馬樂凡 長沙理工大學化學與生物工程學院 湖南 長沙（410114）

隨著我國經濟和社會的快速發(fā)展，人們的物質文化生活水平大大提高，資源、能源、環(huán)境等問題越來越突出，傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高污染、低產出的粗放型發(fā)展方式已經不能滿足社會發(fā)展的要求，因此，國家從“十一五”開始加大了調整產業(yè)結構的力度。目前工業(yè)領域產業(yè)結構調整主要采用淘汰落后產能、關停小企業(yè)和提高行業(yè)準入門檻等三個手段。這里主要介紹一下淘汰落后產能方面的主要政策、法規(guī)，以及國內和省內造紙工業(yè)淘汰落后產能工作的情況。

一、淘汰落后產能的重要意義

加快淘汰落后產能，有利于改變傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高污染、低產出的粗放型發(fā)展方式，為先進產能騰出環(huán)境容量和市場容量；是提高工業(yè)技術裝備水平和企業(yè)競爭力、優(yōu)化產業(yè)結構、推進產業(yè)轉型升級、轉變經濟發(fā)展方式、提高經濟增長質量和效益的重大舉措；是促進節(jié)能減排、積極應對氣候變化，緩解資源、能源、環(huán)境和人類社會發(fā)展需求的矛盾，實現我國由工業(yè)大國變?yōu)楣I(yè)強國，以及我國經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。

二、國家淘汰落后產能工作的主要政策法規(guī)

為了加快推進淘汰落后產能工作，近年國家出臺一系列有關淘汰落后產能方面的法律、法規(guī)，比較重要的有：《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》（國發(fā)〔2010〕7號），《關于印發(fā)淘汰產能工作考核實施方案的通知》（工信部[2011]46號），《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產工藝裝備和產品指導目錄（2010年本）》（工信部[2010]122號公告），《產業(yè)結構調整指導目錄（2011年本）》（發(fā)改委2011年第9號令），《淘汰落后產能中央財政獎勵資金管理辦法》（財建[2011]180號），以及從2010年開始工信部每年制定的年度工業(yè)行業(yè)淘汰落后產能的目標任務、檢查考核淘汰落后產能工作的相關文件等。下面主要介紹一下《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》和《淘汰落后產能中央財政獎勵資金管理辦法》。

（一）、《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》摘要

2010年2月6日國務院發(fā)布了《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》，強調了淘汰落后產能工作的意義，明確了淘汰落后產能工作的總體要求、目標任務、各級政府部門的目標責任，以及推進該項工作的措施。

1、 總體要求

1）發(fā)揮市場作用。

2）堅持依法行政。

3）落實目標責任。

4）優(yōu)化政策環(huán)境。

5）加強協調配合。

2、 目標任務

“十二五”期間國家淘汰落后產能重點工業(yè)行業(yè)為煉鐵、煉鋼、焦炭、鐵合金（電解金屬錳）、電石、電解鋁、銅冶煉、鉛冶煉、鋅冶煉、水泥、平板玻璃、造紙、酒精、味精、檸檬酸、制革、印染、化纖、鉛酸電池等19個行業(yè)。《通知》明確了近期19個重點行業(yè)淘汰落后產能的具體目標任務。造紙：2011年底前，淘汰年產3.4萬噸以下草漿生產裝置、年產1.7萬噸以下化學木漿生產線，淘汰以廢紙為原料、年產1萬噸以下的造紙生產線。

3、 分解落實目標責任

1）工業(yè)和信息化部、能源局提出分行業(yè)的淘汰落后產能年度目標任務和實施方案，并將年度目標任務分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市。

2）各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據工業(yè)和信息化部、能源局下達的淘汰落后產能目標任務，認真制定實施方案，將目標任務分解到市、縣，落實到具體企業(yè)，及時將計劃淘汰落后產能企業(yè)名單報工業(yè)和信息化部、能源局。要切實擔負起本行政區(qū)域內淘汰落后產能工作的職責，組織督促企業(yè)按要求淘汰落后產能、拆除落后設施裝置，防止落后產能轉移。

3）企業(yè)要切實承擔起淘汰落后產能的主體責任，主動淘汰落后產能。

4）各相關行業(yè)協會要充分發(fā)揮政府和企業(yè)間的橋梁紐帶作用，認真宣傳貫徹國家方針政策，協助有關部門做好淘汰落后產能工作。

4、 強化政策約束機制

1）嚴格市場準入。強化安全、環(huán)保、能耗、物耗、質量、土地等指標的約束作用，支持優(yōu)勢企業(yè)通過兼并、收購、重組落后產能企業(yè)，淘汰落后產能。

2）強化經濟和法律手段。加強環(huán)境保護監(jiān)督性監(jiān)測、減排核查和執(zhí)法檢查，加強對企業(yè)執(zhí)行產品質量標準、能耗限額標準和安全生產規(guī)定的監(jiān)督檢查，提高落后產能企業(yè)和項目使用能源、資源、環(huán)境、土地的成本。抑制高消耗、高排放產品的市場需求。

3）加大執(zhí)法處罰力度。對未按規(guī)定淘汰落后產能、被地方政府責令關閉或撤銷的企業(yè)，限期辦理工商注銷登記，或者依法吊銷工商營業(yè)執(zhí)照。必要時，政府相關部門可要求電力供應企業(yè)依法對落后產能企業(yè)停止供電。

5、 完善政策激勵機制

1）加強財政資金引導。中央財政利用現有資金渠道，統(tǒng)籌支持各地區(qū)開展淘汰落后產能工作。重點支持解決淘汰落后產能有關職工安置、企業(yè)轉產等問題。對經濟欠發(fā)達地區(qū)淘汰落后產能工作，通過增加轉移支付加大支持和獎勵力度。各地區(qū)也要積極安排資金，支持企業(yè)淘汰落后產能。

2）做好職工安置工作。

3）支持企業(yè)升級改造。支持符合國家產業(yè)政策和規(guī)劃布局的企業(yè)，運用高新技術和先進適用技術，以質量品種、節(jié)能降耗、環(huán)境保護、改善裝備、安全生產等為重點，對落后產能進行改造。

6、 健全監(jiān)督檢查機制

1）加強輿論和社會監(jiān)督。各地區(qū)每年向社會公告本地區(qū)年度淘汰落后產能的企業(yè)名單、落后工藝設備和淘汰時限，營造有利于淘汰落后產能的輿論氛圍。

2）加強監(jiān)督檢查。

3）實行問責制。將淘汰落后產能目標完成情況納入地方政府績效考核體系，對未按要求完成淘汰落后產能任務的地區(qū)進行通報，限期整改。對瞞報、謊報淘汰落后產能進展情況或整改不到位的地區(qū)，要依法依紀追究該地區(qū)有關責任人員的責任。

7、 切實加強組織領導

成立由工業(yè)和信息化部牽頭，發(fā)展改革委、監(jiān)察部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、環(huán)境保護部、農業(yè)部、商務部、人民銀行、國資委、稅務總局、工商總局、質檢總局、安全監(jiān)管總局、銀監(jiān)會、電監(jiān)會、能源局等部門參加的淘汰落后產能工作部際協調小組，有關部門要加強溝通配合，明確職責分工，做到責任到位、措施到位、監(jiān)管到位。

（二）、《淘汰落后產能中央財政獎勵資金管理辦法》摘要

2011年4月20日，財政部、工業(yè)和信息化部、國家能源局聯合印發(fā)了《淘汰落后產能中央財政獎勵資金管理辦法》的通知，明確了獎勵條件和標準、資金安排和使用、以及資金的監(jiān)督和管理要求。

1、 獎勵條件和標準

1）滿足獎勵門檻要求。2011年－2013年的造紙企業(yè)的獎勵門檻見表1。以后，將根據國家產業(yè)政策、產業(yè)結構調整等情況逐步提高獎勵門檻。

表1 淘汰落后產能中央財政獎勵范圍

2）相關生產線和設備型號與項目批復等有效證明材料相一致，必須在當年拆除或廢毀，不得轉移。

3）近三年處于正常生產狀態(tài)。

4）所屬企業(yè)相關情況與項目批復、工商營業(yè)執(zhí)照、生產許可證等有效證明材料相一致。

5）未享受與淘汰落后產能相關的其他財政資金支持。

6）對具體項目的獎勵標準和金額由地方根據本辦法要求和當地實際情況確定。（2012年湖南省對造紙工業(yè)的獎勵標準是148.5萬元/萬噸。之后，獎勵標準估計會逐年降低。）

2、 資金安排和使用

1）每年3月底前，省級財政會同工業(yè)和信息化、能源主管部門根據省級人民政府批準上報的本年度重點行業(yè)淘汰落后產能年度目標任務及計劃淘汰落后產能企業(yè)名單，提出計劃淘汰且符合獎勵條件的落后產能規(guī)模、具體企業(yè)名單以及計劃淘汰的主要設備等，聯合上報財政部、工業(yè)和信息化部、國家能源局。中央企業(yè)按屬地原則上報，同等享受獎勵資金支持。

2）財政部、工業(yè)和信息化部、國家能源局審核下達獎勵資金預算。

3）省級財政部門會同工業(yè)和信息化、能源主管部門，根據中央財政下達的獎勵資金預算，制定切實可行的資金使用管理辦法和資金分配方案，按規(guī)定審核下達和撥付獎勵資金。

4）獎勵資金必須專項用于淘汰落后產能企業(yè)職工安置、企業(yè)轉產、化解債務等淘汰落后產能相關支出，不得用于平衡地方財力。

5）獎勵資金由地方統(tǒng)籌安排使用，但必須堅持以下原則：

①支持的淘汰落后產能項目須符合本辦法規(guī)定的獎勵條件；

②優(yōu)先支持淘汰落后產能企業(yè)職工安置，剩余資金用于企業(yè)轉產、化解債務等相關支出。

③優(yōu)先支持淘汰落后產能任務重、職工安置數量多和困難大企業(yè)，主要是整體淘汰企業(yè)。

④優(yōu)先支持通過兼并重組淘汰落后產能的企業(yè)。3、監(jiān)督管理

1）每年12月底前，各地區(qū)要對落后產能實際淘汰情況進行現場檢查和驗收，出具書面驗收意見，并在省級人民政府網站或當地主流媒體上向社會公告本地區(qū)已完成淘汰落后產能任務的企業(yè)名單。

次年2月底前，省級財政、工業(yè)和信息化、能源等部門要將獎勵資金安排和使用情況、落后產能實際淘汰情況和書面驗收意見等上報財政部、工業(yè)和信息化部、國家能源局。同時，要以備檢查。

2）工業(yè)和信息化部、國家能源局、財政部組織對地方落后產能實際淘汰、獎勵資金安排使用等情況進行專項檢查。

3）對有下列情形的，各級財政部門應扣回相關獎勵資金，情節(jié)嚴重的，依法追究有關單位和人員責任。

①提供虛假材料，虛報冒領獎勵資金的；②轉移淘汰設備，違規(guī)恢復生產的；③重復申報淘汰落后產能項目的；④出具虛假報告和證明材料的。

4）對未完成淘汰落后產能任務及未按規(guī)定安排使用獎勵資金的地方，財政部將收回相關獎勵資金，情節(jié)嚴重的，將對項目所在市縣給予通報批評、暫停中央財政淘汰落后產能獎勵資金申請資格等處罰，并依法追究有關單位和人員責任。

5）各級財政部門應結合當地實際情況，可采取先淘汰后獎勵、先制定職工安置方案后安排資金、按落后產能淘汰進度撥付資金等方式，加強資金監(jiān)督管理，確保獎勵資金的規(guī)范性、安全性和有效性。

三、湖南省淘汰落后產能工作實施概況

2010年10月27日，省政府辦公廳發(fā)布了《關于成立湖南省淘汰落后產能工作領導小組的通知》，領導小組辦公室設在省經信委，由陳肇雄副省長任領導小組組長，謝超英主任任副組長兼辦公室主任。

2010年12月6日，省政府發(fā)布了《湖南省淘汰落后產能工作實施方案》，指出了我省淘汰落后產能工作的重要意義，明確了由省經信委負責全省工業(yè)行業(yè)淘汰落后產能工作（產業(yè)政策處），省發(fā)改委負責電力行業(yè)淘汰落后產能工作，省煤炭工業(yè)局和省國土資源廳負責煤炭行業(yè)淘汰落后產能工作，提出了我省淘汰落后產能工作的總體要求、淘汰范圍（2011年底前，淘汰年產3.4萬噸以下草漿生產裝置、年產1.7萬噸以下化學制漿生產線，淘汰以廢紙為原料、年產1萬噸以下的造紙生產線）、目標任務（造紙15.2萬噸）、工作措施和工作要求。

從2010年開始，省經信委產業(yè)政策處把淘汰落后產能作為一項重要的常態(tài)工作，具體工作程序和時間安排如下：

1）每年1月份，由各市州報送當年工業(yè)行業(yè)淘汰落后產能的目標任務，以及申報當年中央財政獎勵資金（2013年1月8日）。

2）每年2月底前，由經信委匯總并提出我省重點行業(yè)淘汰落后產能年度目標任務和計劃淘汰落后產能的企業(yè)名單，與企業(yè)落后產能情況一并報工信部和國家能源局。

3）3月底前，工信部和國家能源局下達淘汰落后產能年度目標任務。

4）4月底前，由省經信委將工信部和國家能源局下達的目標任務分解到市、縣，落實到企業(yè)，并在省級人民政府門戶網站以及當地主流媒體向社會公告相關企業(yè)名單，同時報工信部和國家能源局。

5）12月底前，列入各地區(qū)本年度淘汰計劃的落后產能全部拆除主體設備、生產線，使其不能恢復生產；省經信委組織完成對所有淘汰落后產能企業(yè)的現場檢查和驗收，出具書面驗收意見；在省經信委網站以及當地主流媒體向社會公告本地區(qū)已完成淘汰落后產能任務企業(yè)名單。

6）次年1月底前，省經信委將上年度淘汰落后產能工作進展情況和年度目標任務完成情況自查報告報工信部和國家能源局。2011年，我省列入國家淘汰落后產能公告名單的企業(yè)是226家，涉及13個行業(yè)，淘汰總量位居全國第二；2011年我省從國家獲得中央財政淘汰落后產能獎勵資金29965萬元，獎勵項目206個。

四、造紙工業(yè)淘汰落后產能情況

1、國內情況

近10多年來，為了滿足快速增長的國內市場需求，我國造紙工業(yè)的產量和消費量大幅提升，通過大量引進國外先進技術，使我國造紙工業(yè)的規(guī)模、技術和裝備水平大大提高，我國近年引進的現代化造紙生產線和國內傳統(tǒng)的造紙生產線在規(guī)模、技術和裝備水平、原材料和能源消耗水平、產排污狀況、產品質量和勞動生產率等方面的懸殊非常大。造紙工業(yè)確定落后產能與先進產能的主要政策依據的是2007年10月國家發(fā)改委發(fā)布的《造紙產業(yè)發(fā)展政策》，2011年4月國家發(fā)改委發(fā)布的《產業(yè)結構調整指導目錄》（2011本）和2011年12月國家發(fā)改委、工信部、林業(yè)局聯合發(fā)布的《造紙工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，其中符合準入門檻和鼓勵類生產線為先進產能，淘汰類生產線為落后產能。

《產業(yè)結構調整指導目錄》（2011本）中淘汰類包括：5.1萬噸/年以下的化學木漿生產線；單條3.4萬噸/年以下的非木漿生產線；單條1萬噸/年及以下、以廢紙為原料的制漿生產線；幅寬在1.76米及以下并且車速為120米/分以下的文化紙生產線；幅寬在2米及以下并且車速為80米/分以下的白板紙、箱板紙及瓦楞紙生產線。

2010年全國造紙工業(yè)淘汰落后產能539.2萬噸。2011年12月26日，工信部下達了“十二五”期間工業(yè)領域19個重點行業(yè)淘汰落后產能的目標和任務，其中造紙工業(yè)淘汰落后產能的任務是1500萬噸。

2011年全國造紙工業(yè)淘汰落后產能744.5萬噸。

2、省內情況

2010年我省10家造紙企業(yè)共淘汰落后產能15.2萬噸，2011年我省92家造紙企業(yè)共淘汰落后產能98.98萬噸，2012年我省97家造紙企業(yè)共淘汰落后產能116.16萬噸，3年累計淘汰落后產能230.34萬噸，淘汰力度逐年加大。2010-2012年湖南省各市(州)造紙工業(yè)淘汰落后產能情況見表2。

表2 2010-2012年湖南省各市(州)造紙工業(yè)淘汰落后產能情況

據初步統(tǒng)計，目前我省共有規(guī)模以上造紙企業(yè)296家，產能688.3萬噸/年，其中，具有先進產能的企業(yè)10家，先進產能178萬噸/年，占總產能的25.9%，落后產能的企業(yè)216家，落后產能252.7萬噸/年，占總產能的36.7%?？梢?，我省造紙工業(yè)產業(yè)結構調整、優(yōu)化、升級的任務仍然十分艱巨。