拯救“澤國(guó)”，我們?nèi)笔裁矗?/h1>
2013-09-22 03:58:48中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)金磊
城市與減災(zāi) 2013年5期
中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì) 金磊
今年7月28日是1976年唐山大地震發(fā)生37周年祭日，雖然37年間唐山“地災(zāi)”平息，但各地在以往的城市化進(jìn)程中的災(zāi)變不止。其中，一到雨季城市內(nèi)澇愈演愈烈的現(xiàn)狀，為城市安全急促地敲響了警鐘。每年5～8月“逢雨必澇”的情況發(fā)生，城市就格外緊張。據(jù)2013年3月中國(guó)水利水電科學(xué)研究院完成的《城市防洪工作狀況、問題及對(duì)策》課題披露，迄今全國(guó)共有170座城市還未編制城市防洪規(guī)劃，全國(guó)有340個(gè)城市防洪未達(dá)標(biāo)，全國(guó)整體的洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在加劇。本文以例舉洪災(zāi)史實(shí)為基點(diǎn)，展開綜合減災(zāi)防御的系統(tǒng)分析，希望能為醫(yī)治防洪減災(zāi)尋到綜合對(duì)策。
四川暴雨泥石流之災(zāi)在拷問什么
盡管自然界充滿了不確定性的威脅，2012年“7·21”北京暴雨奪取79條生命算是驗(yàn)證了防洪減災(zāi)有時(shí)并非易事，它往往是人意與天意的殊死較量。截止到2013年7月15日，四川“7·9”特大暴雨洪災(zāi)已造成全省58人死亡，175人失蹤。僅從7月8日至7月12日，強(qiáng)降雨已經(jīng)造成四川省公路交通基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p毀，120條普通國(guó)、省、縣道，12座橋梁被沖垮，在受災(zāi)嚴(yán)重的都江堰幸福鎮(zhèn)，最大的一次降雨有950毫米，達(dá)到歷史極值，相當(dāng)于三天下了一年的雨。也許是五年前的“5·12”汶川巨災(zāi)及2013年4月20日的雅安大震，人們格外關(guān)注的是在這災(zāi)后重建地域的綜合防御對(duì)策。從此種角度出發(fā)，我們就不能只對(duì)暴雨說暴雨了，因?yàn)檫@里已是地震極震區(qū)；同樣，我們更不該只預(yù)警地震的有無，因?yàn)橐坏┑卣鸢l(fā)生，次生災(zāi)害連鎖發(fā)生，排在首位的當(dāng)是洪災(zāi)及其連鎖型的地質(zhì)災(zāi)害鏈。無論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，完好的災(zāi)后重建策略是會(huì)贏得未來的，這是因?yàn)橹亟ㄒ?guī)劃必須面向長(zhǎng)遠(yuǎn)，這是因?yàn)橹亟ㄒ?guī)劃必然在綜合防災(zāi)諸方面要迎接新挑戰(zhàn)。
汶都高速路被沖毀
筆者認(rèn)為災(zāi)后重建并非孤立行為，而是一個(gè)系統(tǒng)工程，任何對(duì)災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建脫離災(zāi)害最大風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃都將是危險(xiǎn)的。2013年雅安地質(zhì)災(zāi)害，在強(qiáng)降雨的影響下已為常年的10倍以上。近聞國(guó)家批復(fù)了四川“蘆山災(zāi)后重建規(guī)劃”，如此快的速度就編制出有質(zhì)量的災(zāi)后重建規(guī)劃，真令人吃驚！為什么呢？“5·12”汶川巨災(zāi)五周年已過，我們用不足三年時(shí)間及1.76萬億巨資兌現(xiàn)了一個(gè)新巴蜀，但五年來不止一次的次生災(zāi)害已從正反兩方面考量了尚很脆弱的“汶川災(zāi)后重建規(guī)劃”。如果算上2013年7月以來的強(qiáng)降雨，都汶高速已經(jīng)是第四次遭泥石流毀滅襲擊；7月上旬的都江堰特大山體滑坡災(zāi)害；北川老縣城地震遺址全部浸泡在7米深的洪水中；汶川縣城的全面停水停電……面對(duì)眼前鐵一般慘痛的事實(shí)，面對(duì)汶川，蘆山地震的破壞力，面對(duì)龍門山斷裂帶的大震潛在風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)隨時(shí)隨地的暴雨洪災(zāi)衍生的地質(zhì)災(zāi)變，我們?yōu)槭裁淳筒辉摯竽戀|(zhì)疑五年前曾快速通過的“汶川災(zāi)后重建規(guī)劃”的有效性；有關(guān)部門為什么不從防災(zāi)減災(zāi)的綜合能力建設(shè)上考量一下它已凸顯的漏洞及缺失呢？！
筆者以為，這次四川暴雨之災(zāi)讓我們首先發(fā)問的不該是為什么這里又遭遇50年一遇暴雨，而是要反思在災(zāi)后重建規(guī)劃中為什么少了綜合防洪防地質(zhì)災(zāi)害的內(nèi)容？！當(dāng)年汶川巨災(zāi)后，堰塞湖形勢(shì)多么嚴(yán)峻，我們克服了，但如今“地災(zāi)”平息，可為什么當(dāng)?shù)鼐闺y抵暴雨襲擊呢？雖然對(duì)四川大多“5·12”極震區(qū)來說，暴雨是主災(zāi)，然而面對(duì)比汶川還險(xiǎn)要的雅安山地，我們能否以更科學(xué)，更客觀的態(tài)度，在充分作出蘆山災(zāi)后風(fēng)險(xiǎn)的綜合分析后，再來編制災(zāi)后重建規(guī)劃。筆者認(rèn)為要以對(duì)災(zāi)民，對(duì)災(zāi)區(qū)，對(duì)國(guó)家高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，杜絕這種有“躍進(jìn)”味道的災(zāi)后重建規(guī)劃。總之，建言為減少防災(zāi)減災(zāi)上的失誤，應(yīng)立項(xiàng)先反思評(píng)估“汶川”，再研究蘆山重建，這是當(dāng)代中國(guó)人必須堅(jiān)守的可持續(xù)減災(zāi)觀。
盡管有關(guān)專家解讀蘆山重建規(guī)劃在編制時(shí)考慮了區(qū)域聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)立縣、文化強(qiáng)縣的四大要素，但筆者以為，未考慮災(zāi)后重建的分析規(guī)劃對(duì)策肯定是有缺陷的。面對(duì)四川極震區(qū)那么多在抗震、防洪等方面不設(shè)防的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村落，如何落實(shí)預(yù)防比預(yù)報(bào)更重要的綜合防御策略，尚有一系列空白點(diǎn)。也就是說，綜合重建規(guī)劃要在思想及理念上面向服務(wù)西部上下大功夫，才可能會(huì)有綜合防災(zāi)形勢(shì)的真正改觀。否則，2013年的四川洪災(zāi)的噩耗或許僅僅是個(gè)開頭。
面對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)暴雨洪災(zāi)，該如何調(diào)整綜合防災(zāi)思路
2013年4月1日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布了國(guó)務(wù)院辦公廳通知，要求做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作，力爭(zhēng)用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造；用10年左右時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。通知中首次明確列出了城市排水防澇設(shè)施建設(shè)時(shí)間表，為此各地已盡快對(duì)當(dāng)?shù)氐乇韽搅?、排水設(shè)施、受納水體等情況全面普查，建立管網(wǎng)等排水設(shè)施地理信息系統(tǒng)。從大思路上也再次明晰：根治城市內(nèi)澇既要排水也要蓄水，提高城市防澇能力，重在增加城市透水性能。
據(jù)2013年7月15日國(guó)家防總第二次會(huì)議分析，2013年全國(guó)汛情有四大特點(diǎn)：（1）降雨過程多，暴雨強(qiáng)度大：全國(guó)平均累計(jì)降雨量較常年同期偏多，如四川比常年高出一倍；（2）超警戒河流多，洪水量級(jí)高：盡管十大江河水勢(shì)平穩(wěn)，但中小河流超警值得注意；（3）臺(tái)風(fēng)生成早、數(shù)量多、登陸強(qiáng)度大：自1月3日第一個(gè)熱帶風(fēng)暴至今，已有7個(gè)熱帶氣旋、有3個(gè)陸登我國(guó)，第七號(hào)超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“蘇力”造成損失大，如臺(tái)灣遭“重創(chuàng)”，臺(tái)北101大樓在風(fēng)中“搖晃”幅度70厘米，全臺(tái)因風(fēng)災(zāi)已死傷130人；（4）受災(zāi)范圍廣、局部災(zāi)情重：廣東、湖南、湖北、廣西、福建、陜西、四川等地受災(zāi)嚴(yán)重，特別是四川省7月7日以來的暴雨洪水、泥石流損失慘重等。
中國(guó)氣象局7月18日的多地降雨超歷史極值的綜合分析是：（1）降雨分布不均，北多南少，如北京入汛以來，全市平均降水量247.3毫米，比近10年同期平均值多79.6%，為1999年來最多；（2）四川盆地中西部降雨偏多，自6月中旬以來，四川先后出現(xiàn)四次區(qū)域性強(qiáng)降雨過程，其中都江堰、什邡、青川、大邑等地偏多3倍以上，都江堰幸福鎮(zhèn)7月7日-11日五天降雨總量達(dá)1151毫米；（3）全國(guó)115個(gè)縣發(fā)生的極端日降水事件，其中四川都江堰、遂寧、大邑，湖南寧鄉(xiāng)等26個(gè)縣超歷史極值等。因此可以綜合地說，此次全國(guó)暴雨成災(zāi)有臨江臨海的、有內(nèi)澇不暢的、有先天不足埋下安全隱患的（汶川、都江堰、雅安等地），所以我們的災(zāi)情認(rèn)識(shí)觀要再作調(diào)整，綜合防洪思路要進(jìn)一步研究并落實(shí)，其中尤不可忽視中小河流暴露的隱患點(diǎn)。據(jù)此筆者有四方面質(zhì)疑與建言：
公路交通基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p毀
高速公路遭暴雨、泥石流襲擊
第一，從觀念上跳出防洪，看綜合防治水災(zāi)。截至2013年7月18日，全國(guó)30個(gè)省因洪災(zāi)死亡337人，失蹤213人，其中六成系被滑坡泥石流所掩埋。可見，科學(xué)認(rèn)識(shí)水災(zāi)及其衍生災(zāi)害極其必要。要說明的是，由于中國(guó)內(nèi)澇防御工程體系欠缺。城市化發(fā)展過快的責(zé)任，盡管全國(guó)大中城市已按1998年《防洪法》編制防洪規(guī)劃，但排水防澇體系仍未走出“看天”建設(shè)的怪圈。在不少城市，不是第二年排水防澇工作有了進(jìn)步，而是暴雨未降臨重點(diǎn)隱患地，不過是僥幸地“逃過一劫”。當(dāng)前，真正要下功夫的是，扎實(shí)推進(jìn)城市綜合防御“水”災(zāi)害建設(shè)。5年前，深圳遭洪水侵襲，結(jié)果卡在排澇上，經(jīng)論證才發(fā)現(xiàn)，深圳的50多個(gè)城中村嚴(yán)重侵占了河道，不給水讓路，瀝澇必然發(fā)生。有目共睹，我們的城市越現(xiàn)代化越難逃“逢雨必澇”的局面。事實(shí)上，防一季之汛，是需全年之功，危險(xiǎn)的是某些管理者把“防汛”僅僅當(dāng)做“救汛”，從根本上忘記了要“晴天修屋頂”的道理。而對(duì)連續(xù)不斷的暴雨，應(yīng)該明晰，前人留下的城市發(fā)展負(fù)面的帳，同時(shí)也是城市創(chuàng)新安全發(fā)展的機(jī)遇，做一屆服務(wù)型政府，整好城市的“里子”往往是比建好“面子”工程更為重要的政績(jī)。所謂綜合“水”災(zāi)防御，是要堅(jiān)持多管齊下的治理之策。現(xiàn)實(shí)是要從根本上解決“想的挺好，做得挺難”的問題。具體講，應(yīng)建立涵蓋廣泛災(zāi)害內(nèi)涵的更清晰的目標(biāo)，努力填補(bǔ)在水災(zāi)上未能實(shí)現(xiàn)的安全目標(biāo)。
第二，真正繪制可靠的城市地下管網(wǎng)圖。占到全國(guó)70%以上省份的暴雨，再次形成了城區(qū)可“看?！?、街道可“捕魚”、地鐵中觀“瀑布”的尷尬景觀，反映出規(guī)劃設(shè)計(jì)滯后、建設(shè)管理無序的情況。平日光鮮亮麗的都市，在暴雨沖刷下原形畢露，成為一個(gè)個(gè)內(nèi)澇重災(zāi)區(qū)。這些至少說明，在不少城市尚有如下問題：（1）城市并沒有完整而確切的地下管網(wǎng)信息。這種混亂，埋下了巨大的安全隱患；（2）受災(zāi)城市如何走出“重地上輕地下”的怪圈，如石家莊主城區(qū)排水管道是上世紀(jì)七八十年代鋪設(shè)的，已經(jīng)老舊的城區(qū)內(nèi)排水管道最小的是管徑70厘米的圓管，最大的為寬4米、高3米的方溝。目前石家莊管道管徑是采用一年一遇的標(biāo)準(zhǔn)，最好也就3～5年一遇水平，只有建設(shè)一二百千米的特大管徑的雨水管網(wǎng)，才能解決目前困境；（3）城市防洪排澇首先要解決各自為政、責(zé)任不清，及實(shí)現(xiàn)地下管線信息共享的關(guān)鍵問題。這雖要涉及一些復(fù)雜的部門利益，但要以城市安全發(fā)展為準(zhǔn)繩，讓所有管理原則服從城市可持續(xù)發(fā)展的主題，至少地下管線如何排列等細(xì)節(jié)問題要在觀念統(tǒng)一后實(shí)時(shí)系統(tǒng)規(guī)劃。這些問題得以解決，城市防洪建設(shè)就有了安全可靠的“藍(lán)圖”，城市安全發(fā)展就不會(huì)再有遺憾。
第三，如何為中國(guó)城鎮(zhèn)化安全保駕護(hù)航。2013年武漢內(nèi)澇、昆明被淹、廣州看江、北京7月8日暴雨致16條道路斷路，江蘇連云港暴雨已有市民在馬路上張網(wǎng)捕魚……對(duì)于暴雨過后的座座“水城”現(xiàn)象，人們思考更多的是建設(shè)怎樣的城市或城鎮(zhèn)才能走出災(zāi)害的困擾。2013年中國(guó)科協(xié)收到名為《中小城鎮(zhèn)氣象致災(zāi)問題亟待關(guān)注》的調(diào)研報(bào)告，其揭示的問題對(duì)中國(guó)熱議的城鎮(zhèn)化極有警示作用：（1）中小城鎮(zhèn)正是我國(guó)防范氣象災(zāi)害的薄弱區(qū)，如2012年8月4～6日，湖北十堰、襄陽等地出現(xiàn)暴雨及大暴雨，山洪及山體滑坡，三天內(nèi)致18人死亡，6人失蹤，快速城鎮(zhèn)化改變了地面的自然狀態(tài)，產(chǎn)生了局地大氣環(huán)流對(duì)自凈能力不利，從而加劇了氣象災(zāi)害的后果；（2）預(yù)防預(yù)警機(jī)制不健全且缺乏真正的防災(zāi)常態(tài)建設(shè)成為致災(zāi)要素。這里包括：建設(shè)規(guī)劃粗糙、布局欠合理給城鎮(zhèn)安全留下隱患；中小城鎮(zhèn)氣象預(yù)警能力低，難以及時(shí)發(fā)布有效預(yù)報(bào)，如2012年5月10日，甘肅岷縣風(fēng)雹災(zāi)害致45人死亡，14人失蹤；（3）汛期還未結(jié)束，大雨仍在滂沱。災(zāi)中有思不可止于思，災(zāi)后更該有所行。如果說大雨沖刷出快速反應(yīng)機(jī)制，那筆者想說，任何機(jī)構(gòu)及個(gè)人不要做被動(dòng)的“馬后炮”。具體講，要加強(qiáng)水災(zāi)害的基礎(chǔ)性研究并保證研究的連續(xù)性；災(zāi)害研究不僅要交叉跨域，更要有前瞻性，這就是要提升暴雨及地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確率。只有做到這一點(diǎn)，代表中國(guó)絕大多數(shù)的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有安全可言。
第四，生態(tài)修復(fù)乃城市防治洪澇新思路。城市洪澇之災(zāi)給我們留下太多思考，一方面事故災(zāi)害的紅線是不可逾越的雷池，要有最嚴(yán)格的制度及最嚴(yán)密的法治，同理，城市的生態(tài)安全有空間特殊要求，其中生態(tài)修復(fù)是城市防洪澇的新思路。具體有如下主要思路：
（1）要研究城市發(fā)展的小氣候變化對(duì)降雨的影響。應(yīng)注意土地利用方式的改變影響著整個(gè)城市的水系生態(tài)。人類為了獲得更多土地，將城市從前的河道填埋了，城市水系有被碎片化或取消的狀況，這種改變本身為城市水安全帶來障礙；
（2）要研究城市為環(huán)保而加速污水處理的負(fù)面影響。如因管網(wǎng)建設(shè)尚未到位，雨污分流沒有真正實(shí)現(xiàn)，故絕大多數(shù)地面仍采用合流制污水處理系統(tǒng)。如此積累，一個(gè)冬季下來所有雨水系統(tǒng)就開始淤積，人為地造成疏通難題。為此，治理城市內(nèi)澇要綜合考慮，制定動(dòng)態(tài)化的解決方案，而非簡(jiǎn)單提高排澇標(biāo)準(zhǔn)；
泥石流的痕跡
（3）要研究通過生態(tài)修復(fù)的方式，恢復(fù)城市的河流、綠地、濕地等生態(tài)系統(tǒng)。濕地生態(tài)系統(tǒng)具有蓄水調(diào)洪、調(diào)節(jié)氣候等多重作用，保不住濕地面積，就難免悲劇上演。按洪澇災(zāi)害發(fā)生的嚴(yán)重度，近年來武漢三鎮(zhèn)中，漢口比武昌嚴(yán)重、武昌又比漢陽更嚴(yán)重，其中一個(gè)主要原因是武漢市大量濕地遭破壞，破壞最厲害的就是漢口，而漢陽因保留著比較大的水體，洪澇災(zāi)害自然較輕。因此，從生態(tài)系統(tǒng)的視角看，改善城市地標(biāo)基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)提高城市生態(tài)品質(zhì)方面具有重要作用。所以，對(duì)城市進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，就要秉承環(huán)境為體、經(jīng)濟(jì)為用、生態(tài)為綱、文化為常的理念，靠城市的凈化、綠化、活化及孵化，來實(shí)現(xiàn)根本的防洪減災(zāi)治理。
面對(duì)一年又一年尚未遠(yuǎn)去的城市洪災(zāi)，筆者以為思考才剛剛開始。愿大家都能以城市安全的名義，綜合地看待城市洪災(zāi)，從災(zāi)難中獲得啟示，建立起綜合減災(zāi)有序且合理的“全災(zāi)害應(yīng)對(duì)管理”之策十分重要。
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盡管自然界充滿了不確定性的威脅，2012年“7·21”北京暴雨奪取79條生命算是驗(yàn)證了防洪減災(zāi)有時(shí)并非易事，它往往是人意與天意的殊死較量。截止到2013年7月15日，四川“7·9”特大暴雨洪災(zāi)已造成全省58人死亡，175人失蹤。僅從7月8日至7月12日，強(qiáng)降雨已經(jīng)造成四川省公路交通基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p毀，120條普通國(guó)、省、縣道，12座橋梁被沖垮，在受災(zāi)嚴(yán)重的都江堰幸福鎮(zhèn)，最大的一次降雨有950毫米，達(dá)到歷史極值，相當(dāng)于三天下了一年的雨。也許是五年前的“5·12”汶川巨災(zāi)及2013年4月20日的雅安大震，人們格外關(guān)注的是在這災(zāi)后重建地域的綜合防御對(duì)策。從此種角度出發(fā)，我們就不能只對(duì)暴雨說暴雨了，因?yàn)檫@里已是地震極震區(qū)；同樣，我們更不該只預(yù)警地震的有無，因?yàn)橐坏┑卣鸢l(fā)生，次生災(zāi)害連鎖發(fā)生，排在首位的當(dāng)是洪災(zāi)及其連鎖型的地質(zhì)災(zāi)害鏈。無論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，完好的災(zāi)后重建策略是會(huì)贏得未來的，這是因?yàn)橹亟ㄒ?guī)劃必須面向長(zhǎng)遠(yuǎn)，這是因?yàn)橹亟ㄒ?guī)劃必然在綜合防災(zāi)諸方面要迎接新挑戰(zhàn)。
汶都高速路被沖毀
筆者認(rèn)為災(zāi)后重建并非孤立行為，而是一個(gè)系統(tǒng)工程，任何對(duì)災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建脫離災(zāi)害最大風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃都將是危險(xiǎn)的。2013年雅安地質(zhì)災(zāi)害，在強(qiáng)降雨的影響下已為常年的10倍以上。近聞國(guó)家批復(fù)了四川“蘆山災(zāi)后重建規(guī)劃”，如此快的速度就編制出有質(zhì)量的災(zāi)后重建規(guī)劃，真令人吃驚！為什么呢？“5·12”汶川巨災(zāi)五周年已過，我們用不足三年時(shí)間及1.76萬億巨資兌現(xiàn)了一個(gè)新巴蜀，但五年來不止一次的次生災(zāi)害已從正反兩方面考量了尚很脆弱的“汶川災(zāi)后重建規(guī)劃”。如果算上2013年7月以來的強(qiáng)降雨，都汶高速已經(jīng)是第四次遭泥石流毀滅襲擊；7月上旬的都江堰特大山體滑坡災(zāi)害；北川老縣城地震遺址全部浸泡在7米深的洪水中；汶川縣城的全面停水停電……面對(duì)眼前鐵一般慘痛的事實(shí)，面對(duì)汶川，蘆山地震的破壞力，面對(duì)龍門山斷裂帶的大震潛在風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)隨時(shí)隨地的暴雨洪災(zāi)衍生的地質(zhì)災(zāi)變，我們?yōu)槭裁淳筒辉摯竽戀|(zhì)疑五年前曾快速通過的“汶川災(zāi)后重建規(guī)劃”的有效性；有關(guān)部門為什么不從防災(zāi)減災(zāi)的綜合能力建設(shè)上考量一下它已凸顯的漏洞及缺失呢？！
筆者以為，這次四川暴雨之災(zāi)讓我們首先發(fā)問的不該是為什么這里又遭遇50年一遇暴雨，而是要反思在災(zāi)后重建規(guī)劃中為什么少了綜合防洪防地質(zhì)災(zāi)害的內(nèi)容？！當(dāng)年汶川巨災(zāi)后，堰塞湖形勢(shì)多么嚴(yán)峻，我們克服了，但如今“地災(zāi)”平息，可為什么當(dāng)?shù)鼐闺y抵暴雨襲擊呢？雖然對(duì)四川大多“5·12”極震區(qū)來說，暴雨是主災(zāi)，然而面對(duì)比汶川還險(xiǎn)要的雅安山地，我們能否以更科學(xué)，更客觀的態(tài)度，在充分作出蘆山災(zāi)后風(fēng)險(xiǎn)的綜合分析后，再來編制災(zāi)后重建規(guī)劃。筆者認(rèn)為要以對(duì)災(zāi)民，對(duì)災(zāi)區(qū)，對(duì)國(guó)家高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，杜絕這種有“躍進(jìn)”味道的災(zāi)后重建規(guī)劃。總之，建言為減少防災(zāi)減災(zāi)上的失誤，應(yīng)立項(xiàng)先反思評(píng)估“汶川”，再研究蘆山重建，這是當(dāng)代中國(guó)人必須堅(jiān)守的可持續(xù)減災(zāi)觀。
盡管有關(guān)專家解讀蘆山重建規(guī)劃在編制時(shí)考慮了區(qū)域聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)立縣、文化強(qiáng)縣的四大要素，但筆者以為，未考慮災(zāi)后重建的分析規(guī)劃對(duì)策肯定是有缺陷的。面對(duì)四川極震區(qū)那么多在抗震、防洪等方面不設(shè)防的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村落，如何落實(shí)預(yù)防比預(yù)報(bào)更重要的綜合防御策略，尚有一系列空白點(diǎn)。也就是說，綜合重建規(guī)劃要在思想及理念上面向服務(wù)西部上下大功夫，才可能會(huì)有綜合防災(zāi)形勢(shì)的真正改觀。否則，2013年的四川洪災(zāi)的噩耗或許僅僅是個(gè)開頭。
面對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)暴雨洪災(zāi)，該如何調(diào)整綜合防災(zāi)思路
2013年4月1日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布了國(guó)務(wù)院辦公廳通知，要求做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作，力爭(zhēng)用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造；用10年左右時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。通知中首次明確列出了城市排水防澇設(shè)施建設(shè)時(shí)間表，為此各地已盡快對(duì)當(dāng)?shù)氐乇韽搅?、排水設(shè)施、受納水體等情況全面普查，建立管網(wǎng)等排水設(shè)施地理信息系統(tǒng)。從大思路上也再次明晰：根治城市內(nèi)澇既要排水也要蓄水，提高城市防澇能力，重在增加城市透水性能。
據(jù)2013年7月15日國(guó)家防總第二次會(huì)議分析，2013年全國(guó)汛情有四大特點(diǎn)：（1）降雨過程多，暴雨強(qiáng)度大：全國(guó)平均累計(jì)降雨量較常年同期偏多，如四川比常年高出一倍；（2）超警戒河流多，洪水量級(jí)高：盡管十大江河水勢(shì)平穩(wěn)，但中小河流超警值得注意；（3）臺(tái)風(fēng)生成早、數(shù)量多、登陸強(qiáng)度大：自1月3日第一個(gè)熱帶風(fēng)暴至今，已有7個(gè)熱帶氣旋、有3個(gè)陸登我國(guó)，第七號(hào)超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“蘇力”造成損失大，如臺(tái)灣遭“重創(chuàng)”，臺(tái)北101大樓在風(fēng)中“搖晃”幅度70厘米，全臺(tái)因風(fēng)災(zāi)已死傷130人；（4）受災(zāi)范圍廣、局部災(zāi)情重：廣東、湖南、湖北、廣西、福建、陜西、四川等地受災(zāi)嚴(yán)重，特別是四川省7月7日以來的暴雨洪水、泥石流損失慘重等。
中國(guó)氣象局7月18日的多地降雨超歷史極值的綜合分析是：（1）降雨分布不均，北多南少，如北京入汛以來，全市平均降水量247.3毫米，比近10年同期平均值多79.6%，為1999年來最多；（2）四川盆地中西部降雨偏多，自6月中旬以來，四川先后出現(xiàn)四次區(qū)域性強(qiáng)降雨過程，其中都江堰、什邡、青川、大邑等地偏多3倍以上，都江堰幸福鎮(zhèn)7月7日-11日五天降雨總量達(dá)1151毫米；（3）全國(guó)115個(gè)縣發(fā)生的極端日降水事件，其中四川都江堰、遂寧、大邑，湖南寧鄉(xiāng)等26個(gè)縣超歷史極值等。因此可以綜合地說，此次全國(guó)暴雨成災(zāi)有臨江臨海的、有內(nèi)澇不暢的、有先天不足埋下安全隱患的（汶川、都江堰、雅安等地），所以我們的災(zāi)情認(rèn)識(shí)觀要再作調(diào)整，綜合防洪思路要進(jìn)一步研究并落實(shí)，其中尤不可忽視中小河流暴露的隱患點(diǎn)。據(jù)此筆者有四方面質(zhì)疑與建言：
公路交通基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p毀
高速公路遭暴雨、泥石流襲擊
第一，從觀念上跳出防洪，看綜合防治水災(zāi)。截至2013年7月18日，全國(guó)30個(gè)省因洪災(zāi)死亡337人，失蹤213人，其中六成系被滑坡泥石流所掩埋。可見，科學(xué)認(rèn)識(shí)水災(zāi)及其衍生災(zāi)害極其必要。要說明的是，由于中國(guó)內(nèi)澇防御工程體系欠缺。城市化發(fā)展過快的責(zé)任，盡管全國(guó)大中城市已按1998年《防洪法》編制防洪規(guī)劃，但排水防澇體系仍未走出“看天”建設(shè)的怪圈。在不少城市，不是第二年排水防澇工作有了進(jìn)步，而是暴雨未降臨重點(diǎn)隱患地，不過是僥幸地“逃過一劫”。當(dāng)前，真正要下功夫的是，扎實(shí)推進(jìn)城市綜合防御“水”災(zāi)害建設(shè)。5年前，深圳遭洪水侵襲，結(jié)果卡在排澇上，經(jīng)論證才發(fā)現(xiàn)，深圳的50多個(gè)城中村嚴(yán)重侵占了河道，不給水讓路，瀝澇必然發(fā)生。有目共睹，我們的城市越現(xiàn)代化越難逃“逢雨必澇”的局面。事實(shí)上，防一季之汛，是需全年之功，危險(xiǎn)的是某些管理者把“防汛”僅僅當(dāng)做“救汛”，從根本上忘記了要“晴天修屋頂”的道理。而對(duì)連續(xù)不斷的暴雨，應(yīng)該明晰，前人留下的城市發(fā)展負(fù)面的帳，同時(shí)也是城市創(chuàng)新安全發(fā)展的機(jī)遇，做一屆服務(wù)型政府，整好城市的“里子”往往是比建好“面子”工程更為重要的政績(jī)。所謂綜合“水”災(zāi)防御，是要堅(jiān)持多管齊下的治理之策。現(xiàn)實(shí)是要從根本上解決“想的挺好，做得挺難”的問題。具體講，應(yīng)建立涵蓋廣泛災(zāi)害內(nèi)涵的更清晰的目標(biāo)，努力填補(bǔ)在水災(zāi)上未能實(shí)現(xiàn)的安全目標(biāo)。
第二，真正繪制可靠的城市地下管網(wǎng)圖。占到全國(guó)70%以上省份的暴雨，再次形成了城區(qū)可“看?！?、街道可“捕魚”、地鐵中觀“瀑布”的尷尬景觀，反映出規(guī)劃設(shè)計(jì)滯后、建設(shè)管理無序的情況。平日光鮮亮麗的都市，在暴雨沖刷下原形畢露，成為一個(gè)個(gè)內(nèi)澇重災(zāi)區(qū)。這些至少說明，在不少城市尚有如下問題：（1）城市并沒有完整而確切的地下管網(wǎng)信息。這種混亂，埋下了巨大的安全隱患；（2）受災(zāi)城市如何走出“重地上輕地下”的怪圈，如石家莊主城區(qū)排水管道是上世紀(jì)七八十年代鋪設(shè)的，已經(jīng)老舊的城區(qū)內(nèi)排水管道最小的是管徑70厘米的圓管，最大的為寬4米、高3米的方溝。目前石家莊管道管徑是采用一年一遇的標(biāo)準(zhǔn)，最好也就3～5年一遇水平，只有建設(shè)一二百千米的特大管徑的雨水管網(wǎng)，才能解決目前困境；（3）城市防洪排澇首先要解決各自為政、責(zé)任不清，及實(shí)現(xiàn)地下管線信息共享的關(guān)鍵問題。這雖要涉及一些復(fù)雜的部門利益，但要以城市安全發(fā)展為準(zhǔn)繩，讓所有管理原則服從城市可持續(xù)發(fā)展的主題，至少地下管線如何排列等細(xì)節(jié)問題要在觀念統(tǒng)一后實(shí)時(shí)系統(tǒng)規(guī)劃。這些問題得以解決，城市防洪建設(shè)就有了安全可靠的“藍(lán)圖”，城市安全發(fā)展就不會(huì)再有遺憾。
第三，如何為中國(guó)城鎮(zhèn)化安全保駕護(hù)航。2013年武漢內(nèi)澇、昆明被淹、廣州看江、北京7月8日暴雨致16條道路斷路，江蘇連云港暴雨已有市民在馬路上張網(wǎng)捕魚……對(duì)于暴雨過后的座座“水城”現(xiàn)象，人們思考更多的是建設(shè)怎樣的城市或城鎮(zhèn)才能走出災(zāi)害的困擾。2013年中國(guó)科協(xié)收到名為《中小城鎮(zhèn)氣象致災(zāi)問題亟待關(guān)注》的調(diào)研報(bào)告，其揭示的問題對(duì)中國(guó)熱議的城鎮(zhèn)化極有警示作用：（1）中小城鎮(zhèn)正是我國(guó)防范氣象災(zāi)害的薄弱區(qū)，如2012年8月4～6日，湖北十堰、襄陽等地出現(xiàn)暴雨及大暴雨，山洪及山體滑坡，三天內(nèi)致18人死亡，6人失蹤，快速城鎮(zhèn)化改變了地面的自然狀態(tài)，產(chǎn)生了局地大氣環(huán)流對(duì)自凈能力不利，從而加劇了氣象災(zāi)害的后果；（2）預(yù)防預(yù)警機(jī)制不健全且缺乏真正的防災(zāi)常態(tài)建設(shè)成為致災(zāi)要素。這里包括：建設(shè)規(guī)劃粗糙、布局欠合理給城鎮(zhèn)安全留下隱患；中小城鎮(zhèn)氣象預(yù)警能力低，難以及時(shí)發(fā)布有效預(yù)報(bào)，如2012年5月10日，甘肅岷縣風(fēng)雹災(zāi)害致45人死亡，14人失蹤；（3）汛期還未結(jié)束，大雨仍在滂沱。災(zāi)中有思不可止于思，災(zāi)后更該有所行。如果說大雨沖刷出快速反應(yīng)機(jī)制，那筆者想說，任何機(jī)構(gòu)及個(gè)人不要做被動(dòng)的“馬后炮”。具體講，要加強(qiáng)水災(zāi)害的基礎(chǔ)性研究并保證研究的連續(xù)性；災(zāi)害研究不僅要交叉跨域，更要有前瞻性，這就是要提升暴雨及地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確率。只有做到這一點(diǎn)，代表中國(guó)絕大多數(shù)的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有安全可言。
第四，生態(tài)修復(fù)乃城市防治洪澇新思路。城市洪澇之災(zāi)給我們留下太多思考，一方面事故災(zāi)害的紅線是不可逾越的雷池，要有最嚴(yán)格的制度及最嚴(yán)密的法治，同理，城市的生態(tài)安全有空間特殊要求，其中生態(tài)修復(fù)是城市防洪澇的新思路。具體有如下主要思路：
（1）要研究城市發(fā)展的小氣候變化對(duì)降雨的影響。應(yīng)注意土地利用方式的改變影響著整個(gè)城市的水系生態(tài)。人類為了獲得更多土地，將城市從前的河道填埋了，城市水系有被碎片化或取消的狀況，這種改變本身為城市水安全帶來障礙；
（2）要研究城市為環(huán)保而加速污水處理的負(fù)面影響。如因管網(wǎng)建設(shè)尚未到位，雨污分流沒有真正實(shí)現(xiàn)，故絕大多數(shù)地面仍采用合流制污水處理系統(tǒng)。如此積累，一個(gè)冬季下來所有雨水系統(tǒng)就開始淤積，人為地造成疏通難題。為此，治理城市內(nèi)澇要綜合考慮，制定動(dòng)態(tài)化的解決方案，而非簡(jiǎn)單提高排澇標(biāo)準(zhǔn)；
泥石流的痕跡
（3）要研究通過生態(tài)修復(fù)的方式，恢復(fù)城市的河流、綠地、濕地等生態(tài)系統(tǒng)。濕地生態(tài)系統(tǒng)具有蓄水調(diào)洪、調(diào)節(jié)氣候等多重作用，保不住濕地面積，就難免悲劇上演。按洪澇災(zāi)害發(fā)生的嚴(yán)重度，近年來武漢三鎮(zhèn)中，漢口比武昌嚴(yán)重、武昌又比漢陽更嚴(yán)重，其中一個(gè)主要原因是武漢市大量濕地遭破壞，破壞最厲害的就是漢口，而漢陽因保留著比較大的水體，洪澇災(zāi)害自然較輕。因此，從生態(tài)系統(tǒng)的視角看，改善城市地標(biāo)基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)提高城市生態(tài)品質(zhì)方面具有重要作用。所以，對(duì)城市進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，就要秉承環(huán)境為體、經(jīng)濟(jì)為用、生態(tài)為綱、文化為常的理念，靠城市的凈化、綠化、活化及孵化，來實(shí)現(xiàn)根本的防洪減災(zāi)治理。
面對(duì)一年又一年尚未遠(yuǎn)去的城市洪災(zāi)，筆者以為思考才剛剛開始。愿大家都能以城市安全的名義，綜合地看待城市洪災(zāi)，從災(zāi)難中獲得啟示，建立起綜合減災(zāi)有序且合理的“全災(zāi)害應(yīng)對(duì)管理”之策十分重要。
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