朱靜

國庫集中支付系統(tǒng)是財政管理信息系統(tǒng)的核心部分。為加強(qiáng)國庫支付的信息化管理，財政部國庫司、中國人民銀行和各代理銀行都在硬件，軟件和管理環(huán)境中做了調(diào)整和升級。顯而易見，各部門的努力配合就是為了能在資金運(yùn)行的安全性和支付的效率上面有較為顯著的進(jìn)步。

不過在公共資金頻頻出現(xiàn)紕漏的現(xiàn)實中，國庫集中支付電子化管理能否成為防堵的一件利器，還要從多方面，多角度來分析。為此，本刊記者采訪了財政部財政科學(xué)研究所研究員楊照南。

涵義的外延

《新理財》：從國庫集中支付電子化管理所具有的表象來看，是實現(xiàn)了“無紙化”，您對此還有其他解讀嗎？

楊照南：國庫集中支付電子化管理僅僅定義為“無紙化”，顯然是把其內(nèi)涵限定窄了。它的內(nèi)容是包含很多，比如在政府采購中，預(yù)算單位通過招標(biāo)詢價后，確定了中標(biāo)的供貨商，雙方簽訂合同后，財政部門就直接把款打到供應(yīng)商的賬戶上。這是國庫集中支付的其中一種形式—直接支付。在這種流程中，各個單位部門都接觸不到現(xiàn)金。因此國庫集中支付也是指，在業(yè)務(wù)處理完全納入電子化管理后，把傳統(tǒng)支付管理相對獨(dú)立的分散控制通過流程再造整合成一個完整的管理鏈條。我認(rèn)為電子化只是表明其自身的便捷性，和無現(xiàn)金形式。

《新理財》：那是不是引發(fā)國庫管理理念的更新和管理方式的變革？

楊照南：如果說是引發(fā)國庫管理理念的更新和管理方式的變革，我認(rèn)為還不至于。它只是提高了資金操作的效率，至于資金的安全性還有待進(jìn)一步觀察。因為從技術(shù)操作角度來講，支付電子化管理就是把資金流引入到網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)里。由于現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)里面已經(jīng)有了三個成熟的變量，具體就是語音、數(shù)據(jù)、圖像。隨著網(wǎng)絡(luò)所容納的東西越來越多，先是語音，后來是數(shù)據(jù)傳輸，直至到現(xiàn)在又出現(xiàn)了第四個變量，就是資金流。把資金引入網(wǎng)絡(luò)最先是從美國開始的，它成為第四個變量，也被稱作信息高速公路，即指貨幣支付結(jié)算。這在金融系統(tǒng)中非常有意義，從這個角度講就是節(jié)約現(xiàn)金。

《新理財》：為什么要推行這個國庫集中支付電子化管理呢？

楊照南：現(xiàn)在資金安全問題和效率問題往往交織在一起，在財政和人民銀行、代理銀行之間，每日要有專人傳遞大量的紙質(zhì)憑證和單據(jù)，并需對方工作人員進(jìn)行紙單和電子數(shù)據(jù)的重復(fù)核對，工作效率低，業(yè)務(wù)差錯率高。更為嚴(yán)重的是，有限的人力實際上已經(jīng)無法完成海量明細(xì)數(shù)據(jù)人工比對工作，安全隱患凸顯。基于以上原因，轉(zhuǎn)變財政資金支付管理方式，實現(xiàn)安全可控的電子化管理，已成為各級財政國庫管理部門的共識。

另外這也是中紀(jì)委的要求，電子化管理有一個特點(diǎn)，就是任何一筆資金收付都有記錄。而現(xiàn)金支付是在有的地方看不見的。如果要檢查辦案，任何一筆記錄都在網(wǎng)上有跡可查。而且不僅有記錄，還有電子保密印章，這樣就會避免在印章上做手腳。

現(xiàn)在的公務(wù)卡也是同樣的原理，任何一次公務(wù)消費(fèi)，在銀行里面都留有記錄。如果要檢查這筆公務(wù)消費(fèi)情況，有記錄存在這是首要證據(jù)，至于論證消費(fèi)合不合理那就是下一步的問題。如果只是有記錄在，沒有人去審查，那這種記錄也是無意義的。因此這種電子化管理，并不等于把所有問題都解決掉，它只是駐足在可查詢的范圍內(nèi)。

根本性問題

《新理財》：您剛才講到電子化管理并不等于把所有問題都解決了，其中哪些問題是電子化管理所觸及不到的？

楊照南：國庫集中支付電子化管理主要解決的是效率和資金安全的問題。提高效率是必然的，這個效果是公認(rèn)的。至于對資金安全的解決，我認(rèn)為只做到了一半。因為在每筆資金支出的時候，電子化管理只是保留了一個信息記錄。那么，到底這筆資金用到哪了，用得是否合理，還需要進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)查。如果不做調(diào)查，仍然會影響資金安全，乃至腐敗問題。

現(xiàn)在有一種提法是國庫建設(shè)需從核算型國庫轉(zhuǎn)型到管理型國庫。意思就是國庫履行的核算型工作越來越少了，而是轉(zhuǎn)為幫助財政監(jiān)督管理。但是涉及到支出的合理性，這個判斷不應(yīng)該僅僅在國庫支出這個階段，而應(yīng)該在資金申報的時候就去審查。國庫是沒有權(quán)力去鑒定這筆資金的撥付是否符合財政預(yù)算的。

雖然貨幣銀行學(xué)理論一直在講，在所有的資金流動中，直到完成收支結(jié)算，銀行能成為最后一個可管理的關(guān)口。可是這個關(guān)口從來就沒管過。所以這句從核算型國庫轉(zhuǎn)型為管理型國庫的話，還是虛的。難道涓涓細(xì)流匯聚到了長江口了，才想到堵嗎？

人民銀行為什么不愿管理這個關(guān)口？因為管理這道關(guān)口既得罪人又沒有好處。所以人民銀行一般不愿意管理。他們就是按憑證支出現(xiàn)金，至于支出這筆資金是否合理，最后就交到審計署來查了。

最后一道關(guān)口

《新理財》：如何才能讓銀行真正成為管理資金的最后一道關(guān)口？

楊照南：我希望銀行應(yīng)該從經(jīng)理國庫制改為協(xié)理國庫制，什么是協(xié)理國庫制？就是類似美國財政部和中央銀行的關(guān)系，我們財政部在人民銀行的庫底資金存一個固定余額，比如美國是存了1000億美金，我們可以最多存2000億人民幣，庫底不動，相當(dāng)于每一年的總理預(yù)備費(fèi)，把這個部分存到人民銀行。其他的大量國庫資金由財政部和工農(nóng)中建進(jìn)行招標(biāo)詢價的談判，誰給我的條件優(yōu)惠，我就存到哪里。第二年可以做評比，評比哪一家銀行的撥款速度快，清理程度高，我們來年就存到哪里，這樣就市場化了。

協(xié)理制是因為中國人民銀行有個很重要的職責(zé)，就是幫助財政部查清楚經(jīng)常性庫款的收支情況。人民銀行最為有利的條件就到各專業(yè)銀行去查賬，去幫助財政部查清楚賬務(wù)。

電子化管理最好的設(shè)想就是能夠讓各個部門，各個地方統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)。但是現(xiàn)在中國各地方都是各自為政，沒有把其內(nèi)部信息統(tǒng)一起來。而支付電子化的真正意義，就是把全國資金方面的信息流收集起來，由一個中心來管理。其實這個在國外的發(fā)達(dá)國家已經(jīng)實現(xiàn)了。國庫集中支付電子化有很多的意義，目前來講，不是我們沒有認(rèn)識到，而是我們的企事業(yè)單位不愿對外公開資金運(yùn)行情況，追根尋底，保守的根源還是在于資金上面有漏洞。

《新理財》：銀行還需要做哪些工作來完善？

楊照南：在我看來，銀行在硬件軟件中都應(yīng)該完善。在硬件系統(tǒng)中，需要優(yōu)化“3T”（即國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國庫信息處理系統(tǒng)和國庫管理信息系統(tǒng)）系統(tǒng)功能，提升系統(tǒng)使用效益。一是進(jìn)一步完善國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)和國庫信息處理系統(tǒng)安全性功能設(shè)置，嚴(yán)密控制數(shù)據(jù)信息源頭安全。二是加快對系統(tǒng)現(xiàn)有功能的開發(fā)和利用，提升系統(tǒng)運(yùn)行的社會效益。

但是單憑信號記錄，也就是國庫運(yùn)行的硬環(huán)境，只能對資金的安全掌控做到一半，另外一半還需要改善國庫運(yùn)行的軟環(huán)境。銀行國庫的電子化管理的下一步工作就是改善軟件環(huán)境，制定行為當(dāng)事人相應(yīng)的權(quán)利，責(zé)任，義務(wù)，收益，簡稱“四位一體”制。因為在技術(shù)手段的條件下，各個行為當(dāng)事人所承擔(dān)的權(quán)利，責(zé)任，義務(wù)，收益，都要具體規(guī)定其法律效力。怎么認(rèn)定這個行為當(dāng)事人是合理合法的，軟件環(huán)境的制定出臺是起到關(guān)鍵性作用。