史衛(wèi)

東漢末年，災害頻繁。安帝以后，水旱蝗災幾乎接連不斷，史稱“連年災潦”。受災范圍遍及全國，“青、冀之域，淫雨漏河；徐、岱之濱，海水盆溢；兗、豫蝗滋生；荊、揚稻收儉薄……”。災荒給生產(chǎn)帶來極大破壞，人民普遍陷于饑荒，被迫流亡，他們“捐棄舊居，老弱相攜，窮困道路”，“百姓棄業(yè)，流亡不絕”。

由于災荒頻年出現(xiàn)，而較重災荒往往遍及全國大片土地，涉及幾十萬人民，因而災荒救濟的財政支出，成為漢代財政支出的一項重大負擔。而災荒對財政收入的影響，也是不能忽視的。

漢桓帝永興元年，即公元153年，又一次災荒襲來，“百姓饑窮，流冗道路，至有數(shù)十萬戶?！边@時一項以貨幣政策代替財政政策的方案被提出，這一政策不僅改變了漢帝國的命運，也對中國歷史造成了深遠影響。

財政救災探索

中國是一個有著悠久歷史的文明古國，但與世界其他古代文明相比，中國所處的自然環(huán)境是相當惡劣而嚴酷的。英國歷史學家湯因比指出：“人類在這里所要應付的自然挑戰(zhàn)要比兩河流域和尼羅河的挑戰(zhàn)嚴重得多?！彼那昵埃粓鋈澜缧缘拇蠛樗?，世界上流傳下來幾十個民間傳說或者史詩，只有中國的大禹治水采用了疏導的方式進行了治理。就是在這場大洪災的治理中，中國形成了最早的國家與國家財政制度。中國的理財思想也是在與各種自然風險的斗爭中，不斷充實和豐富的。中國很早就有了通過倉儲救災的思想，并將其融入財政制度。《禮記》寫道：“國無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國非其國也?！痹谖髦芫托纬闪送ㄟ^收支對口，均節(jié)財用，建立蓄積的理財制度，不僅要有年度收支計劃，還要有三年、甚至三十年的中長期通盤考慮，認為只有如此，才能“雖有兇旱水溢，民無菜色”。漢代賈誼的《論積貯疏》里說：“夫積貯者，天下之大命也。”

加強糧食儲備是古代財政的重要工作之一。歷代理財者，無不想方設法加強國家儲備，既要加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，來推動糧食產(chǎn)量的提高（秦漢的財政首長就叫“治粟內(nèi)史”，漢武帝時改稱“大司農(nóng)”）；又要巧婦強為無米之炊，通過授爵、贖罪等方式，鼓勵富民捐糧增加國家糧食蓄積。

在糧食倉儲的運用上，古代政府也不僅停留在開倉放糧，賑濟災民上，而在不斷探索發(fā)揮財政政策的放大效應。畢竟國家財力有限，而需救濟的災民甚眾，有時候更是舊災未去，新災又生。

戰(zhàn)國時，魏國李悝發(fā)明平糴法，以糧食產(chǎn)量為指標。就是國家在產(chǎn)量高的年份以平價收購糧食，建立倉儲，在歉收的年份再以平價賣出糧食。這樣“雖遇饑饉水旱，糴不貴而民不散，取有余以補不足也”。

西漢時，大司農(nóng)耿壽昌又發(fā)明常平倉法，以糧食價格為指標，在糧食價格低時，大量購買建立倉儲，在各州郡遍設糧常平倉以蓄積，在糧價高漲時及時售出糧食，通過平衡供需來保持市場糧價的穩(wěn)定。

這些措施使國家“倉廩實，蓄積有余”，對社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展具有積極意義，也是財政政策的制度創(chuàng)新對國家和人民的重大貢獻。

理論偏差

以價格信號代替產(chǎn)量信號，這是商品經(jīng)濟和貨幣經(jīng)濟發(fā)展的反映。貨幣自發(fā)明出來，就成為國家財政的重要政策工具。

戰(zhàn)國初年的計然，較早從五行學說入手，提出以貨幣政策調(diào)節(jié)糧價來救災的設想。其“歲在金穰，水毀，木饑，火旱”，“六歲穰，六歲旱，十二歲一大饑”，后來白圭的“太陰之卯穰，明歲衰惡，至午旱……”，都是希望在五行轉(zhuǎn)換變化學說的基礎上，找出災荒的周期變化與貨幣的流通規(guī)律，提出救災之策。管仲提出輕重之說，探索貨幣和糧食、萬物之間的關(guān)系，通過輕重的調(diào)節(jié)來發(fā)揮政策意圖，如他曾利用抬高糧價，誘使鄰國糧食大量流入齊國，增加國家糧食儲備。

當注意力集中于價格信號，往往忽視了實物量的基礎。在漢初就不斷有人提出，人民窮困，是因為物價太高，沒有錢去購買，以為只要增加貨幣，就能有錢購買各種消費品類。國家不僅自己鑄錢，還允許民間私造，政府為了增大發(fā)行量，私人為了牟利，中國貨幣史上第一次大規(guī)模而有記錄的貨幣減重，由此展開。物資的缺乏和貨幣的減重，導致物價暴漲，糧價漲至每石5千錢，但幸而此時沒有災荒并行，而各項恢復生產(chǎn)的措施正在發(fā)揮作用。漢政府一面打擊商人乘機囤積，一面加重錢幣的銅含量。經(jīng)過這場風波，政府認識到幣值穩(wěn)定的重要，但是還是認為只要維持錢幣的重量，就能維持米價的穩(wěn)定。

東漢時的張林，提出了相反的看法，認為糧食與其他商品的漲價，是因為市面上流通的錢太多，如果封錢勿出，收縮通貨，如此，流通的錢少了，米價就自然便宜下去了。張林還反對連年災荒導致米價上揚的說法，提出其他商品也都漲價了，是“萬物皆貴”，所以米價上漲是貨幣購買力下降，與災荒無關(guān)。這些對糧價、貨幣和救災關(guān)系的認識充滿矛盾和混亂，只能在實踐中去糾正了。

沉重代價

到漢桓帝永興年間發(fā)生大規(guī)模災荒之時，國家財政已經(jīng)很困難了。開始于漢順帝時期的平羌亂之戰(zhàn)已經(jīng)花費了80多億，現(xiàn)在段又提出54億的新預算。正是在這樣的背景下，朝廷又一次面臨災荒的襲擊，本來開倉放糧，就一切大吉，但是連年災荒，府庫已經(jīng)緊張，所以希望能有更巧妙的方式化解。這時有人上奏，提出鑄造大面值的銅錢，認為人民饑荒，根源是糧價太高，是因為錢少了，如果錢多了，糧食價格就下來了，老百姓就買得起糧食，饑荒就自然解決了。當時糧價已經(jīng)漲到每石150錢以上，而漢代糧食的平均價格是每石15錢左右。

漢桓帝得到這個建議，很高興，馬上下詔給群臣討論。這時宗室劉陶提出反對意見，認為“當今之憂，不在貨幣，而在民饑。受災以來，糧食盡入蝗蟲之口，百姓所急者是朝夕之餐，與貨幣有什么相干?，F(xiàn)在即使把沙礫都化為黃金，瓦石都變?yōu)閷氂?，也解決不了百姓對食物的急需啊。如果民眾無所食，憤然而起，愁怨之民，相應云集，危及國家，就是鑄再多的錢，何能有救！”漢桓帝雖停止鑄造大錢，但是還是增鑄了貨幣，并開始鑄造鐵錢，二枚當一銅錢，發(fā)行了省陌錢。

到中平年間，糧價漲到1石700錢，饑荒不僅沒能緩解，反倒更嚴重了，大量的災民出外求生，成為流民。流民聚在一起，多次發(fā)生民變，起義隊伍最喜歡攻打的就是各地的糧倉。其中規(guī)模最大的是黃巾起義，40萬人一天之內(nèi)在各地同時舉義，使全國陷入混亂。但災情還是沒有緩解，接下來水旱、蝗災、螟災、大疫，接連不斷，漢獻帝趕緊加大鑄錢力度，還把洛陽和長安的銅人、鐘、飛鐮、銅馬都熔了來鑄錢。秦始皇統(tǒng)一天下后“收天下兵，聚之咸陽，銷以為鐘金人十二，重各千石，置廷宮中”，本意是收繳天下兵器，消滅社會不安的隱患，他沒有想到這些兵器最后化成數(shù)以億計的銅錢，成為另一種兵器。米價一下騰升到每石幾萬錢，長安城更漲到每石50萬錢，讓人瞠目結(jié)舌的程度。這是什么概念，漢代的1石，大概是今天的30公斤左右，也就是買30公斤的糧食需要1千多斤的銅。當時洛陽童謠稱：“雖有千黃金，無如我斗粟，斗粟自可飽，千金何所值？”江淮間童謠稱：“太岳如市，人死如林；持金易粟，貴于黃金?！闭缥覀冎赖哪菢?，兩漢四百年江山在此時斷送，中國陷入了長達400年的戰(zhàn)亂之中，貨幣經(jīng)濟極度萎縮，糧食和布帛一度擔負起貨幣的職能，直到唐代從新統(tǒng)一，創(chuàng)造出大唐盛世，還始終是“錢帛兼行”。我們以前過多關(guān)注政治和社會層面，往往忽視貨幣政策的作用，其推波助瀾絕對不容忽視。

人們希冀對經(jīng)濟規(guī)律的掌握，發(fā)揮好財政政策，穩(wěn)定物價，實現(xiàn)救濟災民的目標。但經(jīng)濟規(guī)律的掌握并不容易，雖說中國很早就從實踐中掌握了了供需定律與價格的關(guān)系，并用“物多則賤，寡則貴”，“物以稀為貴”做了簡明清晰的表述，但在運用中還是要反復摸索。無獨有偶，在英國財政史上也有一個相似的故事，1845年愛爾蘭發(fā)生大規(guī)模的饑荒，當時英國財政部組織運去很多糧食，低價拋售糧食，平抑當?shù)丶Z食價格。但再便宜的糧食災民也無力購買，這次災荒使愛爾蘭人口銳減了200萬，幾乎減少了1/4，180萬人逃離家鄉(xiāng)，出外逃荒。

人類對理論的探討，總是在實踐中艱難前行，不斷總結(jié)錯誤，積累經(jīng)驗。必須充分認識價格與貨幣，與實物之間的關(guān)系，而實物量是最關(guān)鍵的。此后兩千年，一直到清末，中國始終謹慎維持著常平倉制度，美國從二十世紀三十年代起就將之引入了羅斯福新政，直到今天，它仍然是美國政府農(nóng)業(yè)政策的理論基礎，還為它起了洋名字“Ever-normal Granary”。

（作者供職于財政部財政科學研究所）