肖育才 謝 芬

（1．西南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都610041；2．四川省社會(huì)科學(xué)院，四川 成都610041）

民族地區(qū)由于受到歷史、自然環(huán)境等因素的影響和制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與全國(guó)相比，差距較大，主要表現(xiàn)在民族地區(qū)地方政府的財(cái)力有限，無(wú)法提供與全國(guó)水平大體相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。民族地區(qū)的發(fā)展受到財(cái)政政策影響相對(duì)較大，這便需要中央政府以及上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)財(cái)力的提升。目前中央以及各級(jí)省政府都建立了針對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的支持政策，取得了一定的成效。本文通過(guò)對(duì)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付路徑進(jìn)行梳理，并對(duì)其效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)其存在的主要問(wèn)題并進(jìn)行制度優(yōu)化，以保障民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

一、民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付路徑及現(xiàn)狀

（一）民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成及路徑

1994年分稅制改革后我國(guó)逐步構(gòu)建了現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)建立了對(duì)于民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，分稅制改革以來(lái)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策經(jīng)歷了三個(gè)階段的調(diào)整。一是1995年過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法中對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策以及后續(xù)的調(diào)整。1995年過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法在計(jì)算民族地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收支時(shí)充分考慮了民族地區(qū)的特殊支出因素，1996年針對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付以“標(biāo)準(zhǔn)收入＋體制補(bǔ)助（或體制上解）＋稅收返還”進(jìn)行了口徑的調(diào)整，1997年根據(jù)各地有增長(zhǎng)彈性的收入滿足標(biāo)準(zhǔn)支出的程度，選用人均財(cái)力和財(cái)力增長(zhǎng)率兩項(xiàng)指標(biāo)作為因素調(diào)整的主要參數(shù)，分檔次確定了從4%到12%不等的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)［1］。二是2000年專(zhuān)門(mén)設(shè)立民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以在2000年對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付10億元的基礎(chǔ)上，以后每年按中央增值稅增幅遞增，并且將民族地區(qū)每年增值稅增量的80%，由中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（實(shí)際是增量返還）給民族地區(qū)［2］（P120）。三是2003年及以后的財(cái)政轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的簡(jiǎn)并和調(diào)整。

到目前為止，中央對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要由財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、體制性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三個(gè)大類(lèi)構(gòu)成，具體轉(zhuǎn)移支付形式有：一是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，這類(lèi)轉(zhuǎn)移支付主要目標(biāo)是促進(jìn)民族地區(qū)地方政府提供基本公共服務(wù)能力的均等化；二是稅收返還和體制性補(bǔ)助，對(duì)于民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，這類(lèi)轉(zhuǎn)移支付使得其與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距不斷擴(kuò)大，并不能起到均衡財(cái)力的作用；三是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這類(lèi)轉(zhuǎn)移支付在一定程度上體現(xiàn)了中央財(cái)政對(duì)于民族地區(qū)的傾斜，但是由于其隨意性和缺乏透明性等原因，均衡地區(qū)間財(cái)力作用有限。

另外，我國(guó)實(shí)行的是縱向逐級(jí)傳遞轉(zhuǎn)移支付模式，民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式主要包括中央政府對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)內(nèi)部上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付以及各省市政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的路徑如圖1所示。而省以下對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由于并沒(méi)有一個(gè)具體的規(guī)范制度，各省區(qū)存在一定的差異性，但大多是比照中央對(duì)比地方的形式進(jìn)行設(shè)計(jì)，同時(shí)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行加成使用［3］。

圖1 民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付路徑示意圖

（二）民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

2003年中央政府對(duì)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行兼并和規(guī)范以來(lái)，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付體系也逐漸規(guī)范和科學(xué)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付提升了民族地區(qū)政府財(cái)力，增強(qiáng)了民族地區(qū)公共服務(wù)供給的能力。通過(guò)比較民族地區(qū)地方人均財(cái)政收支差距發(fā)現(xiàn)，中央對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付使民族地區(qū)財(cái)力水平有了較大的提高，表明財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在增強(qiáng)民族地區(qū)財(cái)力上取得了較好的成效［4］。

1．民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年增長(zhǎng)，人均財(cái)政支出獲得較快增長(zhǎng)。對(duì)于民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，中央政府一直以來(lái)給予較多的優(yōu)惠和照顧性政策，民族地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付不論總規(guī)模還是人均轉(zhuǎn)移支付規(guī)模都呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從而使得民族地區(qū)人均財(cái)政獲得較高增長(zhǎng)。從轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模看，中央財(cái)政對(duì)民族8省區(qū)轉(zhuǎn)移支付總額由2003年的1 612．46億元增加到2010年的5 631．65億，年均增長(zhǎng)了23．96%，占中央轉(zhuǎn)移支付總額的比重一直保持在20%左右。從人均轉(zhuǎn)移支付額來(lái)看，2003年民族8省區(qū)為857．65元，高出全國(guó)人均轉(zhuǎn)移支付額218．36元，2010年為2 863．42元，高出全國(guó)水平736．12元，除了廣西外，其他7個(gè)省區(qū)的人均轉(zhuǎn)移支付額均高于全國(guó)平均水平，但各個(gè)省區(qū)間差異較大［5］。

2．轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)得到改善，但民族各省區(qū)存在差異。中央政府對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)在不斷進(jìn)行調(diào)整，其中主要表現(xiàn)為逐漸增大了財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重，其增長(zhǎng)速度相對(duì)于其他類(lèi)型較快，稅收返還和原體制補(bǔ)助等比重呈現(xiàn)不斷下降趨勢(shì)，改善了中央對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，縮小了民族地區(qū)與其他地區(qū)的財(cái)力差異。具體就各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而言，民族8省區(qū)間存在一定的差異，如消費(fèi)稅增值稅基數(shù)返還最多的是云南，最少的是西藏；財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付額最多的是內(nèi)蒙古，最少的是西藏；一般性轉(zhuǎn)移支付最多的是貴州，最少的是寧夏［5］。但是通過(guò)考察民族地區(qū)地方財(cái)政支出的比重，普遍表現(xiàn)出來(lái)的是民族地區(qū)財(cái)政自給能力相對(duì)低下，其財(cái)政支出中一半以上來(lái)源于轉(zhuǎn)移支付資金，其中西藏幾乎所有的財(cái)政支出都是來(lái)自于中央提供的轉(zhuǎn)移支付。

二、民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)評(píng)價(jià)

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果評(píng)價(jià)

1．增強(qiáng)了民族地區(qū)政府的財(cái)力，彌補(bǔ)了民族地區(qū)政府的財(cái)政收支缺口。民族地區(qū)政府財(cái)政收支差額由1994年的315．47億元增加到2005年的2 024．08億元，而民族地區(qū)地方政府財(cái)政收入占財(cái)政支出的比重也大幅降低，由1994年的38．98%下降為2005年的33．65%［6］?？梢?jiàn)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在彌補(bǔ)民族地區(qū)政府的財(cái)政收支缺口上發(fā)揮了重要作用，是保證民族地區(qū)地方政府平衡財(cái)政收支的主要途徑。

2．促進(jìn)了民族地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，提升了民族地區(qū)地方政府公共服務(wù)供給水平。由于中央在轉(zhuǎn)移支付上對(duì)民族地區(qū)的優(yōu)惠傾斜政策，加大了對(duì)民族地區(qū)地方公共服務(wù)供給的財(cái)政支付力度，有效地改善了民族地區(qū)公共服務(wù)供給的狀況。通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，民族地區(qū)社會(huì)固定資產(chǎn)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入迅速增長(zhǎng)，極大地促進(jìn)了民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，民族地區(qū)的社會(huì)保障制度建設(shè)、基礎(chǔ)教育投入以及公共衛(wèi)生投入的增加，使得民族地區(qū)人民生活水平也不斷提高。

3．促進(jìn)了民族地區(qū)的社會(huì)和諧穩(wěn)定。黨和國(guó)家為了使少數(shù)民族地區(qū)的人民能夠共享改革開(kāi)放的成果，增強(qiáng)民族的凝聚力，中央政府在考慮民族地區(qū)政府的財(cái)政困難和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后背景下，對(duì)民族地區(qū)給予了大力的支持與幫助，同時(shí)對(duì)由于改革造成的民族地區(qū)財(cái)政減收和增支，中央財(cái)政也給予了較高比例的財(cái)力補(bǔ)助，并且增加了專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這對(duì)于民族地區(qū)落實(shí)中央有關(guān)政策起了至關(guān)重要的作用，同時(shí)也促進(jìn)了民族地區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（二）民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)評(píng)價(jià)

1．民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付橫向均等化效應(yīng)評(píng)價(jià)。民族地區(qū)由于受到歷史、自然環(huán)境等因素的影響和制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全國(guó)相比較為落后，稅源不足從而導(dǎo)致民族地區(qū)地方財(cái)政收入普遍較低，無(wú)法滿足自身財(cái)政支出需求。近年來(lái)，中央不斷加大對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步緩解了民族地區(qū)基層財(cái)政困難帶來(lái)的各類(lèi)問(wèn)題，同時(shí)提高了民族地區(qū)基本公共服務(wù)的供給能力，逐漸縮小了民族地區(qū)與非民族地區(qū)財(cái)政能力的差距。以民族8省區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，2003年民族8省區(qū)財(cái)政收入為886．37億元，占全國(guó)地方財(cái)政總收入的9%，2007年民族8省區(qū)財(cái)政收入為2 125．78億元，占全國(guó)地方財(cái)政總收入的9．02%［7］，與民族8省區(qū)人口占全國(guó)人口14%左右的比重相比，民族地區(qū)根本無(wú)法提供與全國(guó)平均水平大致相當(dāng)?shù)墓卜?wù)。而民族8省區(qū)接受中央轉(zhuǎn)移支付后，財(cái)力水平有了較大提升，其地方財(cái)政支出比重與人口占全國(guó)人口比重基本相當(dāng)?？梢?jiàn)，中央對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付極大地縮小了民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的財(cái)力差異，橫向均等化效果較為明顯。

2．民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付縱向效應(yīng)評(píng)價(jià)。以民族8省區(qū)為例，2003年其地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重與財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重相差5．46個(gè)百分點(diǎn)，到2007年占比相差為6．61個(gè)百分點(diǎn)，但是其地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重僅上升了0．14個(gè)百分點(diǎn)［8］，說(shuō)明中央對(duì)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)糾正財(cái)政縱向失衡的作用越來(lái)越大。民族地區(qū)獲得中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后，其財(cái)政支出相對(duì)于其財(cái)政收入在全國(guó)的排名都有所提高，這說(shuō)明中央對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付在民族地區(qū)產(chǎn)生了顯著的效應(yīng)。另外，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算可知，民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在民族地區(qū)財(cái)政支出中的占比大致保持在20%～25%之間，特別是在西部大開(kāi)發(fā)之后民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占比不斷上升，但是民族地區(qū)財(cái)政收入占比卻在西部大開(kāi)發(fā)之后呈下降的趨勢(shì)?？梢?jiàn)，中央對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在一定程度上提高了民族地區(qū)的財(cái)政支出水平，但對(duì)于增強(qiáng)民族地區(qū)自身發(fā)展能力以及增加民族地區(qū)財(cái)政收入能力的作用非常有限，使得民族地區(qū)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度越來(lái)越高，同時(shí)降低了自身的財(cái)政努力。另外，民族地區(qū)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果則不佳，以人均財(cái)政收入的泰爾指數(shù)分析發(fā)現(xiàn)民族地區(qū)的內(nèi)部差異出現(xiàn)兩邊高中間低的特征，并且在西部大開(kāi)發(fā)后逐漸擴(kuò)大。而以人均財(cái)政支出泰爾指數(shù)分析發(fā)現(xiàn)，2000～2006年民族地區(qū)平均泰爾指數(shù)為0．075 4，遠(yuǎn)大于其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之前的人均財(cái)政收入平均泰爾指數(shù)0．0341的差異水平，這進(jìn)一步說(shuō)明了民族地區(qū)在獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后區(qū)內(nèi)差異在進(jìn)一步擴(kuò)大［4］。

三、民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題

盡管中央對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付對(duì)于提升民族地區(qū)地方政府財(cái)力，增加民族地區(qū)地方政府提供公共服務(wù)的能力起到了很大的促進(jìn)作用，但是由于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，再加上民族地區(qū)自身的特殊性，使得民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在諸多的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模仍過(guò)小，結(jié)構(gòu)不合理

盡管近年來(lái)中央加大了對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，但相對(duì)于我國(guó)快速增長(zhǎng)的財(cái)政收入來(lái)說(shuō)，民族地區(qū)獲得中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模仍較小，而且還出現(xiàn)了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模比重在有些年份下降的趨勢(shì)。盡管民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付絕對(duì)規(guī)模增長(zhǎng)較快，但是相對(duì)比例仍偏低。通過(guò)對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付對(duì)民族地區(qū)公共服務(wù)均等化的效果最好，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付居中，稅收返還等體制性轉(zhuǎn)移支付不但沒(méi)有均等化作用，反而可能拉大公共服務(wù)差距［9］（P80）。但目前在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中，中央對(duì)民族地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重依然偏高且隨意性較大，因過(guò)多地考慮歷史遺留問(wèn)題而進(jìn)行的稅收返還規(guī)模依然較大，而以公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的、以因素法為標(biāo)準(zhǔn)的一般性轉(zhuǎn)移支付還處于從屬地位，所占比重較小，其中最能體現(xiàn)對(duì)民族地區(qū)給予財(cái)政支出的“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”也顯得力度不夠，這種結(jié)構(gòu)的不合理必然在一定程度上削弱了中央轉(zhuǎn)移支付的均等化作用。

（二）民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付路線過(guò)于單一，橫向轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立

縱向轉(zhuǎn)移支付的主要問(wèn)題是資金鏈過(guò)長(zhǎng)，不能及時(shí)足額傳遞到基層，加劇了基層財(cái)政緊張的狀況。中央對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金往往由于中間環(huán)節(jié)過(guò)多，不同層級(jí)政府截留一部分后，最后民族地區(qū)特別是基層政府實(shí)際獲得的轉(zhuǎn)移支付資金非常有限。我國(guó)在1979年召開(kāi)的全國(guó)邊防工作會(huì)議就提出，要“組織內(nèi)地發(fā)達(dá)省、市實(shí)行對(duì)口支援邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”，形成“對(duì)口支援”體制，而且在各省、自治區(qū)和直轄市也以相同或者類(lèi)似的方式在本轄區(qū)內(nèi)部組織實(shí)施了一定規(guī)模的“對(duì)口支援”，但經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展并沒(méi)有建立起來(lái)真正的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。盡管“對(duì)口支援”體制對(duì)促進(jìn)民族地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用，但是“對(duì)口支援”只是一種非制度化的轉(zhuǎn)移支付方式，它與我國(guó)現(xiàn)行政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系之間的關(guān)系不明確，具有顯著的“計(jì)劃性”特征，缺乏應(yīng)有的規(guī)范性和足夠的科學(xué)性［10］。

（三）民族地區(qū)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚需完善

分稅制改革后，根據(jù)中央政府的要求，各民族省區(qū)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)行了調(diào)整，使得民族省區(qū)以下的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷增加，并且建立了相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，但各民族省區(qū)的差異性還相當(dāng)大?？傮w來(lái)說(shuō)，民族省區(qū)以下的轉(zhuǎn)移支付行為不規(guī)范，還存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：一是轉(zhuǎn)移支付的資金總量不夠；二是轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)不合理；三是轉(zhuǎn)移支付計(jì)算辦法不合理；四是政府間職能范圍界定不清楚導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金分配不合理［11］。

四、民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化

（一）適度擴(kuò)大對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行中央對(duì)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模相對(duì)不高，應(yīng)逐步加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解民族地區(qū)特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，逐步提升民族地區(qū)提供基本公共服務(wù)能力，為民族地區(qū)持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也并非越大越好，因?yàn)槿绻褡宓貐^(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大，可能會(huì)使得民族地區(qū)過(guò)度的依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付，而將主要精力都集中在爭(zhēng)取提高轉(zhuǎn)移支付資金而不是加大稅收努力上。所以，應(yīng)該使民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在絕對(duì)數(shù)量上保持高于全國(guó)水平，在相對(duì)量上保證其所占比重較高且持續(xù)增長(zhǎng)。具體來(lái)說(shuō)，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模應(yīng)保持在中央轉(zhuǎn)移支付總額30%以上，并以每年高于中央轉(zhuǎn)移支付總額增長(zhǎng)速度10%～15%的增長(zhǎng)率持續(xù)增長(zhǎng)。在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上，應(yīng)該加大有利于增強(qiáng)民族地區(qū)財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)調(diào)整：一是應(yīng)該減少稅收返還的比重，或者將稅收返還的一部分作為一般性轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源，逐步削弱返還基數(shù)中的不合理因素；二是進(jìn)一步加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增加“因素法”在轉(zhuǎn)移支付測(cè)算中所占的比重，使轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步向民族地區(qū)傾斜，更好地發(fā)揮其在平衡政府財(cái)力以及實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能均等化方面的作用［6］；三是清理和整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理方式，提高專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模效益和使用效益。

（二）建立合理的資金分配模式，將民族自治地方承擔(dān)的特殊事權(quán)作為轉(zhuǎn)移支付的重要因素予以考慮

根據(jù)民族地區(qū)自然環(huán)境、發(fā)展成本等實(shí)際出發(fā)，更加注重民族地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付中需要為民族地區(qū)考慮的因素，進(jìn)一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付中民族地區(qū)的系數(shù)，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)收支和轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法，將民族地區(qū)地方承擔(dān)的特殊事權(quán)，作為轉(zhuǎn)移支付的重要因素予以考慮。具體可以從兩個(gè)方面考慮：一是標(biāo)準(zhǔn)收入的核定問(wèn)題，可以考慮整個(gè)民族地區(qū)稅收優(yōu)惠性質(zhì)，按照民族地區(qū)平均稅負(fù)或者實(shí)際稅負(fù)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)收入；二是轉(zhuǎn)移支付系數(shù)的確定，對(duì)于民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，還需要考慮人口因素、民族因素、地域因素等，應(yīng)該適度提高財(cái)政供養(yǎng)人員系數(shù)。對(duì)于大多數(shù)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目也要采取“因素法”與“基數(shù)法”相結(jié)合，選取的因素應(yīng)具有客觀性、普遍性和可操作性，分配過(guò)程中應(yīng)更多地考慮與政策相關(guān)的人口、糧食產(chǎn)量、海拔高度等因素，并使積極采取措施的民族地區(qū)受益。

（三）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)體系，建立有效透明的管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)制定《民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施辦法》，把民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策以具體法規(guī)的形式加以確定，確定中央政府對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付遞增比例［12］。另外，通過(guò)法規(guī)規(guī)范省以下民族自治地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度，尤其要重視和規(guī)范省級(jí)政府對(duì)民族自治縣政府的轉(zhuǎn)移支付。在管理監(jiān)督方面，建立轉(zhuǎn)移支付資金使用的審批、檢查和驗(yàn)收制度，并要強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部監(jiān)督，深化對(duì)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)監(jiān)督，并且充分發(fā)揮人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督作用，并且鼓勵(lì)新聞媒體參與和社會(huì)公眾的關(guān)注，增強(qiáng)透明度和公開(kāi)化。

（四）轉(zhuǎn)移支付資金縱向逐級(jí)傳遞式與縱向全覆蓋式相結(jié)合，并且建立縱向與橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

為了保證民族地區(qū)各族群眾能夠獲得全國(guó)水平相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，應(yīng)該使現(xiàn)有的縱向傳遞式的轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)全覆蓋，從而實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)行路線的多元化。應(yīng)該調(diào)整民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)象，將對(duì)公共機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移支付資金直接補(bǔ)助給那些需要購(gòu)買(mǎi)基本公共服務(wù)的低收入的民族地區(qū)貧困群體，使廣大農(nóng)牧民等弱勢(shì)人群優(yōu)先受益［3］。另外，建立民族地區(qū)與經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，以“對(duì)口支援”作為橫向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)，建立規(guī)范可持續(xù)性的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。橫向轉(zhuǎn)移支付主要以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，主要為民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共項(xiàng)目、滿足民族地區(qū)需要的基本公共服務(wù)的供給提供資金支持，促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（五）完善民族地區(qū)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

民族地區(qū)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以均衡性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付主要保障民族地區(qū)基層政府履行基本職責(zé)，合理測(cè)算民族地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)力的最低保障標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)低于最低標(biāo)準(zhǔn)的由省級(jí)財(cái)政“保底”。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要為民族地區(qū)地方性重點(diǎn)項(xiàng)目、具有明顯效益外溢的項(xiàng)目，并且民族地區(qū)基本公共服務(wù)的提供以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。在框架設(shè)計(jì)上，在“省直管縣”的模型下主要以確定省、縣兩級(jí)的主體框架，省對(duì)基層的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該計(jì)算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，但是轉(zhuǎn)移支付資金撥付到縣一級(jí)，然后由縣級(jí)政府直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是這類(lèi)財(cái)政資金必須通過(guò)預(yù)算程序，并且以國(guó)庫(kù)集中支付的方式支付。而對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，則直接撥付到使用部門(mén)，以避免資金在中間環(huán)節(jié)被截流。

［1］馬海濤，馬應(yīng)超．從我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度變遷看民族財(cái)政治理的路徑［J］．中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009，（1）：132—137．

［2］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)調(diào)研室．中外專(zhuān)家論轉(zhuǎn)移支付制度［M］．北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003．

［3］王玉玲．論民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)化——基于歷史和現(xiàn)實(shí)背景的分析［J］．民族研究，2008，（1）：29—38．

［4］雷振揚(yáng)，成艾華，李俊杰．民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均衡效應(yīng)研究——兼以廣西壯族自治區(qū)為例［J］．民族研究，2008，（1）：19—28．

［5］王建聰，張霞．中國(guó)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀研究［J］．經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011，（7）：17—19．

［6］雷振揚(yáng)．民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度安排與實(shí)踐效果探析［J］．中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2007，（6）：5—10．

［7］吳旭東，王建聰．轉(zhuǎn)移支付對(duì)民族地區(qū)公共服務(wù)均等化效應(yīng)分析［J］．經(jīng)濟(jì)與管理，2011，（6）：77—81．

［8］張霞．民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的公共服務(wù)均等化效應(yīng)評(píng)價(jià)——以少數(shù)民族八省區(qū)為例［J］．管理學(xué)刊，2011，（2）：78—82．

［9］張序．中國(guó)民族地區(qū)公共服務(wù)能力建設(shè)［M］．北京：民族出版社，2011．

［10］王瑋．多種約束條件下我國(guó)均等化財(cái)政制度框架的構(gòu)建［M］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011．

［11］成艾華．民族省區(qū)對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度研究［J］．云南社會(huì)科學(xué)，2010，（4）：103—107．

［12］李寶奇，劉建華．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在民族自治地方的理論與實(shí)踐［J］．延邊大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004，（1）：49—52．?