跨區(qū)域水資源污染治理研究——以珠江流域?yàn)槔?/h1>
2013-09-27 10:27:06林婉琳,趙鳳儀,吳省身等
中山大學(xué)法律評(píng)論 2013年2期
一、我國(guó)水資源污染的現(xiàn)行治理模式及相關(guān)問(wèn)題
水資源作為一種準(zhǔn)公共物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排斥性。水資源的提供、分配和保護(hù)問(wèn)題與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)。而近年來(lái)，跨區(qū)域水污染事件層出不窮，如2012年1月15日，廣西龍江爆發(fā)鎘污染事件，次日污染水體進(jìn)入下游柳江系統(tǒng)，最終導(dǎo)致流域水體的鎘濃度嚴(yán)重超標(biāo)，廣東省飲用水也受到了極大威脅。水資源的跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)性質(zhì)，意味著相關(guān)的利益主體參與的是一個(gè)復(fù)雜的整體的社會(huì)博弈。水危機(jī)深刻反映了公共治理的危機(jī)，反映了我國(guó)針對(duì)跨區(qū)域水資源的公共治理在制度安排上存在著嚴(yán)重問(wèn)題，如:水資源和水環(huán)境管理的條塊分割導(dǎo)致的各方利益沖突，各地方政府間利益協(xié)調(diào)與監(jiān)督機(jī)制的缺乏等，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)跨區(qū)域水資源的治理進(jìn)程。
目前，我國(guó)針對(duì)水資源的相關(guān)問(wèn)題，采用的是典型的政府治理模式。我國(guó)現(xiàn)行法律體系下對(duì)水資源的治理問(wèn)題主要規(guī)定在4部法律中:《中華人民共和國(guó)水法》(2002年10月1日施行，以下簡(jiǎn)稱《水法》)及他的兩部特別法:《中華人民共和國(guó)水土保持法》(2011修訂，以下簡(jiǎn)稱《水土保持法》)、《中華人民共和國(guó)防洪法》(以下簡(jiǎn)稱《防洪法》)和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(2008年修訂，以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》)。與之相對(duì)應(yīng)，國(guó)務(wù)院、水利部等機(jī)關(guān)先后頒布了18部行政法規(guī)、50余件部門規(guī)章及800余件地方性法規(guī)、規(guī)章。根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)目前對(duì)水資源治理(包括開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)等方面)實(shí)行的是典型的政府治理模式。這種模式以政府單一的行政命令、行政強(qiáng)制等手段為主要特征，實(shí)踐中水資源治理的具體問(wèn)題幾乎皆由政府各個(gè)部門來(lái)負(fù)責(zé)。這種模式雖力度較強(qiáng)，但往往缺乏靈活性，在水資源治理的過(guò)程中導(dǎo)致了一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題在跨區(qū)域水資源的治理中表現(xiàn)得尤為突出和明顯。
基于水資源自身的流動(dòng)性，水資源的治理表現(xiàn)出跨部門、跨行業(yè)、跨流域的特點(diǎn)，分別體現(xiàn)在《水法》第16條、第21條、第25條、第26條第2款、第12條及《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》等條文中。雖然從表面上看我國(guó)跨區(qū)域水資源的治理制度已基本建成，但在跨區(qū)域水資源的實(shí)際治理中仍存在許多問(wèn)題。
以珠江流域的水資源治理為例，珠江跨越滇、黔、桂、粵、湘、贛等省，總面積達(dá)453690平方公里。珠江水污染作為典型的跨區(qū)域水污染，對(duì)流域內(nèi)不同省市間居民的生產(chǎn)和生活造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。對(duì)此，我國(guó)以行政區(qū)域?yàn)閱挝?，針?duì)珠江跨區(qū)域水污染問(wèn)題建立了條塊分割式的政府治理模式。最為典型的例子便是珠江流域各省市在治理規(guī)劃的制定方面“各自為政”的情況:為防治珠江流域的水污染問(wèn)題，流域各省市開(kāi)始著手編制各分區(qū)的治理規(guī)劃，但因各地方政府僅需對(duì)轄區(qū)內(nèi)的水污染進(jìn)行治理，導(dǎo)致政府間缺乏必要的協(xié)商與溝通，無(wú)法形成統(tǒng)一的流域綜合治理規(guī)劃。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前跨區(qū)域水污染的政府治理存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:
1.治理主體單一
目前我國(guó)針對(duì)跨區(qū)域水污染所建立的政府治理模式以地方政府的單邊控制為主要特征，由政府作為治理主體，主要以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，通過(guò)行政命令、行政許可、行政處罰等手段對(duì)跨區(qū)域水污染各相關(guān)利益主體(主要是企業(yè))的行為進(jìn)行管理與調(diào)控，缺乏市場(chǎng)和社會(huì)公眾等多元化主體的參與，例如，在珠江流域的治理過(guò)程中，無(wú)論是總量控制、定額管理還是再污染防治與補(bǔ)償，皆延續(xù)了傳統(tǒng)的科層化的治理模式，由各級(jí)政府、政府各部門通過(guò)行政命令、行政處罰等方式來(lái)處理和解決水資源治理中的具體問(wèn)題，導(dǎo)致目前我國(guó)跨區(qū)域水資源政府治理模式生硬、死板，不利于相關(guān)主體積極性的調(diào)動(dòng)和激發(fā)，降低了我國(guó)跨區(qū)域水污染政府治理的效率。而這種治理主體的單一不僅體現(xiàn)在跨區(qū)域水污染的實(shí)際治理過(guò)程中，同時(shí)更體現(xiàn)在立法上?！端廴痉乐畏ā返?6條規(guī)定糾紛解決由“有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”；又如在《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》和《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》中所規(guī)定的治理主體，也僅僅限于政府及其下屬部門。對(duì)于跨區(qū)域的水資源治理，法定的管理主體均呈現(xiàn)出單一的政府控制，缺少政府外的監(jiān)督機(jī)制。
2.治理機(jī)制分散
在目前我國(guó)跨區(qū)域水污染的政府治理模式下，采取的是多部門參與、多層次管理的條塊分割式的治理機(jī)制，國(guó)家在地方設(shè)有污染管理的派出機(jī)構(gòu)，各地方政府多頭管理，各政府部門按照其職能分工實(shí)行科層化管理，[1]吳堅(jiān):《跨界水污染多中心治理模式探索——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例》，《開(kāi)發(fā)研究》2010年第2期，第90—93頁(yè)。區(qū)域分割、部門分割問(wèn)題嚴(yán)重。
在區(qū)域分割方面，雖然《水法》確立了“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的管理機(jī)制，但現(xiàn)實(shí)中跨區(qū)域水污染的治理權(quán)力主要由各地方政府分別行使。各流域被分割為若干行政區(qū)域，各地方政府僅需對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的水污染進(jìn)行治理，表面上它們分工明確，似乎應(yīng)該各司其職，但在實(shí)際處理跨區(qū)域水污染問(wèn)題的過(guò)程中各自為政、以鄰為壑、權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象十分普遍。各方基于自身的利益訴求，皆欲付出最少的成本獲得最大的收益，對(duì)于跨區(qū)域水污染問(wèn)題的治理責(zé)任相互推諉，存在普遍的“搭便車”現(xiàn)象，缺乏流域綜合治理的整體合作。雖然國(guó)家在黃河、長(zhǎng)江、珠江、松花江、遼河、淮河等重點(diǎn)流域建立了流域水資源管理機(jī)構(gòu)和流域水資源領(lǐng)導(dǎo)小組，但由于其缺乏獨(dú)立的法律地位和行政權(quán)力，面對(duì)跨區(qū)域水污染問(wèn)題時(shí)，在協(xié)調(diào)各地方政府的關(guān)系方面缺乏影響力和權(quán)威，無(wú)法對(duì)各地方政府的跨區(qū)域水污染治理力量進(jìn)行整合。
在部門分割方面，不同用水部門之間權(quán)力配置分散，并導(dǎo)致了實(shí)踐中跨區(qū)域水污染政府治理的分散化。以與跨區(qū)域水污染關(guān)系最為密切的兩個(gè)職能部門——水利部和環(huán)境保護(hù)部為例，雖然《水污染防治法》規(guī)定了水利部門結(jié)合自身職責(zé)協(xié)同環(huán)保部門對(duì)水污染問(wèn)題實(shí)行監(jiān)督管理，但實(shí)際操作中，兩部門在跨區(qū)域水污染防治工作的責(zé)任分配上實(shí)行的是部門分別負(fù)責(zé)制，部門間基于自身利益的爭(zhēng)議與沖突不斷:一方面，由于水利部門與環(huán)保部門在職權(quán)劃分上存在著重疊現(xiàn)象，兩部門分別擁有各自的流域水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，有些指標(biāo)存在著兩部門重復(fù)監(jiān)測(cè)的情況，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在水利部門所監(jiān)測(cè)的37個(gè)地表水指標(biāo)中有15個(gè)環(huán)保部門也在監(jiān)控，而其所監(jiān)測(cè)的27個(gè)地下水指標(biāo)中有17個(gè)環(huán)保部門也在監(jiān)控。[2]曾文慧:《流域越界污染規(guī)制:對(duì)中國(guó)跨省水污染的實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2008年第2期，第448頁(yè)。對(duì)此，水利部門與環(huán)保部門往往無(wú)法做到有效的溝通與協(xié)調(diào)，在我國(guó)實(shí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享制度的背景下，兩部門時(shí)常為了部門利益而故意隱瞞、封鎖消息，在跨區(qū)域水污染的協(xié)同治理方面缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)與配合，嚴(yán)重影響了跨區(qū)域水污染政府治理的效果。另一方面，當(dāng)重大跨區(qū)域水污染事故發(fā)生時(shí)，在責(zé)任認(rèn)定方面，究竟是水利部門的資源配置問(wèn)題還是環(huán)保部門的污染監(jiān)督控制問(wèn)題，雙方往往各執(zhí)一詞，爭(zhēng)執(zhí)不下，最終造成了跨區(qū)域水污染治理責(zé)任認(rèn)定和追究方面的困難。[1]齊曄:《中國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制研究》，上海:上海三聯(lián)書(shū)店，2008年，第258—259頁(yè)。
3.治理方式為命令—控制型的單向治理
目前，政府對(duì)水資源治理主要采取的是單一的命令─控制型的直接治理方式，這種治理方式以政府單一的行政命令、行政處罰等直接強(qiáng)制性手段為主要特征，忽視對(duì)整個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程的治理，治理效率低下。我國(guó)針對(duì)跨區(qū)域水污染問(wèn)題建立了水污染物排放許可證制度、排污申報(bào)登記制度、排污收費(fèi)制度，通過(guò)行政許可、行政處罰等方式對(duì)跨區(qū)域水污染進(jìn)行直接治理。政府根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事先測(cè)算出環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個(gè)區(qū)域并進(jìn)行分散管理，令各排污單位進(jìn)行申報(bào)登記，對(duì)于總量控制經(jīng)審核達(dá)標(biāo)的排污單位發(fā)放排放許可證，對(duì)于總量控制不達(dá)標(biāo)的排污單位，責(zé)令其限期治理，限期治理期間發(fā)放臨時(shí)許可證。同時(shí)，對(duì)于污染物排放超標(biāo)的單位由環(huán)境行政主管部門收取一定的排污費(fèi)用。
由于各流域在自然、水文等方面存在著很強(qiáng)的地域性差異，政府通過(guò)單一的行政命令將污染排放指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一分配的“一刀切”的直接治理方式往往無(wú)法科學(xué)地反映各地區(qū)的水污染實(shí)際情況，缺乏實(shí)際操作性。其次，在以公權(quán)力為后盾的政府治理模式下，跨區(qū)域水污染的相關(guān)政策通常是以行政命令的形式由中央向各地方政府及相關(guān)部門直接下達(dá)，手段較為僵硬、死板，對(duì)排污單位缺乏相應(yīng)的激勵(lì)作用。最后，面對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的治理模式下中央政府死板的命令—控制型的直接治理方式，各地方政府在追求自身利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下往往“上有政策、下有對(duì)策”，變相放寬執(zhí)行政府跨區(qū)域水污染治理政策的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)各種手段盡可能地縱容、包庇本行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)的排污行為，嚴(yán)重影響了跨區(qū)域水污染治理政策的實(shí)施效果。政府命令—控制型的直接治理方式成為導(dǎo)致我國(guó)跨區(qū)域水污染治理失靈的重要因素之一。
4.治理效果缺乏有力的監(jiān)督
為了對(duì)跨區(qū)域水污染治理過(guò)程中各相關(guān)主體的行為進(jìn)行有效約束，保證跨區(qū)域水污染的政府治理效果，必然要求強(qiáng)有力的監(jiān)督，但當(dāng)前存在的問(wèn)題是監(jiān)督機(jī)制較為薄弱。目前，我國(guó)主要由環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)督水資源治理，但在運(yùn)行中卻出現(xiàn)了以下問(wèn)題:
首先，水資源本身具有流動(dòng)性，僅僅依靠環(huán)保部門很難對(duì)流域所經(jīng)的各行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)及相關(guān)主體的水污染行為實(shí)行獨(dú)立的監(jiān)督、治理，且其在行政關(guān)系上隸屬同級(jí)地方政府管轄，在財(cái)政以及監(jiān)督權(quán)的行使方面受到地方政府很大程度的干預(yù)和制約。其次，地方政府本身便存在著自利傾向，為了本地區(qū)的利益不惜以犧牲其他行政區(qū)域的利益為代價(jià)，這種情況下往往會(huì)對(duì)本地區(qū)的企業(yè)及污染個(gè)體視而不見(jiàn)、聽(tīng)之任之。特別是上游的環(huán)境保護(hù)部門，為了滿足本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，置下游行政區(qū)域內(nèi)民眾的生產(chǎn)、生活于不顧，放任一些高污染企業(yè)的廢水排放行為，最終使得環(huán)保部門的法律監(jiān)督形同虛設(shè)。最后，我國(guó)公民和非政府組織的參與度不足。從國(guó)外的跨區(qū)域水污染治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，民眾和非政府組織的參與是眾多監(jiān)督方式中成本較低、效果較好的一種。但由于我國(guó)地方政府為了追求自身利益對(duì)于本地區(qū)的水質(zhì)情況等相關(guān)信息往往刻意隱瞞或謊報(bào)，公民獲得有關(guān)信息的渠道有限，存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱性，再加上缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和政策，我國(guó)在跨區(qū)域水污染的監(jiān)督方面民眾與非政府組織的參與積極性不高，沒(méi)有起到對(duì)跨區(qū)域水污染問(wèn)題應(yīng)有的監(jiān)督作用。
5.治理糾紛欠缺良好有效的救濟(jì)
由于水污染預(yù)防和監(jiān)督技術(shù)、機(jī)制的缺失，加上本身涉及多個(gè)行政區(qū)域內(nèi)不同主體的利益，實(shí)踐中有關(guān)跨區(qū)域水污染的糾紛事件層出不窮。但就目前的狀況而言，我國(guó)的跨區(qū)域水污染糾紛解決機(jī)制不健全，對(duì)跨區(qū)域水污染的受害主體缺乏及時(shí)、有效的救濟(jì)。但目前的救濟(jì)制度卻存在著較多的缺陷:
首先，救濟(jì)途徑有限，很多跨區(qū)域水污染糾紛長(zhǎng)期無(wú)法解決。按照《水法》第57條的規(guī)定:“單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間在發(fā)生水污染糾紛時(shí)可以向人民法院提起民事訴訟”，這賦予了個(gè)人和單位針對(duì)水污染糾紛的訴訟救濟(jì)權(quán)。但對(duì)于跨行政區(qū)域的水污染糾紛卻沒(méi)有作出此類規(guī)定?，F(xiàn)階段我國(guó)的跨區(qū)域水污染糾紛采取當(dāng)事人自行協(xié)商為主、行政處理為輔的糾紛解決方式。而在仲裁領(lǐng)域，針對(duì)跨區(qū)域水污染問(wèn)題，我國(guó)缺乏專門的環(huán)境仲裁機(jī)構(gòu)和環(huán)境仲裁法規(guī)，環(huán)境仲裁主要適用于海洋環(huán)境污染糾紛，而有關(guān)環(huán)境糾紛仲裁制度尚未真正建立。[1]俞淑芳:《淺談跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制》，《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第2期。
其次，責(zé)任追究方式以追究行政責(zé)任為主，在民事責(zé)任的追究方面法律規(guī)定不全面，存在著顯失公平、執(zhí)行難等問(wèn)題。我國(guó)《水污染防治法》規(guī)定的關(guān)于跨區(qū)域水污染的責(zé)任問(wèn)題主要集中在行政責(zé)任方面，如:警告、罰款、停止生產(chǎn)或者使用、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等行政處罰方式，而在民事責(zé)任方面，只有賠償損失、排除危害兩種救濟(jì)方式，遠(yuǎn)無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)中因跨區(qū)域水污染而遭受實(shí)際損害的各方主體的利益需求?！端廴痉乐畏ā返?5條規(guī)定:“造成水污染危害的單位，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損失的單位或者個(gè)人賠償損失?！边@一規(guī)定表面看來(lái)并無(wú)不妥之處，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻存在著諸多問(wèn)題。一方面，由于跨區(qū)域水污染本身具有復(fù)雜性和潛伏性的特點(diǎn)，除突發(fā)性大型水污染事故外，很難對(duì)造成污染的主體進(jìn)行準(zhǔn)確判定，再加上缺乏具體的執(zhí)行規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中存在著執(zhí)行難的問(wèn)題，許多污染企業(yè)故意拖欠應(yīng)賠償?shù)目铐?xiàng)，很多時(shí)候受害者的利益無(wú)法得到及時(shí)、有效的救濟(jì)與保障。
最后，跨區(qū)域水污染糾紛的解決缺乏必要的監(jiān)督。由于跨區(qū)域水污染本身的復(fù)雜性和廣泛性，往往涉及不同行政區(qū)域多個(gè)主體間的利益，為了保證跨區(qū)域水污染糾紛的及時(shí)解決，我國(guó)通常采取行政處理的方式來(lái)化解各方矛盾。如《水法》第58條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府或者其授權(quán)的部門在處理水事糾紛時(shí)，有權(quán)采取臨時(shí)處置措施，有關(guān)各方或者當(dāng)事人必須服從?！睆牧⒎夹g(shù)層面而言，此項(xiàng)規(guī)定過(guò)于抽象，法律僅賦予了縣級(jí)以上人民政府在處理水事糾紛時(shí)的臨時(shí)處置權(quán)，卻沒(méi)有對(duì)這一權(quán)力的運(yùn)用加以必要的規(guī)范與限制，再加上我國(guó)在跨區(qū)域水污染行政執(zhí)法程序方面的缺失，很可能導(dǎo)致相關(guān)的權(quán)力被濫用。
二、我國(guó)跨區(qū)域水資源污染政府治理困境原因分析
通過(guò)前文的分析可以看出，我國(guó)針對(duì)跨區(qū)域水污染所建立的政府治理模式在治理主體、治理機(jī)制、治理方式和治理效果的監(jiān)督與救濟(jì)方面存在著諸多問(wèn)題。事物的發(fā)展是內(nèi)外因共同作用的結(jié)果，因此，在分析導(dǎo)致我國(guó)跨區(qū)域水污染政府治理模式諸多問(wèn)題的原因時(shí)，既要看到內(nèi)部的本質(zhì)因素，又要看到外部的環(huán)境因素。內(nèi)因方面，地方政府的自利傾向所引發(fā)的“集體行動(dòng)困難”，導(dǎo)致的地方政府間的利益沖突是造成跨區(qū)域水污染政府治理模式諸多問(wèn)題的根本原因，流域水資源產(chǎn)權(quán)界定不清引發(fā)的“公地悲劇”是造成跨區(qū)域水污染政府治理模式諸多問(wèn)題的重要因素；外因方面，地方政府間合作與協(xié)調(diào)的法律制度空缺、流域管理機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立的行政權(quán)和影響力是造成跨區(qū)域水污染政府治理模式諸多問(wèn)題的外部環(huán)境因素。
(一)各地方政府的自利傾向引發(fā)利益沖突
在我國(guó)，跨區(qū)域水污染的政府治理的制度邏輯是:政府能公平與正義地參與跨區(qū)域水污染治理。然而，現(xiàn)實(shí)的邏輯是:政府因具有自利傾向，無(wú)法真正公平、公正地參與到跨區(qū)域水污染的治理當(dāng)中。[1]曹任何:《合法性危機(jī):治理興起的原因分析》，《理論與改革》2006年第2期，第20—24頁(yè)。事實(shí)上，政府中各個(gè)層級(jí)的公務(wù)人員在相關(guān)政績(jī)考核機(jī)制的驅(qū)使下，必然會(huì)竭盡全力謀求自身政治、經(jīng)濟(jì)方面的利益，正如唐斯所認(rèn)為的那樣，無(wú)論個(gè)人還是團(tuán)體，每一個(gè)社會(huì)行為人都是“領(lǐng)域的霸主”，官僚體系亦是如此。這種“領(lǐng)域的霸主”本位主義一定程度上可膨脹為地方保護(hù)主義。[2]Downs A.，Inside Bureaucracy，Boston:Little，Brown Company，1967，p.85.我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來(lái)，在分稅制改革的背景之下，各地方政府的積極性被極大的調(diào)動(dòng)，地方政府利益主體地位越來(lái)越突出，利益的獨(dú)立性越來(lái)越強(qiáng)。[3]臧乃康:《多中理論與長(zhǎng)三角區(qū)域公共治理合作機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》2006年第5期，第83—87頁(yè)。
此外，官員的晉升考核以當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)總值為主要指標(biāo)，各地方政府在此背景下必然會(huì)最大限度地追求當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值的增長(zhǎng)，全力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而置其他地區(qū)的利益和生態(tài)環(huán)境于不顧。面對(duì)跨區(qū)域水污染等公共問(wèn)題，各地方政府為了追求“政績(jī)工程”，皆秉承“區(qū)域執(zhí)法”、“部門執(zhí)法”而非“公共執(zhí)法”的理念，能避則避，相互推卸治理責(zé)任，“多頭執(zhí)法”、“重復(fù)執(zhí)法”等現(xiàn)象突出，有的地方政府甚至唆使當(dāng)?shù)馗呶廴酒髽I(yè)將工廠建在行政區(qū)域的交界處借以逃避跨區(qū)域水污染的治理責(zé)任。特別是在跨區(qū)域水污染這種波及范圍廣、所涉利益群體復(fù)雜、潛伏周期長(zhǎng)的公共環(huán)境問(wèn)題方面，上下游各地方政府在追求自身利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，皆采取不合作的態(tài)度，相互間矛盾與沖突嚴(yán)重，地方本位主義、地方保護(hù)主義盛行，最終導(dǎo)致了跨區(qū)域水污染政府治理模式下的一系列問(wèn)題的發(fā)生。
(二)水資源產(chǎn)權(quán)界定不清
流域水資源從性質(zhì)上看屬于公共資源的范疇，這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品面臨的最大問(wèn)題是過(guò)度利用和開(kāi)發(fā)，[1]秋紅、潘偉杰:《論公共問(wèn)題的政府治規(guī)制:合法性及其限度》，《學(xué)習(xí)與探索》2008年第5期，第77—81頁(yè)。因而清晰的產(chǎn)權(quán)界定是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制解決跨區(qū)域水污染問(wèn)題的前提和界定各政府及相關(guān)部門責(zé)任的基礎(chǔ)。我國(guó)水資源產(chǎn)權(quán)界定不詳，這給了地方政府“搭便車”的機(jī)會(huì)。各地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，皆希望以最小的投入追求本地區(qū)的最大利益，進(jìn)而將個(gè)體利益凌駕于流域的整體福利之上，對(duì)流域水資源進(jìn)行肆意的污染與破壞。在這種情況下，當(dāng)整個(gè)流域的水資源污染達(dá)到一定程度，必須靠治理水污染的辦法尋找出路時(shí)，由于治理污染的邊際成本會(huì)開(kāi)始上升，并隨著水污染規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大迅速增加，治理成本將更加巨大，[2]李勝、陳曉春:《跨行政區(qū)流域水污染治理的政策博弈及啟示》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第1期。治理難度也將提高，最終導(dǎo)致了跨區(qū)域水污染“公地悲劇”的發(fā)生。
(三)缺乏有獨(dú)立行政權(quán)和影響力的流域管理機(jī)構(gòu)
根據(jù)前述原因分析可知，各地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，在水資源產(chǎn)權(quán)界定不清的情況下皆欲實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，置流域的整體利益于不顧，最終引發(fā)跨區(qū)域水污染的“公地悲劇”，造成目前我國(guó)跨區(qū)域水污染政府治理模式下的諸多問(wèn)題。為避免此種情況的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)流域的整體治理，引入第三方的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成為必要選擇。
根據(jù)《水法》的有關(guān)規(guī)定，國(guó)家在七大河湖流域建立了流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)接受水利部和國(guó)家環(huán)保部(原國(guó)家環(huán)?？偩?的雙重領(lǐng)導(dǎo)。從組織關(guān)系上看，這些流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)屬于水利部的派出機(jī)構(gòu)，其編制與人員組成均屬于水利部。但就其職責(zé)范圍來(lái)看，與環(huán)保部門聯(lián)系更為密切，因此，與環(huán)保部門的上下級(jí)協(xié)調(diào)亦被納入其職責(zé)范疇，由此便產(chǎn)生了流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)權(quán)力來(lái)源與職責(zé)不協(xié)調(diào)的情況，最終造成了流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)偏水利而輕環(huán)保的問(wèn)題，導(dǎo)致環(huán)保部門對(duì)流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的影響力顯著不足。更重要的是，流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)作為水利部下屬的事業(yè)單位，其在流域水污染治理中缺乏獨(dú)立的行政決策權(quán)與行政執(zhí)行權(quán)，難以對(duì)各地方政府特別是省政府起到應(yīng)有的約束和監(jiān)督作用。在面對(duì)跨區(qū)域水污染事故時(shí)，需要與地方政府進(jìn)行溝通，在協(xié)商的基礎(chǔ)上解決問(wèn)題。而各地方政府出于私利，在面對(duì)跨區(qū)域水污染問(wèn)題時(shí)，往往只考慮本地區(qū)的利益，缺乏與其他地區(qū)的合作與協(xié)調(diào)，水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)力不足加劇了地方政府“各自為政”的情況。
(四)地方政府間合作與協(xié)調(diào)的法律制度空缺
跨區(qū)域水污染涉及流域內(nèi)各地方政府間的利益，而現(xiàn)實(shí)中由于流域生態(tài)環(huán)境具有整體性特征，需要各地方政府相互之間協(xié)調(diào)配合，共同治理跨區(qū)域水污染問(wèn)題。再加上各地方政府在追求其自身利益最大化的過(guò)程中存在著一系列的沖突與矛盾，針對(duì)跨區(qū)域水污染的政府治理問(wèn)題，有必要從法律制度層面對(duì)各地方政府間的協(xié)調(diào)與配合進(jìn)行規(guī)定與確認(rèn)。
我國(guó)在跨區(qū)域水污染各地方政府協(xié)調(diào)與合作治理方面存在著法律制度的空缺。在涉及不同行政區(qū)域的公共事務(wù)的治理方面，地方政府間的跨區(qū)域合作缺乏法律依據(jù)。根據(jù)《憲法》第89條的規(guī)定:中央政府(國(guó)務(wù)院)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。憲法與地方政府組織法皆賦予了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律的授權(quán)，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等事務(wù)的權(quán)力。同時(shí)，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不合適的決定”。由上述分析可以看出，憲法和地方組織法僅規(guī)定了各級(jí)政府在管理轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)時(shí)和中央政府在跨區(qū)域公共事務(wù)的管理中扮演怎樣的角色，對(duì)各地方政府間的合作機(jī)制、權(quán)力分配與責(zé)任承擔(dān)等方面的問(wèn)題沒(méi)有涉及。關(guān)于各地方政府在公共事務(wù)治理方面協(xié)調(diào)與合作的規(guī)定幾乎是空白。具體到水污染防治領(lǐng)域，我國(guó)政府已經(jīng)頒布了多項(xiàng)針對(duì)水污染治理的法律法規(guī)，主要包括:《水污染防治法》《重大水污染事件報(bào)告暫行辦法》《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法》等。但是，針對(duì)跨區(qū)域水污染的政府治理問(wèn)題，各地方政府在合作權(quán)限、合作手段、責(zé)任的確定與承擔(dān)等方面皆缺乏相應(yīng)的規(guī)定，甚至可以說(shuō)是到了“無(wú)法可依”的地步。各地方政府間協(xié)調(diào)與合作的法律規(guī)定上的空缺使其在跨區(qū)域水污染事故發(fā)生時(shí)注重走“上級(jí)路線”，在責(zé)任承擔(dān)方面相互推諉，地方本位主義現(xiàn)象嚴(yán)重，矛盾、爭(zhēng)議不斷，各地方政府間的合作治理最終演變?yōu)椤盃?zhēng)權(quán)誘責(zé)”的情形，[1]汪偉全、許源:《地方政府合作的現(xiàn)存問(wèn)題及對(duì)策研究》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2005年第5期，第294—296頁(yè)。引發(fā)了目前我國(guó)跨區(qū)域水污染政府治理模式下“搭便車”、“多龍治水、多龍管水”等問(wèn)題。
三、跨區(qū)域水資源污染的治理方案
由于水資源具有關(guān)聯(lián)度強(qiáng)、跨越面積廣等特點(diǎn)，使得對(duì)于水資源的綜合治理常涉及多個(gè)部門和行政區(qū)域。為此《水法》規(guī)定，我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。由上文的分析，我們知道在現(xiàn)有的法律政治制度的框架下，目前對(duì)于水資源跨區(qū)域協(xié)作問(wèn)題主要有兩種解決途徑:一是由涉水的部門和區(qū)域之間通過(guò)具體機(jī)制和協(xié)作機(jī)構(gòu)達(dá)成橫向合作共同治理；二是在對(duì)現(xiàn)存流域管理委員會(huì)職能和權(quán)限加以規(guī)范的前提下，由流域管理委員會(huì)帶領(lǐng)相關(guān)部門和區(qū)域政府，通過(guò)推動(dòng)合作或強(qiáng)制性機(jī)制形成縱向治理。
(一)橫向地區(qū)、部門協(xié)作治理方案
橫向地區(qū)、部門的協(xié)作關(guān)系在當(dāng)前的流域治理中，由于關(guān)系強(qiáng)度和密度均較弱，所以仍是一種典型的弱關(guān)系。部門和地區(qū)之間的協(xié)作往往止于框架性協(xié)作，缺乏具體的制度和機(jī)構(gòu)細(xì)化及踐行協(xié)作意向或協(xié)作內(nèi)容。本文將嘗試從具體機(jī)制到組織機(jī)構(gòu)等構(gòu)筑地區(qū)、部門橫向協(xié)作的具體操作方式。
1.形成協(xié)調(diào)合作的具體機(jī)制
(1)政策協(xié)調(diào)機(jī)制
首先，各區(qū)域尤其是各省之間通過(guò)磋商制定和落實(shí)包括用水總量、水污染防治環(huán)境等在內(nèi)的規(guī)劃方案，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域內(nèi)水資源的有效治理。其次，各區(qū)域尤其是各省之間在局部合作中向前推進(jìn)，逐步擴(kuò)展到對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，對(duì)區(qū)域污染產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和規(guī)劃，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度和更大的地域范圍內(nèi)統(tǒng)籌區(qū)域污染防治與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系。只有合理布局區(qū)域產(chǎn)業(yè)，才能從根源上解決跨行政區(qū)環(huán)境污染的核心問(wèn)題。
廣東、江西、廣西等省區(qū)先后聯(lián)合編制和簽訂了《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》《珠江流域水污染防治“十一五”規(guī)劃》《泛珠三角環(huán)境產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議》，而后又由廣東省牽頭，進(jìn)一步審議和起草完畢《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作專項(xiàng)規(guī)劃(2005—2010)》。這些文件已經(jīng)部分實(shí)現(xiàn)了流域內(nèi)水資源治理和產(chǎn)業(yè)整體布局的綜合規(guī)劃，未來(lái)規(guī)劃向水資源治理“一盤(pán)棋”方向發(fā)展打下了良性基礎(chǔ)。
除了共同制定水資源規(guī)劃，在水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境評(píng)估方法等方面各省政府、各部門之間也應(yīng)力爭(zhēng)維持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和相同規(guī)范，形成統(tǒng)一的環(huán)境治理依據(jù)。舉水資源費(fèi)的例子，地處流域內(nèi)的各地區(qū)雖依據(jù)《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》制定了各地區(qū)自身的水資源費(fèi)征收管理辦法，但是由于各地區(qū)自身享有的信息很有限，并且各政府多從自身利益出發(fā)，管理辦法未能考慮整個(gè)流域水資源的整體狀況，有時(shí)甚至為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而定價(jià)偏低。由此，由各省之間在應(yīng)充分共享信息和平等對(duì)話的前提下，有序分配水資源提供和保護(hù)的各種標(biāo)準(zhǔn)。這有助于發(fā)揮水資源費(fèi)作為價(jià)格杠桿，激勵(lì)用水者節(jié)約用水的作用，維持水資源持續(xù)有效利用。
(2)信息共享機(jī)制
信息是部門、區(qū)域之間溝通暢通、達(dá)成協(xié)作的重要前提，只有信息完備，雙方才能構(gòu)筑合作的信任基石，也能在一定程度上降低互動(dòng)成本，協(xié)商、聯(lián)合決策也才可能進(jìn)行。信息共享的內(nèi)容主要有:一是排放污水的企業(yè)及其排放狀況和位置，二是新增企業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，三是當(dāng)局當(dāng)?shù)刂卫硭Y源的措施、進(jìn)展，四是突發(fā)水污染事件動(dòng)態(tài)信息等等。
信息共享機(jī)制需要建立和完善部門、區(qū)域(尤其是省際)之間的信息共享平臺(tái)。環(huán)保部門與水利部門應(yīng)定期互通水質(zhì)、水文、水量等信息，省際之間應(yīng)定期通報(bào)省界斷面水質(zhì)、企業(yè)排污及治理現(xiàn)狀等等。具體的措施有:互遞文件、互相走訪、輪流編制工作簡(jiǎn)報(bào)、召集會(huì)議等。信息共享機(jī)制要求增強(qiáng)信息的透明度，簡(jiǎn)化信息獲取程序，使信息共享常態(tài)化、制度化。
(3)聯(lián)合水質(zhì)監(jiān)控機(jī)制
在水資源的污染預(yù)防中，水質(zhì)監(jiān)測(cè)是環(huán)境監(jiān)測(cè)中較為重要的內(nèi)容之一。通過(guò)對(duì)水體中的污染因子和污染源進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)測(cè)，能夠讓治理者及時(shí)了解水質(zhì)的變化情況，制定及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)措施。另外，監(jiān)測(cè)也有利于可能對(duì)水體造成污染的相關(guān)者審慎自己的行為，以防污染行為被發(fā)現(xiàn)之后受到懲罰。
目前，水質(zhì)聯(lián)控機(jī)制主要集中于單一行政區(qū)域之內(nèi)，交界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)控則涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域，且彼此多是上下游關(guān)系，協(xié)商往往難以進(jìn)行，而且也仍缺乏有力的立法支持。但環(huán)保部于2008年發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)為跨界水質(zhì)污染的實(shí)施提供了一定的指導(dǎo)。文件指出“由我部組織跨省界流域相鄰兩省環(huán)保部門共同制定跨省界水質(zhì)監(jiān)測(cè)方案，明確采樣斷面與時(shí)間、監(jiān)測(cè)指標(biāo)與方法，定期開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)測(cè)。敏感時(shí)期增加監(jiān)測(cè)頻次，環(huán)保部門要組織水利、漁政等部門及時(shí)通報(bào)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等情況。一旦發(fā)生跨省界水污染事故，相鄰環(huán)保部門立即啟動(dòng)環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)案，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)到達(dá)同一斷面共同采樣監(jiān)測(cè)，一方無(wú)故不到或不按規(guī)定監(jiān)測(cè)的以另一方監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。雙方對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)提出異議時(shí)，應(yīng)保存水樣，由中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)”。
而就珠江流域內(nèi)省交界斷面的水質(zhì)監(jiān)測(cè)問(wèn)題，在泛珠三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議第四次會(huì)議上，各省之間達(dá)成建立環(huán)境污染聯(lián)合督察和邊界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制的協(xié)作，有條件的交界斷面安裝地表水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)裝置，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目、監(jiān)測(cè)地點(diǎn)、監(jiān)測(cè)頻次由上下游環(huán)保部門協(xié)商確定。
目前被認(rèn)為可行的方案有兩個(gè):第一種是改革現(xiàn)有監(jiān)測(cè)體制，在交界雙方的監(jiān)測(cè)體系之外另行建立自動(dòng)監(jiān)測(cè)站；第二種是由雙方共同聘請(qǐng)一定數(shù)量的水質(zhì)監(jiān)測(cè)人員，在交界處進(jìn)行監(jiān)測(cè)。無(wú)論哪一種方案，都涉及監(jiān)測(cè)人員委派和監(jiān)測(cè)費(fèi)用等問(wèn)題，都需要政府之間進(jìn)行深入磋商，根據(jù)治理的全過(guò)程和各省的投入情況和責(zé)任對(duì)費(fèi)用、人員等進(jìn)行分配。
(4)聯(lián)合執(zhí)法和糾紛解決機(jī)制
水資源治理的執(zhí)法主要針對(duì)的是水污染的防治，水污染防治聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制曾被定義為:“由相鄰的上下游兩個(gè)行政區(qū)域的政府分別委托其環(huán)保局組成聯(lián)合檢查隊(duì)，對(duì)可能造成邊界水污染的企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查，并及時(shí)妥善處置可能發(fā)生的水污的機(jī)制?！盵1]虞錫君:《著力構(gòu)建長(zhǎng)三角跨行政區(qū)水污染防治合作機(jī)制》，《浙江統(tǒng)計(jì)》2006年第2期，第15頁(yè)。其主要包括聯(lián)合檢查機(jī)制和水污染事故聯(lián)合處置機(jī)制。聯(lián)合執(zhí)法能夠整合流域和區(qū)域執(zhí)法力量，利用上下游的比較優(yōu)勢(shì)，提高執(zhí)法效率，貫徹流域綜合治理的理念。
目前，珠江流域的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制已有了初步的進(jìn)展:在泛珠三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席第四次會(huì)議上通過(guò)的《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》要求區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)環(huán)境保護(hù)行政主管部門建立環(huán)境污染糾紛處理聯(lián)席會(huì)議制度；在發(fā)生重大環(huán)境污染糾紛時(shí)，視情況召開(kāi)省際聯(lián)席會(huì)議；并就跨界污染糾紛的受理、溝通、聯(lián)合調(diào)查、事態(tài)控制、污染處理、賠償調(diào)解等方面制定具體操作措施。未來(lái)這種聯(lián)合執(zhí)法和糾紛處理措施應(yīng)在各方努力下使之從運(yùn)動(dòng)式和事后治理向制度化和事前防治發(fā)展，方能降低長(zhǎng)遠(yuǎn)治理的成本，有效規(guī)范涉水主體的行為。
然而，目前我國(guó)流域污染糾紛的解決仍主要集中采用行政手段解決，而通過(guò)訴訟解決卻仍缺乏較強(qiáng)的制度支持。鑒于訴訟的途徑有利于激勵(lì)涉水雙方當(dāng)事人較為公平地尋找證據(jù)和法律支撐，以及目前涉水的受害者(例如農(nóng)民)力量往往較為薄弱，而社會(huì)正不斷形成由律師、學(xué)者組成的公益力量。我們認(rèn)為完善包括集團(tuán)訴訟和公眾訴訟在內(nèi)的環(huán)境公益訴訟將在很大程度上借助社會(huì)力量，擴(kuò)充受害主體與作為政策制定者的政府之間討價(jià)還價(jià)的空間。在2012年8月31日通過(guò)的我國(guó)《民事訴訟法修正案》中，已經(jīng)明確規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！彪m然這將使集團(tuán)訴訟合法化，但我們認(rèn)為民訴法和相關(guān)制度仍有值得擴(kuò)展的空間。第一，當(dāng)前被訴行政行為僅限于具體行政行為，抽象的行政行為是被排除在受案范圍之外的，然而實(shí)踐中往往抽象行政行為與公共環(huán)境利益的聯(lián)系更為緊密，對(duì)環(huán)境公益的影響也更大，因此，理應(yīng)將抽象行政行為納入到受案范圍內(nèi)。第二，現(xiàn)存制度只承認(rèn)集團(tuán)訴訟具有原告資格，而將公民個(gè)人排除在外。我們以為，未來(lái)民訴法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步允許公民個(gè)體進(jìn)入到程序中來(lái)，賦予公民原告資格或允許公民向檢察院提交環(huán)境公益訴訟申請(qǐng)。第三，對(duì)于環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用，可以根據(jù)訴訟主體的不同作出不同的制度安排。檢察院、環(huán)保局等有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，如果要承擔(dān)必要的訴訟費(fèi)用的，由國(guó)庫(kù)支付。環(huán)保組織或公民個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟，可以申請(qǐng)法院不預(yù)交案件受理費(fèi)。如果原告敗訴的，其訴訟費(fèi)用可通過(guò)訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)或成立環(huán)境公益訴訟基金會(huì)來(lái)轉(zhuǎn)嫁。環(huán)境公益訴訟基金會(huì)的基金可以源于社會(huì)籌款、政府撥款，或從每件勝訴的環(huán)境公益訴訟案件中提取一定比例的罰金。該基金會(huì)的基金主要用于環(huán)境公益訴訟和恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。原告在提起公益訴訟之前即可書(shū)面向環(huán)境公訴訟基金會(huì)申請(qǐng)公益訴訟費(fèi)用，如果通過(guò)基金會(huì)審查，即可獲得相應(yīng)的資金支持。
另外，當(dāng)前我國(guó)關(guān)于民事法律責(zé)任的承擔(dān)方式只有賠償損失、排除危害，責(zé)任承擔(dān)方式較為單一，可考慮增加如恢復(fù)、補(bǔ)救等方式。對(duì)于水貌等可以通過(guò)較短時(shí)期恢復(fù)的損害，可以規(guī)定責(zé)任人予以恢復(fù)，這種責(zé)任方式因可以通過(guò)代履行實(shí)施故而在實(shí)踐中具有可操作性和可行性。補(bǔ)救應(yīng)是指上游污染者對(duì)下游因水污染引起的植被、水生生物物種的減損采取的責(zé)任方式，補(bǔ)救的應(yīng)用范圍不宜太寬，并且其達(dá)到的效果應(yīng)根據(jù)具體情況明確規(guī)定，使之有具體的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)救的內(nèi)容和實(shí)施方案應(yīng)經(jīng)過(guò)污染源所在地人民政府與受污染地同級(jí)人民政府充分協(xié)商確定。
(5)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
流域生態(tài)補(bǔ)償是指通過(guò)對(duì)損害(或保護(hù))流域的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，從而達(dá)到保護(hù)流域的目的。從定義可見(jiàn)，流域生態(tài)補(bǔ)償可分為流域生態(tài)破壞補(bǔ)償和流域生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償。當(dāng)上游沒(méi)有承擔(dān)保護(hù)水資源的責(zé)任，將不達(dá)標(biāo)的水排放給下游時(shí)，上游就必須承擔(dān)破壞補(bǔ)償?shù)呢?zé)任；反之，如果上游能夠通過(guò)生態(tài)建設(shè)工程或其他方式有效治理，為下游提供達(dá)標(biāo)的水資源，則下游應(yīng)當(dāng)給予上游一定的補(bǔ)償。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康脑谟谔岣咂茐男袨榈某杀荆?duì)保護(hù)行為加以激勵(lì)，是一個(gè)將水資源作為準(zhǔn)公共物品的外部性內(nèi)部化的過(guò)程。對(duì)于跨區(qū)域和部門的利益補(bǔ)償，是地方和部門合作的原動(dòng)力，也是規(guī)范涉水主體責(zé)任的重要制度支撐。實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須厘清補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體、資金的測(cè)算方法及營(yíng)運(yùn)管理機(jī)制。作為為準(zhǔn)公共物品的水資源提供保障的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其直接主、客體主要是上下游公共利益的政府。而具體的涉水企業(yè)和個(gè)體，包括受益或貢獻(xiàn)主體，可由政府再設(shè)立補(bǔ)償基金或投資生態(tài)工程進(jìn)行征收或回饋。以此從根源上激發(fā)涉水主體保護(hù)流域水資源。
關(guān)于流域補(bǔ)償資金的測(cè)算方法，[1]陳瑞蓮、任敏等編:《中國(guó)流域治理研究報(bào)告》，上海:格致出版社、上海人民出版社，2011年，第247頁(yè)。理論上有多種方法，其中一種被認(rèn)為較可行的是以生態(tài)重建成本作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即受到損害的流域恢復(fù)其生態(tài)質(zhì)量所需要的成本，以上下游的受益程度和支付意愿為依據(jù)進(jìn)行分?jǐn)偂２捎眠@一計(jì)算方式的優(yōu)點(diǎn)在于測(cè)算較為客觀、容易被觀察得到，且有較大的普遍適用性，不足之處在于容易忽略一些諸如對(duì)用水個(gè)體造成身體影響這樣一些隱形或者間接的損失。未來(lái)隨著信任和磋商的加深，這些損失被考慮進(jìn)來(lái)并公式化的可能性將增大。流域補(bǔ)償?shù)暮诵沫h(huán)節(jié)和難點(diǎn)在于確定補(bǔ)償方和接受方的補(bǔ)償量和分配。不論是直接由權(quán)威指定還是由雙方協(xié)商確定補(bǔ)償額，雙方都極有可能通過(guò)隱藏信息或者擴(kuò)大、縮小數(shù)據(jù)等方式，以盡可能的少給予補(bǔ)償(對(duì)補(bǔ)償方而言)或多獲得補(bǔ)償(對(duì)接受方而言)。真實(shí)信息在這個(gè)環(huán)節(jié)成為重要但難以獲取的資源。我們以為，只有與前述的各種具體機(jī)制結(jié)合，形成一體的流域治理制度體系，信息的透明度方能提高，補(bǔ)償才能更加接近真實(shí)水平。
與資金測(cè)算方法同等重要的還有資金的轉(zhuǎn)移支付、運(yùn)營(yíng)。對(duì)于流域生態(tài)破壞補(bǔ)償，可以通過(guò)建立流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，以一系列流域保護(hù)工程項(xiàng)目帶動(dòng)，諸如建設(shè)污水處理廠、對(duì)污染企業(yè)的技術(shù)改造等。資金運(yùn)營(yíng)應(yīng)以有效、透明、多方的監(jiān)督確保專款專用。另外流域保護(hù)工程應(yīng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度結(jié)合，通過(guò)產(chǎn)業(yè)化、公開(kāi)招標(biāo)等形式允許市場(chǎng)準(zhǔn)入，推動(dòng)多元主體參與流域保護(hù)。
目前珠江流域中東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制引起了廣泛的關(guān)注，也取得了一定的進(jìn)展，但仍存在法律支撐不足、水資源產(chǎn)權(quán)不明、下游“搭便車”等問(wèn)題，未來(lái)進(jìn)一步以政府為主導(dǎo)，完善省際、省內(nèi)的橫向、縱向各種轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，促進(jìn)跨界取水交易、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)支持主體參與到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中將有助于該機(jī)制進(jìn)一步在流域治理中發(fā)揮核心作用。
2.建立磋商協(xié)作的長(zhǎng)效機(jī)構(gòu)
上述各種具體的治理機(jī)制都比較有針對(duì)性地對(duì)流域治理的各個(gè)環(huán)節(jié)提供了一些操作性較強(qiáng)的建議，然而它們都建立在相關(guān)地區(qū)和部門深入磋商的基礎(chǔ)上。由此，構(gòu)建各參與主體得以長(zhǎng)期、平等、深入對(duì)話的平臺(tái)便顯得尤為重要。
目前，珠江地區(qū)的磋商平臺(tái)主要包括論壇、合作洽談會(huì)和高層聯(lián)席會(huì)議制度(包含行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、政府秘書(shū)長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度、發(fā)改委主任聯(lián)系會(huì)議制度等)，其中尤為重要的是泛珠三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議，該會(huì)議主要是年度會(huì)議，每年包括福建、廣東、廣西、湖南、江西、四川、貴州、云南、海南及香港、澳門環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)出席會(huì)議，并就一年內(nèi)流域治理的重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行討論和磋商。雖然這一會(huì)議已經(jīng)成為定期會(huì)議，但是由于會(huì)議間期長(zhǎng)，且尚無(wú)日常的機(jī)構(gòu)處理相關(guān)問(wèn)題，所以對(duì)于推動(dòng)省際間地區(qū)的合作仍有較大的改進(jìn)空間。
據(jù)此，我們認(rèn)為可在行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)分為環(huán)境方面事項(xiàng)的小組，小組內(nèi)部由包括聯(lián)合規(guī)劃、信息溝通、聯(lián)合執(zhí)法、糾紛解決、監(jiān)督保障等職能部門組成多層次的系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)體系。而政府秘書(shū)長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度則可對(duì)這一過(guò)程的協(xié)商起輔助作用。根據(jù)治理過(guò)程中的具體問(wèn)題，分工有助于明確責(zé)任，也有利于深化各種具體機(jī)制，切實(shí)為各種機(jī)制所需要的政府間協(xié)商提供平臺(tái)。唯有這一平臺(tái)能夠從會(huì)期到內(nèi)容制式化、日?；侥茉鰪?qiáng)橫向政府間的協(xié)作力。
3.完善相關(guān)保障制度
(1)健全政府橫向合作的法律
僅僅通過(guò)政府間磋商和協(xié)議推進(jìn)地方政府協(xié)作在很大程度上只能依靠政府的自覺(jué)來(lái)實(shí)現(xiàn)，但區(qū)域之間客觀的競(jìng)爭(zhēng)又會(huì)削弱合作的意愿。所以各區(qū)域的水資源保護(hù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)未來(lái)應(yīng)從立法層面加以規(guī)范，使之成為一種長(zhǎng)效穩(wěn)定的合作機(jī)制，形成統(tǒng)一的水資源保護(hù)和治理的依據(jù)。對(duì)于區(qū)域間的聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)督也應(yīng)該有法律體系的授權(quán)和制約，以保障權(quán)力在一定的范圍內(nèi)規(guī)范化地行使。
首先，現(xiàn)行地方法律法規(guī)不僅在橫向協(xié)作方面缺乏相應(yīng)的規(guī)定，而且法規(guī)多樣而冗雜，不僅不利于理論研究，實(shí)踐中水資源治理的合法性依據(jù)也往往難以準(zhǔn)確找到。這就要求各地區(qū)根據(jù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的需要整合、修訂現(xiàn)行的地方法律法規(guī)，使之符合協(xié)作的需要；其次，也要求國(guó)家基本法為協(xié)作提供制度支持。例如，如前所述，《水污染防治法》對(duì)水污染防治規(guī)劃只是規(guī)定了部門間的合作，對(duì)于政府間的合作未作規(guī)定。
(2)創(chuàng)設(shè)激勵(lì)政府合作的考核機(jī)制
目前條塊分割式的行政管理體制和以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的考核模式并不是有效激勵(lì)流域治理主體打破區(qū)域界限和片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法。為引導(dǎo)治理主體對(duì)水資源的持續(xù)利用加以重視，在對(duì)官員的考核方式中，應(yīng)當(dāng)從制度規(guī)范上建構(gòu)科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，把對(duì)環(huán)境資源保護(hù)與節(jié)約的重要指標(biāo)列入到干部考核的指標(biāo)之中，適當(dāng)提高環(huán)境治理政績(jī)的比例。同時(shí)為激勵(lì)地區(qū)間合作，可以考慮在跨地區(qū)流域治理中對(duì)各地區(qū)官員進(jìn)行統(tǒng)一或關(guān)聯(lián)評(píng)價(jià)，將合作治理的參與度與效果內(nèi)化為績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)之一，成為官員推動(dòng)政府合作的直接激勵(lì)。
(二)縱向流域管理委員會(huì)治理方案[1] 幸紅:《對(duì)珠江流域水資源管理體制及機(jī)制的思考》，《人民珠江》2008年第1期。
《水法》確定了流域管理機(jī)構(gòu)在水資源管理方面的基本職能，明確了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合、監(jiān)督管理與具體管理相分離的新型管理體制。但由于缺乏具體規(guī)定，且職權(quán)和資金有限，難以承擔(dān)統(tǒng)一治理流域水資源的職責(zé)，在協(xié)調(diào)各相關(guān)政府之間的責(zé)任和利益時(shí)也顯得較為無(wú)力。
珠江水利委員會(huì)作為水利部派出的流域管理機(jī)構(gòu)，在珠江流域、韓江流域、瀾滄江以東國(guó)際河流、粵桂沿海諸河和海南省區(qū)域內(nèi)依法行使水資源行政管理職責(zé)，為具有行政職能的事業(yè)單位。近年，通過(guò)牽頭組織各省簽署《珠江流域片跨省河流水事工作規(guī)約》，建立協(xié)調(diào)機(jī)制解決跨省際水事糾紛，促成“黔桂協(xié)作機(jī)制”等，珠江水利委員會(huì)在制定流域治理的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)形成聯(lián)合監(jiān)控、執(zhí)法機(jī)制，構(gòu)建糾紛解決和利益補(bǔ)償機(jī)制等一系列方面都有了長(zhǎng)足的發(fā)展。但由于上述的缺陷，包括珠江水利委員會(huì)在內(nèi)的現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮均受到了阻礙。為更好地發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)綜合治理的職能，我們提出了幾點(diǎn)改進(jìn)的建議:
1.提升流域管理委員會(huì)的權(quán)威
目前，我國(guó)的流域管理機(jī)構(gòu)隸屬于國(guó)家水資源行政主管部門，缺乏獨(dú)立的自主管理權(quán)，沒(méi)有實(shí)際權(quán)限干涉地方水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)問(wèn)題。同時(shí)，流域機(jī)構(gòu)在沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)特別授予之前，不具備執(zhí)法主體資格，因而流域管理機(jī)構(gòu)在流域水資源的開(kāi)發(fā)利用中，難以行使有效的監(jiān)督權(quán)，在水資源行政管理中常感到力不從心。
因此，通過(guò)提升流域管理委員會(huì)的行政級(jí)別，賦予其更大的治理權(quán)能，是一種可能的改革路徑。例如將流域管理委員會(huì)設(shè)為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，與水利部、環(huán)保部等平行協(xié)作。然后針對(duì)全國(guó)流域分布狀況，在各大流域設(shè)立對(duì)應(yīng)的專門流域委員會(huì)(例如珠江水利委員會(huì))，直接對(duì)該部級(jí)流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在各具體流域設(shè)立的專門委員會(huì)可設(shè)立主席、副主席、委員若干名，由國(guó)務(wù)院或流域管理委員會(huì)授權(quán)或下派的負(fù)責(zé)人、各省(副)省長(zhǎng)或水利廳廳長(zhǎng)組成，主席可由選舉或授權(quán)產(chǎn)生(考慮到我國(guó)單一制的國(guó)家制度和省際間聯(lián)動(dòng)尚未成型的特點(diǎn)，由流域管理委員會(huì)授權(quán)可能是相對(duì)可行的方式)，以此為各省有效磋商提供穩(wěn)定而有權(quán)威的平臺(tái)。前文所提的橫向府際交流所需要的長(zhǎng)效機(jī)構(gòu)，這種相對(duì)而言較松散和非正式的組織形式，在專門的流域管理委員會(huì)尚未設(shè)立或權(quán)威不足時(shí)扮演著重要角色，但在后者成熟后，則可考慮與之合并重組，進(jìn)而簡(jiǎn)化程序、減少成本。
另外，為有效發(fā)揮委員會(huì)的職權(quán)，在各專門委員會(huì)之下可再分設(shè)包括執(zhí)行委員會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)等在內(nèi)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行專門管理。實(shí)質(zhì)上，目前已存在的珠江水利委員會(huì)其機(jī)構(gòu)設(shè)置已包括了規(guī)劃計(jì)劃處、監(jiān)察處等在內(nèi)的部門，因此內(nèi)部機(jī)構(gòu)的完善并不困難，更重要的還是從整體上提升流域管理委員會(huì)的權(quán)限，使其制定或組織制定的規(guī)劃對(duì)涉水主體有較大的約束力，其執(zhí)行和監(jiān)督能夠切實(shí)有效地實(shí)行。而在目前機(jī)構(gòu)級(jí)別沒(méi)有變更的前提下，水利部可嘗試在法律框架內(nèi)授權(quán)于流域管理委員會(huì)，相對(duì)提升其綜合治理的空間。
2.健全相應(yīng)法律法規(guī)
盡管《水法》確定了流域管理機(jī)構(gòu)在水資源管理方面的基本職能，但卻沒(méi)有界定清楚流域管理和行政管理的關(guān)系，也沒(méi)有細(xì)化流域管理的原則和具體制度。這導(dǎo)致流域管理機(jī)構(gòu)在治理流域的過(guò)程中常常不能得到法律保障而受到諸多限制。
因此，在改革流域管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，對(duì)流域機(jī)構(gòu)的法律地位、相關(guān)的原則、制度予以細(xì)化，賦予機(jī)構(gòu)治理流域的法律依據(jù)和保障，將是未來(lái)國(guó)家和地方立法值得關(guān)注的重點(diǎn)。只有梳理清楚流域管理和區(qū)域管理的關(guān)系，流域管理機(jī)構(gòu)才能自如發(fā)揮其統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各地區(qū)因跨地區(qū)跨部門而未能妥善解決的問(wèn)題。
3.擴(kuò)大參與主體范圍
在流域治理立法和決策過(guò)程中，除了需要流域管理機(jī)構(gòu)的科學(xué)治理，還需要為涉水主體表達(dá)利益訴求提供充分的表達(dá)平臺(tái)和有效的參與程序。涉水主體主要包括各地區(qū)主管的政府部門以及用水的企業(yè)和居民等。對(duì)于各地區(qū)政府的參與，我們認(rèn)為可以借鑒美國(guó)田納西流域管理局的經(jīng)驗(yàn)，在流域機(jī)構(gòu)的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)中將各地區(qū)的政府代表囊括進(jìn)來(lái)，在穩(wěn)定存在的機(jī)構(gòu)中共享治理信息、表達(dá)所代表省份的訴求，通過(guò)重復(fù)的博弈推動(dòng)各地區(qū)之間的合作。
而對(duì)于用水主體的參與，相關(guān)法律和管理機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)設(shè)一定的機(jī)制，使用水主體能夠有效參與到流域治理過(guò)程中。流域保護(hù)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)及制定過(guò)程必須及時(shí)、真實(shí)、全面向社會(huì)公開(kāi)；對(duì)于直接涉及用戶利益的決策應(yīng)當(dāng)通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)或其他參與機(jī)制，使用戶真實(shí)充分地表達(dá)自己的意見(jiàn)，并促使決策更加民主、合理。目前一些可用的具體制度包括:定期舉行治理論壇、開(kāi)拓投訴渠道、借助新聞媒體定期公開(kāi)流域狀況等。廣泛的公眾參與不僅有助于信息的流通和完善，也是對(duì)政府行為的重要約束，是流域治理監(jiān)督的重要組成部分——隨著被“舉發(fā)”概率的提高，政府不得不投入更多的資源，致力于流域的治理。
4.完善執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制
流域管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)有相應(yīng)的執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)限，以便在地區(qū)、部門之間難以協(xié)調(diào)或者不便執(zhí)行時(shí)，由流域機(jī)構(gòu)實(shí)施有約束力的檢查和監(jiān)督。這就要求賦予流域機(jī)構(gòu)在河流干道和跨行政區(qū)域水資源管理的執(zhí)法權(quán)限，配備相應(yīng)的執(zhí)法人員和設(shè)備；賦予流域機(jī)構(gòu)對(duì)地區(qū)水資源行政主管部門協(xié)調(diào)、仲裁和處罰的權(quán)限，并對(duì)地方水資源行政主管部門的考核評(píng)級(jí)等具有一定的影響力。
另外，對(duì)于地方政府及其水資源行政主管部門和用水主體也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的機(jī)制對(duì)流域機(jī)構(gòu)加以監(jiān)督，以及必要的措施保障其權(quán)利。對(duì)于違反規(guī)定、大規(guī)模排放污染物的企業(yè)，在不斷提高監(jiān)督技術(shù)的同時(shí)嚴(yán)格依法處置。而與之關(guān)聯(lián)的政府官員問(wèn)責(zé)制也應(yīng)如前文所述能夠引進(jìn)環(huán)境及其跨區(qū)域治理成果的標(biāo)準(zhǔn)。另外，完善相應(yīng)水污染信息公開(kāi)措施，在充分保障群眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上通過(guò)足額的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，調(diào)動(dòng)公眾的積極性，使廣大群眾參與到跨區(qū)域水污染的監(jiān)督中。在此基礎(chǔ)上發(fā)動(dòng)媒體和民間環(huán)保組織的力量，形成多元化的污染監(jiān)督機(jī)制。
結(jié)合上文所述橫向政府合作執(zhí)行和流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的相關(guān)內(nèi)容，縱向治理下的執(zhí)法和監(jiān)督，應(yīng)置于專門流域管理委員會(huì)之下，保證執(zhí)行的約束力和效力，一方面是與流域管理委員會(huì)保持較為正式、穩(wěn)定的聯(lián)系，保障流域治理的整體性和穩(wěn)定性；另一方面，政府之間通過(guò)協(xié)議、會(huì)議等達(dá)成的執(zhí)行與監(jiān)督的合作模式，也可慢慢與之融合，在流域管理委員會(huì)的框架下進(jìn)行協(xié)作。
結(jié)語(yǔ)
對(duì)跨地區(qū)和跨部門水資源的治理不論是縱向管理還是橫向合作，制度設(shè)計(jì)都要求法律法規(guī)為其提供有效具體的規(guī)范和保障，要求行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置能夠符合合作的需求，要求給予涉水主體有效的平臺(tái)表達(dá)意見(jiàn)，并使符合水資源可持續(xù)利用的目標(biāo)也成為涉水主體主動(dòng)追求的目標(biāo)。
值得注意的是，水資源管理機(jī)構(gòu)的縱向治理模式和地區(qū)政府之間協(xié)作治理并非對(duì)立的兩種模式，而是可以充分配合互補(bǔ)的途徑。目前珠江流域的橫向政府間協(xié)作已經(jīng)有了良好的開(kāi)端，但是仍處于較弱勢(shì)的地位，缺乏有效的動(dòng)力激勵(lì)政府間長(zhǎng)期合作；而珠江水利委員會(huì)也因體制原因在綜合治理中表現(xiàn)出權(quán)威不足的弊端。因此，不斷改善兩種方案的同時(shí)，構(gòu)建以流域管理機(jī)構(gòu)推動(dòng)、協(xié)同政府間合作的制度，將是改善跨區(qū)域水資源綜合治理的重要著力點(diǎn)。
(初審:王歡歡)
跨區(qū)域水資源污染治理研究
——以珠江流域?yàn)槔?/p>
林婉琳 趙鳳儀 吳省身 葛夢(mèng) 楊蕙銀 李楠[1]
從我國(guó)跨區(qū)域水資源治理的現(xiàn)有法律體系出發(fā)，通過(guò)對(duì)各涉水主體在流域管理制度的框架下和現(xiàn)有法律法規(guī)和政策下的行為加以分析，可以揭示現(xiàn)有水資源治理中存在的治理主體單一、機(jī)制分散、缺乏監(jiān)督和救濟(jì)途徑等問(wèn)題，其中的深層原因主要在于行政體制中條塊分割的組織特點(diǎn)、水資源產(chǎn)權(quán)界定不清、政府和各行業(yè)間缺乏合作等。結(jié)合目前珠江流域水資源污染治理現(xiàn)狀，解決的對(duì)策在于:一方面是橫向政府之間通過(guò)具體的機(jī)制形成磋商協(xié)作的長(zhǎng)效機(jī)構(gòu)，并完善相關(guān)保障制度；另一方面是通過(guò)健全法律法規(guī)和擴(kuò)大民主參與主體，提升流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威和職權(quán)，提供流域合作的綜合平臺(tái)。
跨區(qū)域；水資源；治理；污染；珠江流域
作者李楠，男，中山大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，E－mail:898548929＠qq.com。
[1] 作者林婉琳，女，中山大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，E－mail:Lynn890922＠gmail.com。
作者趙鳳儀，女，中山大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生，E－mail:zhao123fy＠126.com。
作者吳省身，男，中山大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，E－mail:354495647＠qq.com。
作者葛夢(mèng)，女，中山大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生，E－mail:151414599＠qq.com。
作者楊蕙銀，女，中山大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，E－mail:529110325＠qq.com。
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一、我國(guó)水資源污染的現(xiàn)行治理模式及相關(guān)問(wèn)題
水資源作為一種準(zhǔn)公共物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排斥性。水資源的提供、分配和保護(hù)問(wèn)題與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)。而近年來(lái)，跨區(qū)域水污染事件層出不窮，如2012年1月15日，廣西龍江爆發(fā)鎘污染事件，次日污染水體進(jìn)入下游柳江系統(tǒng)，最終導(dǎo)致流域水體的鎘濃度嚴(yán)重超標(biāo)，廣東省飲用水也受到了極大威脅。水資源的跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)性質(zhì)，意味著相關(guān)的利益主體參與的是一個(gè)復(fù)雜的整體的社會(huì)博弈。水危機(jī)深刻反映了公共治理的危機(jī)，反映了我國(guó)針對(duì)跨區(qū)域水資源的公共治理在制度安排上存在著嚴(yán)重問(wèn)題，如:水資源和水環(huán)境管理的條塊分割導(dǎo)致的各方利益沖突，各地方政府間利益協(xié)調(diào)與監(jiān)督機(jī)制的缺乏等，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)跨區(qū)域水資源的治理進(jìn)程。
目前，我國(guó)針對(duì)水資源的相關(guān)問(wèn)題，采用的是典型的政府治理模式。我國(guó)現(xiàn)行法律體系下對(duì)水資源的治理問(wèn)題主要規(guī)定在4部法律中:《中華人民共和國(guó)水法》(2002年10月1日施行，以下簡(jiǎn)稱《水法》)及他的兩部特別法:《中華人民共和國(guó)水土保持法》(2011修訂，以下簡(jiǎn)稱《水土保持法》)、《中華人民共和國(guó)防洪法》(以下簡(jiǎn)稱《防洪法》)和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(2008年修訂，以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》)。與之相對(duì)應(yīng)，國(guó)務(wù)院、水利部等機(jī)關(guān)先后頒布了18部行政法規(guī)、50余件部門規(guī)章及800余件地方性法規(guī)、規(guī)章。根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)目前對(duì)水資源治理(包括開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)等方面)實(shí)行的是典型的政府治理模式。這種模式以政府單一的行政命令、行政強(qiáng)制等手段為主要特征，實(shí)踐中水資源治理的具體問(wèn)題幾乎皆由政府各個(gè)部門來(lái)負(fù)責(zé)。這種模式雖力度較強(qiáng)，但往往缺乏靈活性，在水資源治理的過(guò)程中導(dǎo)致了一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題在跨區(qū)域水資源的治理中表現(xiàn)得尤為突出和明顯。
基于水資源自身的流動(dòng)性，水資源的治理表現(xiàn)出跨部門、跨行業(yè)、跨流域的特點(diǎn)，分別體現(xiàn)在《水法》第16條、第21條、第25條、第26條第2款、第12條及《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》等條文中。雖然從表面上看我國(guó)跨區(qū)域水資源的治理制度已基本建成，但在跨區(qū)域水資源的實(shí)際治理中仍存在許多問(wèn)題。
以珠江流域的水資源治理為例，珠江跨越滇、黔、桂、粵、湘、贛等省，總面積達(dá)453690平方公里。珠江水污染作為典型的跨區(qū)域水污染，對(duì)流域內(nèi)不同省市間居民的生產(chǎn)和生活造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。對(duì)此，我國(guó)以行政區(qū)域?yàn)閱挝?，針?duì)珠江跨區(qū)域水污染問(wèn)題建立了條塊分割式的政府治理模式。最為典型的例子便是珠江流域各省市在治理規(guī)劃的制定方面“各自為政”的情況:為防治珠江流域的水污染問(wèn)題，流域各省市開(kāi)始著手編制各分區(qū)的治理規(guī)劃，但因各地方政府僅需對(duì)轄區(qū)內(nèi)的水污染進(jìn)行治理，導(dǎo)致政府間缺乏必要的協(xié)商與溝通，無(wú)法形成統(tǒng)一的流域綜合治理規(guī)劃。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前跨區(qū)域水污染的政府治理存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:
1.治理主體單一
目前我國(guó)針對(duì)跨區(qū)域水污染所建立的政府治理模式以地方政府的單邊控制為主要特征，由政府作為治理主體，主要以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，通過(guò)行政命令、行政許可、行政處罰等手段對(duì)跨區(qū)域水污染各相關(guān)利益主體(主要是企業(yè))的行為進(jìn)行管理與調(diào)控，缺乏市場(chǎng)和社會(huì)公眾等多元化主體的參與，例如，在珠江流域的治理過(guò)程中，無(wú)論是總量控制、定額管理還是再污染防治與補(bǔ)償，皆延續(xù)了傳統(tǒng)的科層化的治理模式，由各級(jí)政府、政府各部門通過(guò)行政命令、行政處罰等方式來(lái)處理和解決水資源治理中的具體問(wèn)題，導(dǎo)致目前我國(guó)跨區(qū)域水資源政府治理模式生硬、死板，不利于相關(guān)主體積極性的調(diào)動(dòng)和激發(fā)，降低了我國(guó)跨區(qū)域水污染政府治理的效率。而這種治理主體的單一不僅體現(xiàn)在跨區(qū)域水污染的實(shí)際治理過(guò)程中，同時(shí)更體現(xiàn)在立法上?！端廴痉乐畏ā返?6條規(guī)定糾紛解決由“有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”；又如在《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》和《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》中所規(guī)定的治理主體，也僅僅限于政府及其下屬部門。對(duì)于跨區(qū)域的水資源治理，法定的管理主體均呈現(xiàn)出單一的政府控制，缺少政府外的監(jiān)督機(jī)制。
2.治理機(jī)制分散
在目前我國(guó)跨區(qū)域水污染的政府治理模式下，采取的是多部門參與、多層次管理的條塊分割式的治理機(jī)制，國(guó)家在地方設(shè)有污染管理的派出機(jī)構(gòu)，各地方政府多頭管理，各政府部門按照其職能分工實(shí)行科層化管理，[1]吳堅(jiān):《跨界水污染多中心治理模式探索——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例》，《開(kāi)發(fā)研究》2010年第2期，第90—93頁(yè)。區(qū)域分割、部門分割問(wèn)題嚴(yán)重。
在區(qū)域分割方面，雖然《水法》確立了“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的管理機(jī)制，但現(xiàn)實(shí)中跨區(qū)域水污染的治理權(quán)力主要由各地方政府分別行使。各流域被分割為若干行政區(qū)域，各地方政府僅需對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的水污染進(jìn)行治理，表面上它們分工明確，似乎應(yīng)該各司其職，但在實(shí)際處理跨區(qū)域水污染問(wèn)題的過(guò)程中各自為政、以鄰為壑、權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象十分普遍。各方基于自身的利益訴求，皆欲付出最少的成本獲得最大的收益，對(duì)于跨區(qū)域水污染問(wèn)題的治理責(zé)任相互推諉，存在普遍的“搭便車”現(xiàn)象，缺乏流域綜合治理的整體合作。雖然國(guó)家在黃河、長(zhǎng)江、珠江、松花江、遼河、淮河等重點(diǎn)流域建立了流域水資源管理機(jī)構(gòu)和流域水資源領(lǐng)導(dǎo)小組，但由于其缺乏獨(dú)立的法律地位和行政權(quán)力，面對(duì)跨區(qū)域水污染問(wèn)題時(shí)，在協(xié)調(diào)各地方政府的關(guān)系方面缺乏影響力和權(quán)威，無(wú)法對(duì)各地方政府的跨區(qū)域水污染治理力量進(jìn)行整合。
在部門分割方面，不同用水部門之間權(quán)力配置分散，并導(dǎo)致了實(shí)踐中跨區(qū)域水污染政府治理的分散化。以與跨區(qū)域水污染關(guān)系最為密切的兩個(gè)職能部門——水利部和環(huán)境保護(hù)部為例，雖然《水污染防治法》規(guī)定了水利部門結(jié)合自身職責(zé)協(xié)同環(huán)保部門對(duì)水污染問(wèn)題實(shí)行監(jiān)督管理，但實(shí)際操作中，兩部門在跨區(qū)域水污染防治工作的責(zé)任分配上實(shí)行的是部門分別負(fù)責(zé)制，部門間基于自身利益的爭(zhēng)議與沖突不斷:一方面，由于水利部門與環(huán)保部門在職權(quán)劃分上存在著重疊現(xiàn)象，兩部門分別擁有各自的流域水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，有些指標(biāo)存在著兩部門重復(fù)監(jiān)測(cè)的情況，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在水利部門所監(jiān)測(cè)的37個(gè)地表水指標(biāo)中有15個(gè)環(huán)保部門也在監(jiān)控，而其所監(jiān)測(cè)的27個(gè)地下水指標(biāo)中有17個(gè)環(huán)保部門也在監(jiān)控。[2]曾文慧:《流域越界污染規(guī)制:對(duì)中國(guó)跨省水污染的實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2008年第2期，第448頁(yè)。對(duì)此，水利部門與環(huán)保部門往往無(wú)法做到有效的溝通與協(xié)調(diào)，在我國(guó)實(shí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享制度的背景下，兩部門時(shí)常為了部門利益而故意隱瞞、封鎖消息，在跨區(qū)域水污染的協(xié)同治理方面缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)與配合，嚴(yán)重影響了跨區(qū)域水污染政府治理的效果。另一方面，當(dāng)重大跨區(qū)域水污染事故發(fā)生時(shí)，在責(zé)任認(rèn)定方面，究竟是水利部門的資源配置問(wèn)題還是環(huán)保部門的污染監(jiān)督控制問(wèn)題，雙方往往各執(zhí)一詞，爭(zhēng)執(zhí)不下，最終造成了跨區(qū)域水污染治理責(zé)任認(rèn)定和追究方面的困難。[1]齊曄:《中國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制研究》，上海:上海三聯(lián)書(shū)店，2008年，第258—259頁(yè)。
3.治理方式為命令—控制型的單向治理
目前，政府對(duì)水資源治理主要采取的是單一的命令─控制型的直接治理方式，這種治理方式以政府單一的行政命令、行政處罰等直接強(qiáng)制性手段為主要特征，忽視對(duì)整個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程的治理，治理效率低下。我國(guó)針對(duì)跨區(qū)域水污染問(wèn)題建立了水污染物排放許可證制度、排污申報(bào)登記制度、排污收費(fèi)制度，通過(guò)行政許可、行政處罰等方式對(duì)跨區(qū)域水污染進(jìn)行直接治理。政府根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事先測(cè)算出環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個(gè)區(qū)域并進(jìn)行分散管理，令各排污單位進(jìn)行申報(bào)登記，對(duì)于總量控制經(jīng)審核達(dá)標(biāo)的排污單位發(fā)放排放許可證，對(duì)于總量控制不達(dá)標(biāo)的排污單位，責(zé)令其限期治理，限期治理期間發(fā)放臨時(shí)許可證。同時(shí)，對(duì)于污染物排放超標(biāo)的單位由環(huán)境行政主管部門收取一定的排污費(fèi)用。
由于各流域在自然、水文等方面存在著很強(qiáng)的地域性差異，政府通過(guò)單一的行政命令將污染排放指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一分配的“一刀切”的直接治理方式往往無(wú)法科學(xué)地反映各地區(qū)的水污染實(shí)際情況，缺乏實(shí)際操作性。其次，在以公權(quán)力為后盾的政府治理模式下，跨區(qū)域水污染的相關(guān)政策通常是以行政命令的形式由中央向各地方政府及相關(guān)部門直接下達(dá)，手段較為僵硬、死板，對(duì)排污單位缺乏相應(yīng)的激勵(lì)作用。最后，面對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的治理模式下中央政府死板的命令—控制型的直接治理方式，各地方政府在追求自身利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下往往“上有政策、下有對(duì)策”，變相放寬執(zhí)行政府跨區(qū)域水污染治理政策的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)各種手段盡可能地縱容、包庇本行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)的排污行為，嚴(yán)重影響了跨區(qū)域水污染治理政策的實(shí)施效果。政府命令—控制型的直接治理方式成為導(dǎo)致我國(guó)跨區(qū)域水污染治理失靈的重要因素之一。
4.治理效果缺乏有力的監(jiān)督
為了對(duì)跨區(qū)域水污染治理過(guò)程中各相關(guān)主體的行為進(jìn)行有效約束，保證跨區(qū)域水污染的政府治理效果，必然要求強(qiáng)有力的監(jiān)督，但當(dāng)前存在的問(wèn)題是監(jiān)督機(jī)制較為薄弱。目前，我國(guó)主要由環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)督水資源治理，但在運(yùn)行中卻出現(xiàn)了以下問(wèn)題:
首先，水資源本身具有流動(dòng)性，僅僅依靠環(huán)保部門很難對(duì)流域所經(jīng)的各行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)及相關(guān)主體的水污染行為實(shí)行獨(dú)立的監(jiān)督、治理，且其在行政關(guān)系上隸屬同級(jí)地方政府管轄，在財(cái)政以及監(jiān)督權(quán)的行使方面受到地方政府很大程度的干預(yù)和制約。其次，地方政府本身便存在著自利傾向，為了本地區(qū)的利益不惜以犧牲其他行政區(qū)域的利益為代價(jià)，這種情況下往往會(huì)對(duì)本地區(qū)的企業(yè)及污染個(gè)體視而不見(jiàn)、聽(tīng)之任之。特別是上游的環(huán)境保護(hù)部門，為了滿足本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，置下游行政區(qū)域內(nèi)民眾的生產(chǎn)、生活于不顧，放任一些高污染企業(yè)的廢水排放行為，最終使得環(huán)保部門的法律監(jiān)督形同虛設(shè)。最后，我國(guó)公民和非政府組織的參與度不足。從國(guó)外的跨區(qū)域水污染治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，民眾和非政府組織的參與是眾多監(jiān)督方式中成本較低、效果較好的一種。但由于我國(guó)地方政府為了追求自身利益對(duì)于本地區(qū)的水質(zhì)情況等相關(guān)信息往往刻意隱瞞或謊報(bào)，公民獲得有關(guān)信息的渠道有限，存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱性，再加上缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和政策，我國(guó)在跨區(qū)域水污染的監(jiān)督方面民眾與非政府組織的參與積極性不高，沒(méi)有起到對(duì)跨區(qū)域水污染問(wèn)題應(yīng)有的監(jiān)督作用。
5.治理糾紛欠缺良好有效的救濟(jì)
由于水污染預(yù)防和監(jiān)督技術(shù)、機(jī)制的缺失，加上本身涉及多個(gè)行政區(qū)域內(nèi)不同主體的利益，實(shí)踐中有關(guān)跨區(qū)域水污染的糾紛事件層出不窮。但就目前的狀況而言，我國(guó)的跨區(qū)域水污染糾紛解決機(jī)制不健全，對(duì)跨區(qū)域水污染的受害主體缺乏及時(shí)、有效的救濟(jì)。但目前的救濟(jì)制度卻存在著較多的缺陷:
首先，救濟(jì)途徑有限，很多跨區(qū)域水污染糾紛長(zhǎng)期無(wú)法解決。按照《水法》第57條的規(guī)定:“單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間在發(fā)生水污染糾紛時(shí)可以向人民法院提起民事訴訟”，這賦予了個(gè)人和單位針對(duì)水污染糾紛的訴訟救濟(jì)權(quán)。但對(duì)于跨行政區(qū)域的水污染糾紛卻沒(méi)有作出此類規(guī)定?，F(xiàn)階段我國(guó)的跨區(qū)域水污染糾紛采取當(dāng)事人自行協(xié)商為主、行政處理為輔的糾紛解決方式。而在仲裁領(lǐng)域，針對(duì)跨區(qū)域水污染問(wèn)題，我國(guó)缺乏專門的環(huán)境仲裁機(jī)構(gòu)和環(huán)境仲裁法規(guī)，環(huán)境仲裁主要適用于海洋環(huán)境污染糾紛，而有關(guān)環(huán)境糾紛仲裁制度尚未真正建立。[1]俞淑芳:《淺談跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制》，《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第2期。
其次，責(zé)任追究方式以追究行政責(zé)任為主，在民事責(zé)任的追究方面法律規(guī)定不全面，存在著顯失公平、執(zhí)行難等問(wèn)題。我國(guó)《水污染防治法》規(guī)定的關(guān)于跨區(qū)域水污染的責(zé)任問(wèn)題主要集中在行政責(zé)任方面，如:警告、罰款、停止生產(chǎn)或者使用、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等行政處罰方式，而在民事責(zé)任方面，只有賠償損失、排除危害兩種救濟(jì)方式，遠(yuǎn)無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)中因跨區(qū)域水污染而遭受實(shí)際損害的各方主體的利益需求?！端廴痉乐畏ā返?5條規(guī)定:“造成水污染危害的單位，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損失的單位或者個(gè)人賠償損失?！边@一規(guī)定表面看來(lái)并無(wú)不妥之處，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻存在著諸多問(wèn)題。一方面，由于跨區(qū)域水污染本身具有復(fù)雜性和潛伏性的特點(diǎn)，除突發(fā)性大型水污染事故外，很難對(duì)造成污染的主體進(jìn)行準(zhǔn)確判定，再加上缺乏具體的執(zhí)行規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中存在著執(zhí)行難的問(wèn)題，許多污染企業(yè)故意拖欠應(yīng)賠償?shù)目铐?xiàng)，很多時(shí)候受害者的利益無(wú)法得到及時(shí)、有效的救濟(jì)與保障。
最后，跨區(qū)域水污染糾紛的解決缺乏必要的監(jiān)督。由于跨區(qū)域水污染本身的復(fù)雜性和廣泛性，往往涉及不同行政區(qū)域多個(gè)主體間的利益，為了保證跨區(qū)域水污染糾紛的及時(shí)解決，我國(guó)通常采取行政處理的方式來(lái)化解各方矛盾。如《水法》第58條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府或者其授權(quán)的部門在處理水事糾紛時(shí)，有權(quán)采取臨時(shí)處置措施，有關(guān)各方或者當(dāng)事人必須服從?！睆牧⒎夹g(shù)層面而言，此項(xiàng)規(guī)定過(guò)于抽象，法律僅賦予了縣級(jí)以上人民政府在處理水事糾紛時(shí)的臨時(shí)處置權(quán)，卻沒(méi)有對(duì)這一權(quán)力的運(yùn)用加以必要的規(guī)范與限制，再加上我國(guó)在跨區(qū)域水污染行政執(zhí)法程序方面的缺失，很可能導(dǎo)致相關(guān)的權(quán)力被濫用。
二、我國(guó)跨區(qū)域水資源污染政府治理困境原因分析
通過(guò)前文的分析可以看出，我國(guó)針對(duì)跨區(qū)域水污染所建立的政府治理模式在治理主體、治理機(jī)制、治理方式和治理效果的監(jiān)督與救濟(jì)方面存在著諸多問(wèn)題。事物的發(fā)展是內(nèi)外因共同作用的結(jié)果，因此，在分析導(dǎo)致我國(guó)跨區(qū)域水污染政府治理模式諸多問(wèn)題的原因時(shí)，既要看到內(nèi)部的本質(zhì)因素，又要看到外部的環(huán)境因素。內(nèi)因方面，地方政府的自利傾向所引發(fā)的“集體行動(dòng)困難”，導(dǎo)致的地方政府間的利益沖突是造成跨區(qū)域水污染政府治理模式諸多問(wèn)題的根本原因，流域水資源產(chǎn)權(quán)界定不清引發(fā)的“公地悲劇”是造成跨區(qū)域水污染政府治理模式諸多問(wèn)題的重要因素；外因方面，地方政府間合作與協(xié)調(diào)的法律制度空缺、流域管理機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立的行政權(quán)和影響力是造成跨區(qū)域水污染政府治理模式諸多問(wèn)題的外部環(huán)境因素。
(一)各地方政府的自利傾向引發(fā)利益沖突
在我國(guó)，跨區(qū)域水污染的政府治理的制度邏輯是:政府能公平與正義地參與跨區(qū)域水污染治理。然而，現(xiàn)實(shí)的邏輯是:政府因具有自利傾向，無(wú)法真正公平、公正地參與到跨區(qū)域水污染的治理當(dāng)中。[1]曹任何:《合法性危機(jī):治理興起的原因分析》，《理論與改革》2006年第2期，第20—24頁(yè)。事實(shí)上，政府中各個(gè)層級(jí)的公務(wù)人員在相關(guān)政績(jī)考核機(jī)制的驅(qū)使下，必然會(huì)竭盡全力謀求自身政治、經(jīng)濟(jì)方面的利益，正如唐斯所認(rèn)為的那樣，無(wú)論個(gè)人還是團(tuán)體，每一個(gè)社會(huì)行為人都是“領(lǐng)域的霸主”，官僚體系亦是如此。這種“領(lǐng)域的霸主”本位主義一定程度上可膨脹為地方保護(hù)主義。[2]Downs A.，Inside Bureaucracy，Boston:Little，Brown Company，1967，p.85.我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來(lái)，在分稅制改革的背景之下，各地方政府的積極性被極大的調(diào)動(dòng)，地方政府利益主體地位越來(lái)越突出，利益的獨(dú)立性越來(lái)越強(qiáng)。[3]臧乃康:《多中理論與長(zhǎng)三角區(qū)域公共治理合作機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》2006年第5期，第83—87頁(yè)。
此外，官員的晉升考核以當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)總值為主要指標(biāo)，各地方政府在此背景下必然會(huì)最大限度地追求當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值的增長(zhǎng)，全力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而置其他地區(qū)的利益和生態(tài)環(huán)境于不顧。面對(duì)跨區(qū)域水污染等公共問(wèn)題，各地方政府為了追求“政績(jī)工程”，皆秉承“區(qū)域執(zhí)法”、“部門執(zhí)法”而非“公共執(zhí)法”的理念，能避則避，相互推卸治理責(zé)任，“多頭執(zhí)法”、“重復(fù)執(zhí)法”等現(xiàn)象突出，有的地方政府甚至唆使當(dāng)?shù)馗呶廴酒髽I(yè)將工廠建在行政區(qū)域的交界處借以逃避跨區(qū)域水污染的治理責(zé)任。特別是在跨區(qū)域水污染這種波及范圍廣、所涉利益群體復(fù)雜、潛伏周期長(zhǎng)的公共環(huán)境問(wèn)題方面，上下游各地方政府在追求自身利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，皆采取不合作的態(tài)度，相互間矛盾與沖突嚴(yán)重，地方本位主義、地方保護(hù)主義盛行，最終導(dǎo)致了跨區(qū)域水污染政府治理模式下的一系列問(wèn)題的發(fā)生。
(二)水資源產(chǎn)權(quán)界定不清
流域水資源從性質(zhì)上看屬于公共資源的范疇，這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品面臨的最大問(wèn)題是過(guò)度利用和開(kāi)發(fā)，[1]秋紅、潘偉杰:《論公共問(wèn)題的政府治規(guī)制:合法性及其限度》，《學(xué)習(xí)與探索》2008年第5期，第77—81頁(yè)。因而清晰的產(chǎn)權(quán)界定是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制解決跨區(qū)域水污染問(wèn)題的前提和界定各政府及相關(guān)部門責(zé)任的基礎(chǔ)。我國(guó)水資源產(chǎn)權(quán)界定不詳，這給了地方政府“搭便車”的機(jī)會(huì)。各地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，皆希望以最小的投入追求本地區(qū)的最大利益，進(jìn)而將個(gè)體利益凌駕于流域的整體福利之上，對(duì)流域水資源進(jìn)行肆意的污染與破壞。在這種情況下，當(dāng)整個(gè)流域的水資源污染達(dá)到一定程度，必須靠治理水污染的辦法尋找出路時(shí)，由于治理污染的邊際成本會(huì)開(kāi)始上升，并隨著水污染規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大迅速增加，治理成本將更加巨大，[2]李勝、陳曉春:《跨行政區(qū)流域水污染治理的政策博弈及啟示》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第1期。治理難度也將提高，最終導(dǎo)致了跨區(qū)域水污染“公地悲劇”的發(fā)生。
(三)缺乏有獨(dú)立行政權(quán)和影響力的流域管理機(jī)構(gòu)
根據(jù)前述原因分析可知，各地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，在水資源產(chǎn)權(quán)界定不清的情況下皆欲實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，置流域的整體利益于不顧，最終引發(fā)跨區(qū)域水污染的“公地悲劇”，造成目前我國(guó)跨區(qū)域水污染政府治理模式下的諸多問(wèn)題。為避免此種情況的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)流域的整體治理，引入第三方的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成為必要選擇。
根據(jù)《水法》的有關(guān)規(guī)定，國(guó)家在七大河湖流域建立了流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)接受水利部和國(guó)家環(huán)保部(原國(guó)家環(huán)?？偩?的雙重領(lǐng)導(dǎo)。從組織關(guān)系上看，這些流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)屬于水利部的派出機(jī)構(gòu)，其編制與人員組成均屬于水利部。但就其職責(zé)范圍來(lái)看，與環(huán)保部門聯(lián)系更為密切，因此，與環(huán)保部門的上下級(jí)協(xié)調(diào)亦被納入其職責(zé)范疇，由此便產(chǎn)生了流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)權(quán)力來(lái)源與職責(zé)不協(xié)調(diào)的情況，最終造成了流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)偏水利而輕環(huán)保的問(wèn)題，導(dǎo)致環(huán)保部門對(duì)流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的影響力顯著不足。更重要的是，流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)作為水利部下屬的事業(yè)單位，其在流域水污染治理中缺乏獨(dú)立的行政決策權(quán)與行政執(zhí)行權(quán)，難以對(duì)各地方政府特別是省政府起到應(yīng)有的約束和監(jiān)督作用。在面對(duì)跨區(qū)域水污染事故時(shí)，需要與地方政府進(jìn)行溝通，在協(xié)商的基礎(chǔ)上解決問(wèn)題。而各地方政府出于私利，在面對(duì)跨區(qū)域水污染問(wèn)題時(shí)，往往只考慮本地區(qū)的利益，缺乏與其他地區(qū)的合作與協(xié)調(diào)，水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)力不足加劇了地方政府“各自為政”的情況。
(四)地方政府間合作與協(xié)調(diào)的法律制度空缺
跨區(qū)域水污染涉及流域內(nèi)各地方政府間的利益，而現(xiàn)實(shí)中由于流域生態(tài)環(huán)境具有整體性特征，需要各地方政府相互之間協(xié)調(diào)配合，共同治理跨區(qū)域水污染問(wèn)題。再加上各地方政府在追求其自身利益最大化的過(guò)程中存在著一系列的沖突與矛盾，針對(duì)跨區(qū)域水污染的政府治理問(wèn)題，有必要從法律制度層面對(duì)各地方政府間的協(xié)調(diào)與配合進(jìn)行規(guī)定與確認(rèn)。
我國(guó)在跨區(qū)域水污染各地方政府協(xié)調(diào)與合作治理方面存在著法律制度的空缺。在涉及不同行政區(qū)域的公共事務(wù)的治理方面，地方政府間的跨區(qū)域合作缺乏法律依據(jù)。根據(jù)《憲法》第89條的規(guī)定:中央政府(國(guó)務(wù)院)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。憲法與地方政府組織法皆賦予了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律的授權(quán)，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等事務(wù)的權(quán)力。同時(shí)，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不合適的決定”。由上述分析可以看出，憲法和地方組織法僅規(guī)定了各級(jí)政府在管理轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)時(shí)和中央政府在跨區(qū)域公共事務(wù)的管理中扮演怎樣的角色，對(duì)各地方政府間的合作機(jī)制、權(quán)力分配與責(zé)任承擔(dān)等方面的問(wèn)題沒(méi)有涉及。關(guān)于各地方政府在公共事務(wù)治理方面協(xié)調(diào)與合作的規(guī)定幾乎是空白。具體到水污染防治領(lǐng)域，我國(guó)政府已經(jīng)頒布了多項(xiàng)針對(duì)水污染治理的法律法規(guī)，主要包括:《水污染防治法》《重大水污染事件報(bào)告暫行辦法》《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法》等。但是，針對(duì)跨區(qū)域水污染的政府治理問(wèn)題，各地方政府在合作權(quán)限、合作手段、責(zé)任的確定與承擔(dān)等方面皆缺乏相應(yīng)的規(guī)定，甚至可以說(shuō)是到了“無(wú)法可依”的地步。各地方政府間協(xié)調(diào)與合作的法律規(guī)定上的空缺使其在跨區(qū)域水污染事故發(fā)生時(shí)注重走“上級(jí)路線”，在責(zé)任承擔(dān)方面相互推諉，地方本位主義現(xiàn)象嚴(yán)重，矛盾、爭(zhēng)議不斷，各地方政府間的合作治理最終演變?yōu)椤盃?zhēng)權(quán)誘責(zé)”的情形，[1]汪偉全、許源:《地方政府合作的現(xiàn)存問(wèn)題及對(duì)策研究》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2005年第5期，第294—296頁(yè)。引發(fā)了目前我國(guó)跨區(qū)域水污染政府治理模式下“搭便車”、“多龍治水、多龍管水”等問(wèn)題。
三、跨區(qū)域水資源污染的治理方案
由于水資源具有關(guān)聯(lián)度強(qiáng)、跨越面積廣等特點(diǎn)，使得對(duì)于水資源的綜合治理常涉及多個(gè)部門和行政區(qū)域。為此《水法》規(guī)定，我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。由上文的分析，我們知道在現(xiàn)有的法律政治制度的框架下，目前對(duì)于水資源跨區(qū)域協(xié)作問(wèn)題主要有兩種解決途徑:一是由涉水的部門和區(qū)域之間通過(guò)具體機(jī)制和協(xié)作機(jī)構(gòu)達(dá)成橫向合作共同治理；二是在對(duì)現(xiàn)存流域管理委員會(huì)職能和權(quán)限加以規(guī)范的前提下，由流域管理委員會(huì)帶領(lǐng)相關(guān)部門和區(qū)域政府，通過(guò)推動(dòng)合作或強(qiáng)制性機(jī)制形成縱向治理。
(一)橫向地區(qū)、部門協(xié)作治理方案
橫向地區(qū)、部門的協(xié)作關(guān)系在當(dāng)前的流域治理中，由于關(guān)系強(qiáng)度和密度均較弱，所以仍是一種典型的弱關(guān)系。部門和地區(qū)之間的協(xié)作往往止于框架性協(xié)作，缺乏具體的制度和機(jī)構(gòu)細(xì)化及踐行協(xié)作意向或協(xié)作內(nèi)容。本文將嘗試從具體機(jī)制到組織機(jī)構(gòu)等構(gòu)筑地區(qū)、部門橫向協(xié)作的具體操作方式。
1.形成協(xié)調(diào)合作的具體機(jī)制
(1)政策協(xié)調(diào)機(jī)制
首先，各區(qū)域尤其是各省之間通過(guò)磋商制定和落實(shí)包括用水總量、水污染防治環(huán)境等在內(nèi)的規(guī)劃方案，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域內(nèi)水資源的有效治理。其次，各區(qū)域尤其是各省之間在局部合作中向前推進(jìn)，逐步擴(kuò)展到對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，對(duì)區(qū)域污染產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和規(guī)劃，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度和更大的地域范圍內(nèi)統(tǒng)籌區(qū)域污染防治與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系。只有合理布局區(qū)域產(chǎn)業(yè)，才能從根源上解決跨行政區(qū)環(huán)境污染的核心問(wèn)題。
廣東、江西、廣西等省區(qū)先后聯(lián)合編制和簽訂了《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》《珠江流域水污染防治“十一五”規(guī)劃》《泛珠三角環(huán)境產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議》，而后又由廣東省牽頭，進(jìn)一步審議和起草完畢《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作專項(xiàng)規(guī)劃(2005—2010)》。這些文件已經(jīng)部分實(shí)現(xiàn)了流域內(nèi)水資源治理和產(chǎn)業(yè)整體布局的綜合規(guī)劃，未來(lái)規(guī)劃向水資源治理“一盤(pán)棋”方向發(fā)展打下了良性基礎(chǔ)。
除了共同制定水資源規(guī)劃，在水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境評(píng)估方法等方面各省政府、各部門之間也應(yīng)力爭(zhēng)維持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和相同規(guī)范，形成統(tǒng)一的環(huán)境治理依據(jù)。舉水資源費(fèi)的例子，地處流域內(nèi)的各地區(qū)雖依據(jù)《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》制定了各地區(qū)自身的水資源費(fèi)征收管理辦法，但是由于各地區(qū)自身享有的信息很有限，并且各政府多從自身利益出發(fā)，管理辦法未能考慮整個(gè)流域水資源的整體狀況，有時(shí)甚至為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而定價(jià)偏低。由此，由各省之間在應(yīng)充分共享信息和平等對(duì)話的前提下，有序分配水資源提供和保護(hù)的各種標(biāo)準(zhǔn)。這有助于發(fā)揮水資源費(fèi)作為價(jià)格杠桿，激勵(lì)用水者節(jié)約用水的作用，維持水資源持續(xù)有效利用。
(2)信息共享機(jī)制
信息是部門、區(qū)域之間溝通暢通、達(dá)成協(xié)作的重要前提，只有信息完備，雙方才能構(gòu)筑合作的信任基石，也能在一定程度上降低互動(dòng)成本，協(xié)商、聯(lián)合決策也才可能進(jìn)行。信息共享的內(nèi)容主要有:一是排放污水的企業(yè)及其排放狀況和位置，二是新增企業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，三是當(dāng)局當(dāng)?shù)刂卫硭Y源的措施、進(jìn)展，四是突發(fā)水污染事件動(dòng)態(tài)信息等等。
信息共享機(jī)制需要建立和完善部門、區(qū)域(尤其是省際)之間的信息共享平臺(tái)。環(huán)保部門與水利部門應(yīng)定期互通水質(zhì)、水文、水量等信息，省際之間應(yīng)定期通報(bào)省界斷面水質(zhì)、企業(yè)排污及治理現(xiàn)狀等等。具體的措施有:互遞文件、互相走訪、輪流編制工作簡(jiǎn)報(bào)、召集會(huì)議等。信息共享機(jī)制要求增強(qiáng)信息的透明度，簡(jiǎn)化信息獲取程序，使信息共享常態(tài)化、制度化。
(3)聯(lián)合水質(zhì)監(jiān)控機(jī)制
在水資源的污染預(yù)防中，水質(zhì)監(jiān)測(cè)是環(huán)境監(jiān)測(cè)中較為重要的內(nèi)容之一。通過(guò)對(duì)水體中的污染因子和污染源進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)測(cè)，能夠讓治理者及時(shí)了解水質(zhì)的變化情況，制定及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)措施。另外，監(jiān)測(cè)也有利于可能對(duì)水體造成污染的相關(guān)者審慎自己的行為，以防污染行為被發(fā)現(xiàn)之后受到懲罰。
目前，水質(zhì)聯(lián)控機(jī)制主要集中于單一行政區(qū)域之內(nèi)，交界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)控則涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域，且彼此多是上下游關(guān)系，協(xié)商往往難以進(jìn)行，而且也仍缺乏有力的立法支持。但環(huán)保部于2008年發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)為跨界水質(zhì)污染的實(shí)施提供了一定的指導(dǎo)。文件指出“由我部組織跨省界流域相鄰兩省環(huán)保部門共同制定跨省界水質(zhì)監(jiān)測(cè)方案，明確采樣斷面與時(shí)間、監(jiān)測(cè)指標(biāo)與方法，定期開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)測(cè)。敏感時(shí)期增加監(jiān)測(cè)頻次，環(huán)保部門要組織水利、漁政等部門及時(shí)通報(bào)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等情況。一旦發(fā)生跨省界水污染事故，相鄰環(huán)保部門立即啟動(dòng)環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)案，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)到達(dá)同一斷面共同采樣監(jiān)測(cè)，一方無(wú)故不到或不按規(guī)定監(jiān)測(cè)的以另一方監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。雙方對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)提出異議時(shí)，應(yīng)保存水樣，由中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)”。
而就珠江流域內(nèi)省交界斷面的水質(zhì)監(jiān)測(cè)問(wèn)題，在泛珠三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議第四次會(huì)議上，各省之間達(dá)成建立環(huán)境污染聯(lián)合督察和邊界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制的協(xié)作，有條件的交界斷面安裝地表水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)裝置，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目、監(jiān)測(cè)地點(diǎn)、監(jiān)測(cè)頻次由上下游環(huán)保部門協(xié)商確定。
目前被認(rèn)為可行的方案有兩個(gè):第一種是改革現(xiàn)有監(jiān)測(cè)體制，在交界雙方的監(jiān)測(cè)體系之外另行建立自動(dòng)監(jiān)測(cè)站；第二種是由雙方共同聘請(qǐng)一定數(shù)量的水質(zhì)監(jiān)測(cè)人員，在交界處進(jìn)行監(jiān)測(cè)。無(wú)論哪一種方案，都涉及監(jiān)測(cè)人員委派和監(jiān)測(cè)費(fèi)用等問(wèn)題，都需要政府之間進(jìn)行深入磋商，根據(jù)治理的全過(guò)程和各省的投入情況和責(zé)任對(duì)費(fèi)用、人員等進(jìn)行分配。
(4)聯(lián)合執(zhí)法和糾紛解決機(jī)制
水資源治理的執(zhí)法主要針對(duì)的是水污染的防治，水污染防治聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制曾被定義為:“由相鄰的上下游兩個(gè)行政區(qū)域的政府分別委托其環(huán)保局組成聯(lián)合檢查隊(duì)，對(duì)可能造成邊界水污染的企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查，并及時(shí)妥善處置可能發(fā)生的水污的機(jī)制?！盵1]虞錫君:《著力構(gòu)建長(zhǎng)三角跨行政區(qū)水污染防治合作機(jī)制》，《浙江統(tǒng)計(jì)》2006年第2期，第15頁(yè)。其主要包括聯(lián)合檢查機(jī)制和水污染事故聯(lián)合處置機(jī)制。聯(lián)合執(zhí)法能夠整合流域和區(qū)域執(zhí)法力量，利用上下游的比較優(yōu)勢(shì)，提高執(zhí)法效率，貫徹流域綜合治理的理念。
目前，珠江流域的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制已有了初步的進(jìn)展:在泛珠三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席第四次會(huì)議上通過(guò)的《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》要求區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)環(huán)境保護(hù)行政主管部門建立環(huán)境污染糾紛處理聯(lián)席會(huì)議制度；在發(fā)生重大環(huán)境污染糾紛時(shí)，視情況召開(kāi)省際聯(lián)席會(huì)議；并就跨界污染糾紛的受理、溝通、聯(lián)合調(diào)查、事態(tài)控制、污染處理、賠償調(diào)解等方面制定具體操作措施。未來(lái)這種聯(lián)合執(zhí)法和糾紛處理措施應(yīng)在各方努力下使之從運(yùn)動(dòng)式和事后治理向制度化和事前防治發(fā)展，方能降低長(zhǎng)遠(yuǎn)治理的成本，有效規(guī)范涉水主體的行為。
然而，目前我國(guó)流域污染糾紛的解決仍主要集中采用行政手段解決，而通過(guò)訴訟解決卻仍缺乏較強(qiáng)的制度支持。鑒于訴訟的途徑有利于激勵(lì)涉水雙方當(dāng)事人較為公平地尋找證據(jù)和法律支撐，以及目前涉水的受害者(例如農(nóng)民)力量往往較為薄弱，而社會(huì)正不斷形成由律師、學(xué)者組成的公益力量。我們認(rèn)為完善包括集團(tuán)訴訟和公眾訴訟在內(nèi)的環(huán)境公益訴訟將在很大程度上借助社會(huì)力量，擴(kuò)充受害主體與作為政策制定者的政府之間討價(jià)還價(jià)的空間。在2012年8月31日通過(guò)的我國(guó)《民事訴訟法修正案》中，已經(jīng)明確規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！彪m然這將使集團(tuán)訴訟合法化，但我們認(rèn)為民訴法和相關(guān)制度仍有值得擴(kuò)展的空間。第一，當(dāng)前被訴行政行為僅限于具體行政行為，抽象的行政行為是被排除在受案范圍之外的，然而實(shí)踐中往往抽象行政行為與公共環(huán)境利益的聯(lián)系更為緊密，對(duì)環(huán)境公益的影響也更大，因此，理應(yīng)將抽象行政行為納入到受案范圍內(nèi)。第二，現(xiàn)存制度只承認(rèn)集團(tuán)訴訟具有原告資格，而將公民個(gè)人排除在外。我們以為，未來(lái)民訴法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步允許公民個(gè)體進(jìn)入到程序中來(lái)，賦予公民原告資格或允許公民向檢察院提交環(huán)境公益訴訟申請(qǐng)。第三，對(duì)于環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用，可以根據(jù)訴訟主體的不同作出不同的制度安排。檢察院、環(huán)保局等有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，如果要承擔(dān)必要的訴訟費(fèi)用的，由國(guó)庫(kù)支付。環(huán)保組織或公民個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟，可以申請(qǐng)法院不預(yù)交案件受理費(fèi)。如果原告敗訴的，其訴訟費(fèi)用可通過(guò)訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)或成立環(huán)境公益訴訟基金會(huì)來(lái)轉(zhuǎn)嫁。環(huán)境公益訴訟基金會(huì)的基金可以源于社會(huì)籌款、政府撥款，或從每件勝訴的環(huán)境公益訴訟案件中提取一定比例的罰金。該基金會(huì)的基金主要用于環(huán)境公益訴訟和恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。原告在提起公益訴訟之前即可書(shū)面向環(huán)境公訴訟基金會(huì)申請(qǐng)公益訴訟費(fèi)用，如果通過(guò)基金會(huì)審查，即可獲得相應(yīng)的資金支持。
另外，當(dāng)前我國(guó)關(guān)于民事法律責(zé)任的承擔(dān)方式只有賠償損失、排除危害，責(zé)任承擔(dān)方式較為單一，可考慮增加如恢復(fù)、補(bǔ)救等方式。對(duì)于水貌等可以通過(guò)較短時(shí)期恢復(fù)的損害，可以規(guī)定責(zé)任人予以恢復(fù)，這種責(zé)任方式因可以通過(guò)代履行實(shí)施故而在實(shí)踐中具有可操作性和可行性。補(bǔ)救應(yīng)是指上游污染者對(duì)下游因水污染引起的植被、水生生物物種的減損采取的責(zé)任方式，補(bǔ)救的應(yīng)用范圍不宜太寬，并且其達(dá)到的效果應(yīng)根據(jù)具體情況明確規(guī)定，使之有具體的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)救的內(nèi)容和實(shí)施方案應(yīng)經(jīng)過(guò)污染源所在地人民政府與受污染地同級(jí)人民政府充分協(xié)商確定。
(5)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
流域生態(tài)補(bǔ)償是指通過(guò)對(duì)損害(或保護(hù))流域的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，從而達(dá)到保護(hù)流域的目的。從定義可見(jiàn)，流域生態(tài)補(bǔ)償可分為流域生態(tài)破壞補(bǔ)償和流域生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償。當(dāng)上游沒(méi)有承擔(dān)保護(hù)水資源的責(zé)任，將不達(dá)標(biāo)的水排放給下游時(shí)，上游就必須承擔(dān)破壞補(bǔ)償?shù)呢?zé)任；反之，如果上游能夠通過(guò)生態(tài)建設(shè)工程或其他方式有效治理，為下游提供達(dá)標(biāo)的水資源，則下游應(yīng)當(dāng)給予上游一定的補(bǔ)償。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康脑谟谔岣咂茐男袨榈某杀荆?duì)保護(hù)行為加以激勵(lì)，是一個(gè)將水資源作為準(zhǔn)公共物品的外部性內(nèi)部化的過(guò)程。對(duì)于跨區(qū)域和部門的利益補(bǔ)償，是地方和部門合作的原動(dòng)力，也是規(guī)范涉水主體責(zé)任的重要制度支撐。實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須厘清補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體、資金的測(cè)算方法及營(yíng)運(yùn)管理機(jī)制。作為為準(zhǔn)公共物品的水資源提供保障的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其直接主、客體主要是上下游公共利益的政府。而具體的涉水企業(yè)和個(gè)體，包括受益或貢獻(xiàn)主體，可由政府再設(shè)立補(bǔ)償基金或投資生態(tài)工程進(jìn)行征收或回饋。以此從根源上激發(fā)涉水主體保護(hù)流域水資源。
關(guān)于流域補(bǔ)償資金的測(cè)算方法，[1]陳瑞蓮、任敏等編:《中國(guó)流域治理研究報(bào)告》，上海:格致出版社、上海人民出版社，2011年，第247頁(yè)。理論上有多種方法，其中一種被認(rèn)為較可行的是以生態(tài)重建成本作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即受到損害的流域恢復(fù)其生態(tài)質(zhì)量所需要的成本，以上下游的受益程度和支付意愿為依據(jù)進(jìn)行分?jǐn)偂２捎眠@一計(jì)算方式的優(yōu)點(diǎn)在于測(cè)算較為客觀、容易被觀察得到，且有較大的普遍適用性，不足之處在于容易忽略一些諸如對(duì)用水個(gè)體造成身體影響這樣一些隱形或者間接的損失。未來(lái)隨著信任和磋商的加深，這些損失被考慮進(jìn)來(lái)并公式化的可能性將增大。流域補(bǔ)償?shù)暮诵沫h(huán)節(jié)和難點(diǎn)在于確定補(bǔ)償方和接受方的補(bǔ)償量和分配。不論是直接由權(quán)威指定還是由雙方協(xié)商確定補(bǔ)償額，雙方都極有可能通過(guò)隱藏信息或者擴(kuò)大、縮小數(shù)據(jù)等方式，以盡可能的少給予補(bǔ)償(對(duì)補(bǔ)償方而言)或多獲得補(bǔ)償(對(duì)接受方而言)。真實(shí)信息在這個(gè)環(huán)節(jié)成為重要但難以獲取的資源。我們以為，只有與前述的各種具體機(jī)制結(jié)合，形成一體的流域治理制度體系，信息的透明度方能提高，補(bǔ)償才能更加接近真實(shí)水平。
與資金測(cè)算方法同等重要的還有資金的轉(zhuǎn)移支付、運(yùn)營(yíng)。對(duì)于流域生態(tài)破壞補(bǔ)償，可以通過(guò)建立流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，以一系列流域保護(hù)工程項(xiàng)目帶動(dòng)，諸如建設(shè)污水處理廠、對(duì)污染企業(yè)的技術(shù)改造等。資金運(yùn)營(yíng)應(yīng)以有效、透明、多方的監(jiān)督確保專款專用。另外流域保護(hù)工程應(yīng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度結(jié)合，通過(guò)產(chǎn)業(yè)化、公開(kāi)招標(biāo)等形式允許市場(chǎng)準(zhǔn)入，推動(dòng)多元主體參與流域保護(hù)。
目前珠江流域中東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制引起了廣泛的關(guān)注，也取得了一定的進(jìn)展，但仍存在法律支撐不足、水資源產(chǎn)權(quán)不明、下游“搭便車”等問(wèn)題，未來(lái)進(jìn)一步以政府為主導(dǎo)，完善省際、省內(nèi)的橫向、縱向各種轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，促進(jìn)跨界取水交易、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)支持主體參與到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中將有助于該機(jī)制進(jìn)一步在流域治理中發(fā)揮核心作用。
2.建立磋商協(xié)作的長(zhǎng)效機(jī)構(gòu)
上述各種具體的治理機(jī)制都比較有針對(duì)性地對(duì)流域治理的各個(gè)環(huán)節(jié)提供了一些操作性較強(qiáng)的建議，然而它們都建立在相關(guān)地區(qū)和部門深入磋商的基礎(chǔ)上。由此，構(gòu)建各參與主體得以長(zhǎng)期、平等、深入對(duì)話的平臺(tái)便顯得尤為重要。
目前，珠江地區(qū)的磋商平臺(tái)主要包括論壇、合作洽談會(huì)和高層聯(lián)席會(huì)議制度(包含行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、政府秘書(shū)長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度、發(fā)改委主任聯(lián)系會(huì)議制度等)，其中尤為重要的是泛珠三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議，該會(huì)議主要是年度會(huì)議，每年包括福建、廣東、廣西、湖南、江西、四川、貴州、云南、海南及香港、澳門環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)出席會(huì)議，并就一年內(nèi)流域治理的重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行討論和磋商。雖然這一會(huì)議已經(jīng)成為定期會(huì)議，但是由于會(huì)議間期長(zhǎng)，且尚無(wú)日常的機(jī)構(gòu)處理相關(guān)問(wèn)題，所以對(duì)于推動(dòng)省際間地區(qū)的合作仍有較大的改進(jìn)空間。
據(jù)此，我們認(rèn)為可在行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)分為環(huán)境方面事項(xiàng)的小組，小組內(nèi)部由包括聯(lián)合規(guī)劃、信息溝通、聯(lián)合執(zhí)法、糾紛解決、監(jiān)督保障等職能部門組成多層次的系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)體系。而政府秘書(shū)長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度則可對(duì)這一過(guò)程的協(xié)商起輔助作用。根據(jù)治理過(guò)程中的具體問(wèn)題，分工有助于明確責(zé)任，也有利于深化各種具體機(jī)制，切實(shí)為各種機(jī)制所需要的政府間協(xié)商提供平臺(tái)。唯有這一平臺(tái)能夠從會(huì)期到內(nèi)容制式化、日?；侥茉鰪?qiáng)橫向政府間的協(xié)作力。
3.完善相關(guān)保障制度
(1)健全政府橫向合作的法律
僅僅通過(guò)政府間磋商和協(xié)議推進(jìn)地方政府協(xié)作在很大程度上只能依靠政府的自覺(jué)來(lái)實(shí)現(xiàn)，但區(qū)域之間客觀的競(jìng)爭(zhēng)又會(huì)削弱合作的意愿。所以各區(qū)域的水資源保護(hù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)未來(lái)應(yīng)從立法層面加以規(guī)范，使之成為一種長(zhǎng)效穩(wěn)定的合作機(jī)制，形成統(tǒng)一的水資源保護(hù)和治理的依據(jù)。對(duì)于區(qū)域間的聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)督也應(yīng)該有法律體系的授權(quán)和制約，以保障權(quán)力在一定的范圍內(nèi)規(guī)范化地行使。
首先，現(xiàn)行地方法律法規(guī)不僅在橫向協(xié)作方面缺乏相應(yīng)的規(guī)定，而且法規(guī)多樣而冗雜，不僅不利于理論研究，實(shí)踐中水資源治理的合法性依據(jù)也往往難以準(zhǔn)確找到。這就要求各地區(qū)根據(jù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的需要整合、修訂現(xiàn)行的地方法律法規(guī)，使之符合協(xié)作的需要；其次，也要求國(guó)家基本法為協(xié)作提供制度支持。例如，如前所述，《水污染防治法》對(duì)水污染防治規(guī)劃只是規(guī)定了部門間的合作，對(duì)于政府間的合作未作規(guī)定。
(2)創(chuàng)設(shè)激勵(lì)政府合作的考核機(jī)制
目前條塊分割式的行政管理體制和以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的考核模式并不是有效激勵(lì)流域治理主體打破區(qū)域界限和片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法。為引導(dǎo)治理主體對(duì)水資源的持續(xù)利用加以重視，在對(duì)官員的考核方式中，應(yīng)當(dāng)從制度規(guī)范上建構(gòu)科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，把對(duì)環(huán)境資源保護(hù)與節(jié)約的重要指標(biāo)列入到干部考核的指標(biāo)之中，適當(dāng)提高環(huán)境治理政績(jī)的比例。同時(shí)為激勵(lì)地區(qū)間合作，可以考慮在跨地區(qū)流域治理中對(duì)各地區(qū)官員進(jìn)行統(tǒng)一或關(guān)聯(lián)評(píng)價(jià)，將合作治理的參與度與效果內(nèi)化為績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)之一，成為官員推動(dòng)政府合作的直接激勵(lì)。
(二)縱向流域管理委員會(huì)治理方案[1] 幸紅:《對(duì)珠江流域水資源管理體制及機(jī)制的思考》，《人民珠江》2008年第1期。
《水法》確定了流域管理機(jī)構(gòu)在水資源管理方面的基本職能，明確了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合、監(jiān)督管理與具體管理相分離的新型管理體制。但由于缺乏具體規(guī)定，且職權(quán)和資金有限，難以承擔(dān)統(tǒng)一治理流域水資源的職責(zé)，在協(xié)調(diào)各相關(guān)政府之間的責(zé)任和利益時(shí)也顯得較為無(wú)力。
珠江水利委員會(huì)作為水利部派出的流域管理機(jī)構(gòu)，在珠江流域、韓江流域、瀾滄江以東國(guó)際河流、粵桂沿海諸河和海南省區(qū)域內(nèi)依法行使水資源行政管理職責(zé)，為具有行政職能的事業(yè)單位。近年，通過(guò)牽頭組織各省簽署《珠江流域片跨省河流水事工作規(guī)約》，建立協(xié)調(diào)機(jī)制解決跨省際水事糾紛，促成“黔桂協(xié)作機(jī)制”等，珠江水利委員會(huì)在制定流域治理的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)形成聯(lián)合監(jiān)控、執(zhí)法機(jī)制，構(gòu)建糾紛解決和利益補(bǔ)償機(jī)制等一系列方面都有了長(zhǎng)足的發(fā)展。但由于上述的缺陷，包括珠江水利委員會(huì)在內(nèi)的現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮均受到了阻礙。為更好地發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)綜合治理的職能，我們提出了幾點(diǎn)改進(jìn)的建議:
1.提升流域管理委員會(huì)的權(quán)威
目前，我國(guó)的流域管理機(jī)構(gòu)隸屬于國(guó)家水資源行政主管部門，缺乏獨(dú)立的自主管理權(quán)，沒(méi)有實(shí)際權(quán)限干涉地方水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)問(wèn)題。同時(shí)，流域機(jī)構(gòu)在沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)特別授予之前，不具備執(zhí)法主體資格，因而流域管理機(jī)構(gòu)在流域水資源的開(kāi)發(fā)利用中，難以行使有效的監(jiān)督權(quán)，在水資源行政管理中常感到力不從心。
因此，通過(guò)提升流域管理委員會(huì)的行政級(jí)別，賦予其更大的治理權(quán)能，是一種可能的改革路徑。例如將流域管理委員會(huì)設(shè)為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，與水利部、環(huán)保部等平行協(xié)作。然后針對(duì)全國(guó)流域分布狀況，在各大流域設(shè)立對(duì)應(yīng)的專門流域委員會(huì)(例如珠江水利委員會(huì))，直接對(duì)該部級(jí)流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在各具體流域設(shè)立的專門委員會(huì)可設(shè)立主席、副主席、委員若干名，由國(guó)務(wù)院或流域管理委員會(huì)授權(quán)或下派的負(fù)責(zé)人、各省(副)省長(zhǎng)或水利廳廳長(zhǎng)組成，主席可由選舉或授權(quán)產(chǎn)生(考慮到我國(guó)單一制的國(guó)家制度和省際間聯(lián)動(dòng)尚未成型的特點(diǎn)，由流域管理委員會(huì)授權(quán)可能是相對(duì)可行的方式)，以此為各省有效磋商提供穩(wěn)定而有權(quán)威的平臺(tái)。前文所提的橫向府際交流所需要的長(zhǎng)效機(jī)構(gòu)，這種相對(duì)而言較松散和非正式的組織形式，在專門的流域管理委員會(huì)尚未設(shè)立或權(quán)威不足時(shí)扮演著重要角色，但在后者成熟后，則可考慮與之合并重組，進(jìn)而簡(jiǎn)化程序、減少成本。
另外，為有效發(fā)揮委員會(huì)的職權(quán)，在各專門委員會(huì)之下可再分設(shè)包括執(zhí)行委員會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)等在內(nèi)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行專門管理。實(shí)質(zhì)上，目前已存在的珠江水利委員會(huì)其機(jī)構(gòu)設(shè)置已包括了規(guī)劃計(jì)劃處、監(jiān)察處等在內(nèi)的部門，因此內(nèi)部機(jī)構(gòu)的完善并不困難，更重要的還是從整體上提升流域管理委員會(huì)的權(quán)限，使其制定或組織制定的規(guī)劃對(duì)涉水主體有較大的約束力，其執(zhí)行和監(jiān)督能夠切實(shí)有效地實(shí)行。而在目前機(jī)構(gòu)級(jí)別沒(méi)有變更的前提下，水利部可嘗試在法律框架內(nèi)授權(quán)于流域管理委員會(huì)，相對(duì)提升其綜合治理的空間。
2.健全相應(yīng)法律法規(guī)
盡管《水法》確定了流域管理機(jī)構(gòu)在水資源管理方面的基本職能，但卻沒(méi)有界定清楚流域管理和行政管理的關(guān)系，也沒(méi)有細(xì)化流域管理的原則和具體制度。這導(dǎo)致流域管理機(jī)構(gòu)在治理流域的過(guò)程中常常不能得到法律保障而受到諸多限制。
因此，在改革流域管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，對(duì)流域機(jī)構(gòu)的法律地位、相關(guān)的原則、制度予以細(xì)化，賦予機(jī)構(gòu)治理流域的法律依據(jù)和保障，將是未來(lái)國(guó)家和地方立法值得關(guān)注的重點(diǎn)。只有梳理清楚流域管理和區(qū)域管理的關(guān)系，流域管理機(jī)構(gòu)才能自如發(fā)揮其統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各地區(qū)因跨地區(qū)跨部門而未能妥善解決的問(wèn)題。
3.擴(kuò)大參與主體范圍
在流域治理立法和決策過(guò)程中，除了需要流域管理機(jī)構(gòu)的科學(xué)治理，還需要為涉水主體表達(dá)利益訴求提供充分的表達(dá)平臺(tái)和有效的參與程序。涉水主體主要包括各地區(qū)主管的政府部門以及用水的企業(yè)和居民等。對(duì)于各地區(qū)政府的參與，我們認(rèn)為可以借鑒美國(guó)田納西流域管理局的經(jīng)驗(yàn)，在流域機(jī)構(gòu)的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)中將各地區(qū)的政府代表囊括進(jìn)來(lái)，在穩(wěn)定存在的機(jī)構(gòu)中共享治理信息、表達(dá)所代表省份的訴求，通過(guò)重復(fù)的博弈推動(dòng)各地區(qū)之間的合作。
而對(duì)于用水主體的參與，相關(guān)法律和管理機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)設(shè)一定的機(jī)制，使用水主體能夠有效參與到流域治理過(guò)程中。流域保護(hù)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)及制定過(guò)程必須及時(shí)、真實(shí)、全面向社會(huì)公開(kāi)；對(duì)于直接涉及用戶利益的決策應(yīng)當(dāng)通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)或其他參與機(jī)制，使用戶真實(shí)充分地表達(dá)自己的意見(jiàn)，并促使決策更加民主、合理。目前一些可用的具體制度包括:定期舉行治理論壇、開(kāi)拓投訴渠道、借助新聞媒體定期公開(kāi)流域狀況等。廣泛的公眾參與不僅有助于信息的流通和完善，也是對(duì)政府行為的重要約束，是流域治理監(jiān)督的重要組成部分——隨著被“舉發(fā)”概率的提高，政府不得不投入更多的資源，致力于流域的治理。
4.完善執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制
流域管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)有相應(yīng)的執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)限，以便在地區(qū)、部門之間難以協(xié)調(diào)或者不便執(zhí)行時(shí)，由流域機(jī)構(gòu)實(shí)施有約束力的檢查和監(jiān)督。這就要求賦予流域機(jī)構(gòu)在河流干道和跨行政區(qū)域水資源管理的執(zhí)法權(quán)限，配備相應(yīng)的執(zhí)法人員和設(shè)備；賦予流域機(jī)構(gòu)對(duì)地區(qū)水資源行政主管部門協(xié)調(diào)、仲裁和處罰的權(quán)限，并對(duì)地方水資源行政主管部門的考核評(píng)級(jí)等具有一定的影響力。
另外，對(duì)于地方政府及其水資源行政主管部門和用水主體也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的機(jī)制對(duì)流域機(jī)構(gòu)加以監(jiān)督，以及必要的措施保障其權(quán)利。對(duì)于違反規(guī)定、大規(guī)模排放污染物的企業(yè)，在不斷提高監(jiān)督技術(shù)的同時(shí)嚴(yán)格依法處置。而與之關(guān)聯(lián)的政府官員問(wèn)責(zé)制也應(yīng)如前文所述能夠引進(jìn)環(huán)境及其跨區(qū)域治理成果的標(biāo)準(zhǔn)。另外，完善相應(yīng)水污染信息公開(kāi)措施，在充分保障群眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上通過(guò)足額的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，調(diào)動(dòng)公眾的積極性，使廣大群眾參與到跨區(qū)域水污染的監(jiān)督中。在此基礎(chǔ)上發(fā)動(dòng)媒體和民間環(huán)保組織的力量，形成多元化的污染監(jiān)督機(jī)制。
結(jié)合上文所述橫向政府合作執(zhí)行和流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的相關(guān)內(nèi)容，縱向治理下的執(zhí)法和監(jiān)督，應(yīng)置于專門流域管理委員會(huì)之下，保證執(zhí)行的約束力和效力，一方面是與流域管理委員會(huì)保持較為正式、穩(wěn)定的聯(lián)系，保障流域治理的整體性和穩(wěn)定性；另一方面，政府之間通過(guò)協(xié)議、會(huì)議等達(dá)成的執(zhí)行與監(jiān)督的合作模式，也可慢慢與之融合，在流域管理委員會(huì)的框架下進(jìn)行協(xié)作。
結(jié)語(yǔ)
對(duì)跨地區(qū)和跨部門水資源的治理不論是縱向管理還是橫向合作，制度設(shè)計(jì)都要求法律法規(guī)為其提供有效具體的規(guī)范和保障，要求行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置能夠符合合作的需求，要求給予涉水主體有效的平臺(tái)表達(dá)意見(jiàn)，并使符合水資源可持續(xù)利用的目標(biāo)也成為涉水主體主動(dòng)追求的目標(biāo)。
值得注意的是，水資源管理機(jī)構(gòu)的縱向治理模式和地區(qū)政府之間協(xié)作治理并非對(duì)立的兩種模式，而是可以充分配合互補(bǔ)的途徑。目前珠江流域的橫向政府間協(xié)作已經(jīng)有了良好的開(kāi)端，但是仍處于較弱勢(shì)的地位，缺乏有效的動(dòng)力激勵(lì)政府間長(zhǎng)期合作；而珠江水利委員會(huì)也因體制原因在綜合治理中表現(xiàn)出權(quán)威不足的弊端。因此，不斷改善兩種方案的同時(shí)，構(gòu)建以流域管理機(jī)構(gòu)推動(dòng)、協(xié)同政府間合作的制度，將是改善跨區(qū)域水資源綜合治理的重要著力點(diǎn)。
(初審:王歡歡)
跨區(qū)域水資源污染治理研究
——以珠江流域?yàn)槔?/p>
林婉琳 趙鳳儀 吳省身 葛夢(mèng) 楊蕙銀 李楠[1]
從我國(guó)跨區(qū)域水資源治理的現(xiàn)有法律體系出發(fā)，通過(guò)對(duì)各涉水主體在流域管理制度的框架下和現(xiàn)有法律法規(guī)和政策下的行為加以分析，可以揭示現(xiàn)有水資源治理中存在的治理主體單一、機(jī)制分散、缺乏監(jiān)督和救濟(jì)途徑等問(wèn)題，其中的深層原因主要在于行政體制中條塊分割的組織特點(diǎn)、水資源產(chǎn)權(quán)界定不清、政府和各行業(yè)間缺乏合作等。結(jié)合目前珠江流域水資源污染治理現(xiàn)狀，解決的對(duì)策在于:一方面是橫向政府之間通過(guò)具體的機(jī)制形成磋商協(xié)作的長(zhǎng)效機(jī)構(gòu)，并完善相關(guān)保障制度；另一方面是通過(guò)健全法律法規(guī)和擴(kuò)大民主參與主體，提升流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威和職權(quán)，提供流域合作的綜合平臺(tái)。
跨區(qū)域；水資源；治理；污染；珠江流域
作者李楠，男，中山大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，E－mail:898548929＠qq.com。
[1] 作者林婉琳，女，中山大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，E－mail:Lynn890922＠gmail.com。
作者趙鳳儀，女，中山大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生，E－mail:zhao123fy＠126.com。
作者吳省身，男，中山大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，E－mail:354495647＠qq.com。
作者葛夢(mèng)，女，中山大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生，E－mail:151414599＠qq.com。
作者楊蕙銀，女，中山大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)碩士研究生，E－mail:529110325＠qq.com。
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