關(guān)口，確保管線工程都依法報(bào)建和組織竣工測(cè)量，最終實(shí)現(xiàn)地下管線數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新。同時(shí)，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，東莞市政府規(guī)定對(duì)于手續(xù)不全的管線工程，不保障權(quán)屬單位在管線遷改時(shí)的權(quán)益，客觀上對(duì)管線違法建設(shè)行為起到了震懾作用。

2）城管、水務(wù)、公路、執(zhí)法等部門嚴(yán)格把關(guān)。東莞市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門既沒(méi)有自身的巡查隊(duì)伍，又沒(méi)有行政處罰權(quán)，對(duì)管線權(quán)屬單位的約束力非常有限。按照市政府的要求，東莞市的城管、水務(wù)、公路、執(zhí)法等部門通過(guò)調(diào)整辦事程序和加強(qiáng)巡邏執(zhí)法，一方面將建設(shè)工程規(guī)劃許可證列為權(quán)屬單位辦理施工許可等相關(guān)手續(xù)的必備材料，另一方面加大對(duì)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的檢查力度，且及時(shí)向城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門匯交審批和執(zhí)法信息，對(duì)管線工程建設(shè)起到了很好的監(jiān)督作用。

3）共建共贏思想真正落實(shí)。管線數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)更新的最終目的是應(yīng)用，也只有將數(shù)據(jù)真正利用起來(lái)才能發(fā)揮數(shù)據(jù)的作用，數(shù)據(jù)的更新、管理等工作才有價(jià)值。管線數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新和成果共享工作要順利開展，實(shí)現(xiàn)共贏是前提。東莞市規(guī)劃管理部門一方面主動(dòng)簡(jiǎn)化手續(xù)、提高審批效率，盡量降低權(quán)屬單位報(bào)建的時(shí)間成本；另一方面也努力降低權(quán)屬單位使用數(shù)據(jù)的成本，讓權(quán)屬單位感受到使用現(xiàn)有數(shù)據(jù)和重新探測(cè)相比“既省錢又省事”，調(diào)動(dòng)了權(quán)屬單位匯交資料的積極性。

4）主動(dòng)參與竣工測(cè)量工作。地下管線具有隱蔽性，一旦覆土，管理部門很難評(píng)價(jià)工程竣工測(cè)量成果的準(zhǔn)確性。同時(shí)，東莞市測(cè)繪隊(duì)伍的素質(zhì)參差不齊，而且存在按委托人的意愿作假的可能。對(duì)此，東莞市采取了主動(dòng)參與竣工測(cè)量工作的做法，即無(wú)論權(quán)屬單位委托哪家測(cè)繪單位進(jìn)行竣工測(cè)量，均需提前通知市地理信息與規(guī)劃編制研究中心，由市地理信息與規(guī)劃編制研究中心派出技術(shù)人員全程跟蹤和監(jiān)督。既保證了竣工測(cè)量成果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，同時(shí)也能保證市地理信息與規(guī)劃編制研究中心在第一時(shí)間拿到竣工測(cè)量成果，及時(shí)更新數(shù)據(jù)庫(kù)。

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