王 穎

(東北大學(xué) 文法學(xué)院,遼寧 沈陽(yáng) 110819)

美國(guó)的福利政策一直是西方發(fā)達(dá)國(guó)家中最為保守的。在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家中,美國(guó)的福利項(xiàng)目實(shí)施得最晚,在福利資格、福利范圍和福利開(kāi)支方面也限制得最為嚴(yán)格。美國(guó)人認(rèn)為,任何人都有經(jīng)濟(jì)拮據(jù)之時(shí),但只要努力工作,加上外在的幫助,人們均有機(jī)會(huì)獲得發(fā)展。同時(shí),他們會(huì)擔(dān)心福利方案設(shè)計(jì)得不合理,獎(jiǎng)勵(lì)、支持或者鼓勵(lì)懶惰甚至不道德的行為會(huì)腐蝕美國(guó)的核心價(jià)值觀(guān)。所以,福利改革不能脫離市場(chǎng)成了美國(guó)福利政策改革的基調(diào),直接影響了1996年《個(gè)人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法》的出臺(tái)。這一法案“終結(jié)我們所知道的福利”,是美國(guó)社會(huì)福利政策一次重大變革,也是其價(jià)值理性的回歸與轉(zhuǎn)變。美國(guó)福利改革在以市場(chǎng)為驅(qū)動(dòng)的基礎(chǔ)上,重回對(duì)社會(huì)控制的強(qiáng)調(diào)。因此,本文試圖從新自由家長(zhǎng)主義的視角,探討美國(guó)福利政策改革與貧困治理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)系。

一、新自由家長(zhǎng)主義的流行:美國(guó)福利政策變革價(jià)值取向

1.全球化時(shí)代新自由主義福利政策變革

美國(guó)福利政策變革的指導(dǎo)原則是新自由主義。新自由主義出現(xiàn)在20世紀(jì)的晚期,在全球和國(guó)內(nèi)關(guān)系上,提出了以市場(chǎng)為中心的治理日程。新自由主義用市場(chǎng)自由取代政治自由,竭力拓展市場(chǎng)邊界,把市場(chǎng)自由作為所有社會(huì)和政治關(guān)系間的基本原則。所以,一方面,新自由主義認(rèn)為市場(chǎng)必須被積極構(gòu)建,市場(chǎng)行為可以通過(guò)學(xué)習(xí)獲得,通過(guò)學(xué)習(xí),市場(chǎng)行為被拓展到新的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及政治關(guān)系的場(chǎng)景中;另一方面,它把市場(chǎng)理性看做是可以通過(guò)運(yùn)用公共權(quán)威獲得的規(guī)范性理念,并把它作為社會(huì)評(píng)估體制設(shè)計(jì)和個(gè)人行為評(píng)判的最重要的標(biāo)準(zhǔn)。新自由主義并不限制國(guó)家,而是把國(guó)家作為應(yīng)用市場(chǎng)原則的一個(gè)場(chǎng)所。在實(shí)踐中,自由改革者可以模仿市場(chǎng)形式,通過(guò)合同、分權(quán)化、競(jìng)爭(zhēng)性的績(jī)效方法,致力于“再造政府”[1]20。

可見(jiàn),在新自由主義下,傳統(tǒng)的福利國(guó)家并沒(méi)有縮小,而是被拓展到多元的場(chǎng)所和各個(gè)非國(guó)家主體,發(fā)展成為具有市場(chǎng)理性的一系列的約束項(xiàng)目體系。正如溫迪(Wendy)所強(qiáng)調(diào):“全球化時(shí)代的新自由主義不應(yīng)該被誤解為是早期的、旨在限制國(guó)家需求的放任自由主義思想的回歸,因?yàn)樗粫?huì)妨礙市場(chǎng)自然繁榮?！盵2]相反,新自由主義標(biāo)志著市場(chǎng)基本主義向兩個(gè)處罰原則的轉(zhuǎn)變:一是如果政府不干涉的話(huà),新自由主義不相信市場(chǎng)會(huì)繁榮,政府必須主動(dòng)地參與到構(gòu)建市場(chǎng)以及支持市場(chǎng)行為的雙重福利項(xiàng)目中;二是自由主義不贊成把政府和市場(chǎng)作為相互分離且對(duì)立的部分,它尋求運(yùn)用新古典主義對(duì)于市場(chǎng)的理解促使政府轉(zhuǎn)型[3]。

縱觀(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家,其社會(huì)福利項(xiàng)目的改革一直在逐步增強(qiáng)市場(chǎng)理性和積極促進(jìn)窮人就業(yè)。其中有條件的救助就是新自由主義下一種新的福利項(xiàng)目模式,國(guó)家通過(guò)一系列的限制條件來(lái)規(guī)范、引導(dǎo)福利接受者的行為。例如,美國(guó)1996年福利改革,提出了時(shí)間和工作要求的限制,規(guī)定綜合補(bǔ)助款可以用來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)一生只享受5年福利的人,各州可規(guī)定拒絕用聯(lián)邦補(bǔ)助金資助那些已享受“貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助”2年且不工作的成年人[4]。政府要求接受援助的單親父母兩年內(nèi)每周至少工作20小時(shí),2000年增加到每周至少工作30小時(shí),核心家庭每周至少要求工作35小時(shí)[5]。

2.新家長(zhǎng)主義福利政策變革

美國(guó)福利政策的變革也與新家長(zhǎng)主義的發(fā)展密切相關(guān)。美國(guó)福利政策變革中的新家長(zhǎng)主義是沿著家長(zhǎng)主義的一般邏輯發(fā)展,以窮人缺乏管理自己事務(wù)的能力為前提,指出盡管窮人可以認(rèn)識(shí)到符合他們利益的行為,但他們?nèi)狈κ剐袨榕c意圖保持一致所需要的自律。他們的生活是無(wú)序的,既沒(méi)有機(jī)會(huì),也沒(méi)有動(dòng)力。然而,唯一清楚的是,他們需要按照自己的利益去行動(dòng)。因此,如果他們想要生活得更積極、有建設(shè)性的話(huà),他們需要被指導(dǎo)。政府必須成為指導(dǎo)其自律行為的權(quán)威,必須按照窮人的利益去行為。在這一過(guò)程中,政府扮演父親式的權(quán)威角色。

為此,一方面,新家長(zhǎng)主義成為一個(gè)市民融入工程,植根于當(dāng)代公民關(guān)系背景下,旨在通過(guò)一個(gè)更廣泛的授權(quán)范圍框架,吸引它的目標(biāo)走向充分的公民關(guān)系。基于對(duì)執(zhí)行行為預(yù)期的一個(gè)判斷,它不是否認(rèn)公民的權(quán)利,而是強(qiáng)調(diào)公民的責(zé)任。它主要關(guān)注窮人,這些人一般被認(rèn)為是不負(fù)責(zé)任的,即使在一個(gè)想象中的平等社區(qū),他們也不可能獲得他人的尊重。他們通常是無(wú)家可歸者、罪犯、吸毒者、未婚的青少年母親以及申請(qǐng)福利的單親母親,他們的行為表明其不具備能證明自己成為一個(gè)體面公民所需要的最低資格的能力[6]。另一方面,它與新保守主義一起出現(xiàn),圍繞著這樣的觀(guān)念進(jìn)行動(dòng)員:美國(guó)應(yīng)當(dāng)維護(hù)社會(huì)秩序以及防止道德快速滑坡。為此,他們進(jìn)行政策設(shè)計(jì),恢復(fù)傳統(tǒng)價(jià)值,與社會(huì)無(wú)序作斗爭(zhēng)。

事實(shí)上,美國(guó)福利部門(mén)改革的價(jià)值導(dǎo)向也隨之發(fā)生變化。為了理解這種變化,我們可以重溫弗朗西斯(Frances)和理查德(Richard)所提出的關(guān)于福利部門(mén)和社會(huì)控制的經(jīng)典分析:福利部門(mén)是服務(wù)于在國(guó)家與市場(chǎng)間經(jīng)常發(fā)生沖突的機(jī)構(gòu)與人員間的次要機(jī)構(gòu),能夠支撐國(guó)家的合法性,吸引或者調(diào)動(dòng)政治跟從者,在暴亂中恢復(fù)社會(huì)秩序,以及支持勞動(dòng)力市場(chǎng)的工作標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則[7]。

如今美國(guó)的福利部門(mén)仍然具有上述功能,但是實(shí)現(xiàn)其功能的具體運(yùn)行過(guò)程卻發(fā)生了許多重要變化。福利項(xiàng)目在規(guī)制窮人方面仍然發(fā)揮關(guān)鍵作用,但他們是以新的方式組織起來(lái)規(guī)制窮人。在這一規(guī)制約束窮人的新模式中,福利接受者置身于被雇傭資源的位置上,不僅僅被非常微薄、難以與最壞的工資相競(jìng)爭(zhēng)的救濟(jì)金推入到工作市場(chǎng)上,更糟糕的是,政府通過(guò)各種各樣的“行政戲法”,否決他們獲得救濟(jì)金的途徑。福利項(xiàng)目最終被設(shè)計(jì)為按照市場(chǎng)激勵(lì)的邏輯經(jīng)驗(yàn)培訓(xùn)窮人,教導(dǎo)他們自律,推動(dòng)他們進(jìn)入廉價(jià)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。自1997年始,為了方便福利接受者能夠在勞動(dòng)力市場(chǎng)找到工作,州和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)為那些享受“貧困家庭臨時(shí)援助”又很難找到工作的家庭創(chuàng)造額外的工作機(jī)會(huì),聯(lián)邦政府提供一定的資金幫助[5]。

3.新自由家長(zhǎng)主義交匯:福利政策改革的深層影響

在新自由主義與新家長(zhǎng)主義理念交匯作用下,美國(guó)福利改革除了通常所談的在公眾救助方面有越來(lái)越多的條件和限制以及福利接受者的數(shù)目驟減兩方面影響外,其更深層次的、人們很少談到的其他方面的影響也日益顯著,主要表現(xiàn)為:

(1) 強(qiáng)調(diào)窮人的自我約束行為

新自由主義與新家長(zhǎng)主義共同通過(guò)“國(guó)家主導(dǎo)”這一有效的方式,把約束帶到窮人生活中,促使窮人與自由選擇的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)一樣,成為意識(shí)到并按照自己的利益來(lái)行動(dòng)的有能力的主體[1]21。新自由主義和新家長(zhǎng)主義的聯(lián)系,存在于把自由看做是要求積極生活的自律實(shí)踐。所以,對(duì)于窮人來(lái)說(shuō),自由是通過(guò)約束窮人個(gè)人以及把秩序帶給貧窮社區(qū)的治理模式獲得的。

(2) 強(qiáng)調(diào)貧窮治理模式的轉(zhuǎn)型

在福利政策改革過(guò)程中,貧窮治理模式也隨之轉(zhuǎn)型,可以更加有效率地管理窮人。他們通過(guò)私有化以及與市民社會(huì)組織合作的方式,拓展州的治理能力。新家長(zhǎng)主義強(qiáng)調(diào),這些跨部門(mén)合作必須堅(jiān)持以國(guó)家為主導(dǎo),新自由主義則強(qiáng)調(diào)他們必須按照市場(chǎng)原則來(lái)組織。從這一意義上來(lái)講,他們是互為補(bǔ)充的。正如新自由主義模糊了國(guó)家與市場(chǎng)的界限,新家長(zhǎng)主義也橫跨了公私部門(mén)互相對(duì)立的古老的界限。同時(shí),他們通過(guò)分權(quán)化方式拓展貧窮治理能力。新家長(zhǎng)主義傾向于采納量身定制的、與本地相適應(yīng)的監(jiān)督與改革形式,而新自由主義通過(guò)更多的企業(yè)創(chuàng)新以及競(jìng)爭(zhēng)方式,來(lái)拓展治理能力。

(3) 強(qiáng)調(diào)工作順從

新家長(zhǎng)主義把工作看做是最基本的市民責(zé)任以及良好生活的源泉?！肮ぷ鞯谝弧笔瞧渌赖碌幕A(chǔ),但是在目的上與其他道德不同。無(wú)論窮人需要何種形式的自我約束,國(guó)家必定是從要求他們接受市場(chǎng)裁定開(kāi)始[8]。新自由主義一直尊崇此類(lèi)裁定。新自由主義國(guó)家正是在日益衰落的勞動(dòng)力市場(chǎng)中,尋求制定與低技能勞動(dòng)力雇傭相適應(yīng)的一系列條款方式,促使窮人滿(mǎn)足雇主需要。為此,國(guó)家必須教導(dǎo)窮人成為市場(chǎng)角色中的一員,為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),國(guó)家也必須成為市場(chǎng)關(guān)系中的一員,擺正自己的位置。

二、新自由家長(zhǎng)主義與美國(guó)貧困治理新模式的形成

最近,在美國(guó)政治發(fā)展的歷史上,幾乎沒(méi)有哪個(gè)變革與貧窮治理轉(zhuǎn)型一樣令人印象深刻。國(guó)家呈現(xiàn)出這樣的新面目:向有條件的、以行為為中心的福利部門(mén)的轉(zhuǎn)型;在修正監(jiān)督下窮人的數(shù)量不斷下降;用“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、以競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)策略”代替“以規(guī)則為基礎(chǔ)、以權(quán)威驅(qū)動(dòng)”的治理模式。在這一系列表象背后,美國(guó)貧困治理新模式逐漸浮出水面。

美國(guó)貧困治理新模式是一個(gè)富有成效的規(guī)則運(yùn)行體系,運(yùn)用各種方式激勵(lì)、重塑以及培養(yǎng)自我約束思想的形成。它以新自由家長(zhǎng)主義為理念,指導(dǎo)美國(guó)貧窮治理的運(yùn)行,包括治理理性規(guī)則(主要指治理誰(shuí),為什么,怎樣治理以及出于何種目的)以及治理實(shí)踐體制(圍繞著特定技術(shù)以及機(jī)構(gòu)安排所組織的權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐)。在新的治理理性規(guī)則指導(dǎo)下,市民權(quán)利已經(jīng)轉(zhuǎn)化為合同責(zé)任,多元市民價(jià)值的確定和貢獻(xiàn)已經(jīng)解構(gòu)為工作的基本義務(wù);在治理的實(shí)踐體制中,治理體系的運(yùn)行被重新設(shè)計(jì)為沿著市場(chǎng)規(guī)則,通過(guò)私有化、授權(quán)以及績(jī)效方法服務(wù)于各種贏(yíng)利性投資的機(jī)會(huì)。因此,我們可以沿著約束和處罰這一主線(xiàn),以佛羅里達(dá)州的TANF(貧困家庭臨時(shí)救助)項(xiàng)目為例,分析美國(guó)貧窮治理新模式的形成。

1.貧困治理理性轉(zhuǎn)向:以處罰為主線(xiàn)的新自由家長(zhǎng)主義理性的形成

在新自由家長(zhǎng)主義的影響下,福利項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中,按照市場(chǎng)規(guī)則,充分使用處罰手段,實(shí)現(xiàn)福利目標(biāo)。而福利目標(biāo)主要就是促進(jìn)福利接受者接受雇傭,走向勞動(dòng)力市場(chǎng)。新貧窮治理模式的形成緊密地與這種發(fā)展均勢(shì)相聯(lián)系,為了促進(jìn)福利接受者的雇傭行為,大幅度地增加了監(jiān)視和規(guī)范他們行為的種種舉措。同時(shí),福利接受者還需要不斷接受毒品測(cè)試、指紋檢測(cè)以及對(duì)他們性關(guān)系的詢(xún)問(wèn)等一系列問(wèn)題的監(jiān)督。因此,各州的福利案件呈現(xiàn)出高處罰率以及監(jiān)禁人數(shù)激增的特征。

(1) 高處罰率

佛羅里達(dá)州被視為福利改革的示范州,在福利改革的實(shí)踐中扮演著領(lǐng)導(dǎo)的角色。從2000年以來(lái)的處罰案件數(shù)來(lái)看,呈現(xiàn)出高處罰率的特征。圖1顯示了2000—2003年每個(gè)月因處罰而退出TANF項(xiàng)目的案件數(shù)目是相對(duì)穩(wěn)定的,大約每月平均是3 200例。2001年以后,非處罰因素退出TANF項(xiàng)目的案件大約每月平均是5 800例[9]。這也表明,2000—2004年初,超過(guò)三分之一的TANF項(xiàng)目的退出是由于處罰的原因。在此期間,聯(lián)邦政府2002財(cái)年數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)范圍內(nèi)只有7%的福利退出是由于處罰。

(2) 監(jiān)禁人數(shù)激增

目前,福利體制已經(jīng)完全與監(jiān)禁體系交織在一起。美國(guó)被認(rèn)為是監(jiān)禁人數(shù)最多、花費(fèi)最大的國(guó)家。大約每百人中就有一個(gè)人在監(jiān)獄中,其中15個(gè)黑人中就有1個(gè)處在監(jiān)禁狀態(tài)[10]。美國(guó)在任何時(shí)候都有兩百萬(wàn)的男性在監(jiān)獄中,同時(shí)有更多的人處在緩刑以及假釋狀態(tài)中。另外,從刑事法庭來(lái)看,犯人數(shù)目也不斷膨脹。1970—2003年,州以及聯(lián)邦監(jiān)獄的數(shù)目增長(zhǎng)了7倍,其中大多數(shù)人是窮人、受教育程度低的人以及黑人[11]。州的每單位資本的行為校正開(kāi)支從1970年的23美元增加到2001年的125美元,所占預(yù)算費(fèi)用比例從1%增加到3.5%[12]。

圖1 2000—2003年佛羅里達(dá)州TANF項(xiàng)目的處罰退出與非處罰退出

2.貧困治理的自我約束轉(zhuǎn)向:貧困治理參與主體自我約束行為形成

貧困治理模式的轉(zhuǎn)型也體現(xiàn)在貧困治理過(guò)程中自我約束運(yùn)行機(jī)制的形成。這一自我約束的運(yùn)行機(jī)制,不僅表現(xiàn)為窮人自我約束行為的形成,而且也表現(xiàn)為其他不同層級(jí)主體自我約束行為的形成。

(1) 窮人的約束行為模式形成:從權(quán)利到自我約束的轉(zhuǎn)向

“更少資格”對(duì)當(dāng)今的貧困治理一直很重要。從勞動(dòng)力市場(chǎng)與福利項(xiàng)目相互關(guān)聯(lián)的程度來(lái)看,福利與工資的關(guān)系對(duì)勞動(dòng)力約束更缺乏決定性。自我約束的轉(zhuǎn)向最為明顯的表現(xiàn)是:福利資金用在現(xiàn)金資助方面的比例越來(lái)越小(如圖2),而轉(zhuǎn)移到其他服務(wù)方面的比重越來(lái)越大(如圖3)[13]。如圖2所示,聯(lián)邦政府和州政府在TANF基本服務(wù)上的現(xiàn)金花費(fèi)從1997年的13.9億美元降到了2009年的9.3億美元,降幅達(dá)到33.1%。圖3中,現(xiàn)金資助從1997年的70%左右降到了2009年的28%,而其他服務(wù)方面,如兒童看護(hù)、工作活動(dòng)以及支持項(xiàng)目等比重則大幅度提升。

圖2 聯(lián)邦和州TANF項(xiàng)目中現(xiàn)金資助趨勢(shì)圖(1997—2009)

圖3 州TANF從現(xiàn)金資助轉(zhuǎn)移到其他服務(wù)方面(1997—2009)

可見(jiàn),在不斷強(qiáng)化的以贏(yíng)利為目的的合同管理運(yùn)行機(jī)制下,TANF項(xiàng)目已經(jīng)遠(yuǎn)離了現(xiàn)金資助?，F(xiàn)在,它主要被用于資助服務(wù)以及尋求消除工作障礙和使勞動(dòng)者找到更適合市場(chǎng)需求的服務(wù)中。在這一過(guò)程中,福利項(xiàng)目的目標(biāo)是使福利接受者進(jìn)入全球化低工資勞動(dòng)力市場(chǎng)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),福利項(xiàng)目更多地關(guān)注于對(duì)窮人進(jìn)行處罰設(shè)計(jì)的實(shí)踐,而把重新分配收入或者幫助窮人家庭滿(mǎn)足基本需要的權(quán)利目標(biāo)放在次要位置。避免貧困甚至已經(jīng)不再是官方所考慮的政策目標(biāo)。所以,貧困治理的運(yùn)行方式也轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾未偈垢F人在實(shí)踐中約束自己的行為,成為順從的低收入勞動(dòng)者的過(guò)程。

(2) 福利其他參與者自我約束行為轉(zhuǎn)向

美國(guó)福利改革不僅僅把市場(chǎng)約束帶給福利接受者,同樣也把市場(chǎng)約束施加給不同層級(jí)的參與者(包括福利行政部門(mén)、地方福利服務(wù)提供者、福利經(jīng)理)。為了理解這一過(guò)程,我們把福利體系的運(yùn)行理解為具有約束關(guān)系的分權(quán)化鏈條。首先,這一鏈條自上而下包括聯(lián)邦政府、州政府、地方區(qū)域部門(mén)、合同的服務(wù)提供者、辦事人員,直至福利接受者。在這一鏈條的每一環(huán)節(jié)上,都需要制定標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)督結(jié)果,運(yùn)用各種管理方法(如激勵(lì)和處罰方法)。其次,州政府官員可以根據(jù)具體政策行使自由決定權(quán),但他們必須從與聯(lián)邦資助規(guī)定的主流方向和目標(biāo)的角度進(jìn)行判斷;地方官員在為合同和資金競(jìng)爭(zhēng)時(shí),被鼓勵(lì)可以創(chuàng)新,但是他們創(chuàng)新的熱情受限于只獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)現(xiàn)授權(quán)項(xiàng)目目標(biāo)的績(jī)效體系;福利經(jīng)理也被授予自由處分的權(quán)力去分配救濟(jì)金、服務(wù)以及懲罰,但是他們的選擇也被監(jiān)督和限制,因?yàn)樗麄儽仨毚_保注意力集中于福利接受者從福利到工作這一任務(wù)目標(biāo)上。顯然,在這一過(guò)程中,福利項(xiàng)目所有參與者的行為都受到約束,否則會(huì)受到不同的處罰。

3.貧困治理組織體制變革:私有化、授權(quán)以及績(jī)效方法

新自由家長(zhǎng)主義貧困治理在實(shí)踐中是如何組織和運(yùn)行的?新貧困治理運(yùn)行與公共管理組織變革交織在一起,它按照市場(chǎng)規(guī)則,通過(guò)私有化、授權(quán)以及績(jī)效方法,指導(dǎo)、監(jiān)督、轉(zhuǎn)變窮人的行為。現(xiàn)在,福利改革示范州制定了新的目標(biāo)要求,通過(guò)私有化以及授權(quán)方法,新貧困治理被拓展為多元的角色以及場(chǎng)景[14]。改革者強(qiáng)調(diào)效率以及績(jī)效,“把政府重塑”為一個(gè)植根于市場(chǎng)原則的治理關(guān)系分散化的網(wǎng)絡(luò)化組織[1]42。

佛羅里達(dá)州被喻為美國(guó)福利改革的領(lǐng)導(dǎo)州,也是一個(gè)走向二級(jí)授權(quán)[注]一級(jí)授權(quán)指的是聯(lián)邦政府把重要的制定政策的權(quán)力分配給州政府,二級(jí)授權(quán)指的是州把制定政策的權(quán)力分給下級(jí)的決策主體,例如縣或者地區(qū)勞動(dòng)委員會(huì)。的高度分權(quán)化的州。佛羅里達(dá)州通過(guò)把“從福利到工作項(xiàng)目”納入到由地方勞動(dòng)委員會(huì)監(jiān)視的工作項(xiàng)目中的方式,執(zhí)行二級(jí)授權(quán)。同時(shí),福利經(jīng)理根據(jù)任務(wù)目標(biāo),將福利接受者盡快地轉(zhuǎn)移到低報(bào)酬的工作中去。在佛羅里達(dá)州的24個(gè)勞動(dòng)力區(qū),從2001年10月到2004年3月,處罰率顯著不同,其中最低的處罰率是25.47%,最高的處罰率則達(dá)到51.97%[3]?？梢?jiàn),二級(jí)授權(quán)鼓勵(lì)地方政府在制定政策時(shí),運(yùn)用自由裁量權(quán)。這增加了地方政府政策偏好的機(jī)會(huì),影響處罰政策的解釋和應(yīng)用。

分權(quán)化組織的有效運(yùn)行也源于績(jī)效方法的有效使用。在福利體制下,績(jī)效方法指導(dǎo)著不同層級(jí)的資源分配,從關(guān)于如何為州TANF項(xiàng)目分配資金的聯(lián)邦決策到關(guān)于是否更新以及中止服務(wù)合同的地方?jīng)Q策。在現(xiàn)實(shí)中,結(jié)果基準(zhǔn)的集中影響、競(jìng)爭(zhēng)壓力、承受獎(jiǎng)勵(lì)或處罰的壓力和時(shí)刻被監(jiān)視的意識(shí),這些績(jī)效管理的特點(diǎn)使治理機(jī)構(gòu)更具責(zé)任性,同時(shí)也重塑了機(jī)構(gòu)本身。例如,在佛羅里達(dá)州的福利分權(quán)化鏈條中,福利經(jīng)理與福利接受者直接打交道,處于最密切接觸社會(huì)需要和市場(chǎng)沖突的位置。他們的職責(zé)是約束服務(wù)部門(mén)的服務(wù),督促福利接受者進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。在他們看來(lái),福利項(xiàng)目的有效運(yùn)行和社會(huì)工作之間的緊張幾乎是不可避免的。因此,為了滿(mǎn)足自身職業(yè)和績(jī)效目標(biāo)的要求,福利經(jīng)理對(duì)顧客的需求漠不關(guān)心,很少充分地考慮顧客實(shí)際情況。在許多方面,時(shí)間對(duì)于他們來(lái)說(shuō)是最為寶貴的資源。福利經(jīng)理需要充分利用每一小時(shí)的時(shí)間,全力去完成他們的任務(wù)。與此相對(duì)應(yīng),作為成功的“從福利到工作項(xiàng)目”的參與者,顧客僅需要約束他們自己的行為,去滿(mǎn)足日復(fù)一日的要求。

三、結(jié) 語(yǔ)

美國(guó)福利政策變革的一個(gè)更深層次的影響是促使貧窮治理模式的轉(zhuǎn)型,即形成了具有約束和懲罰為特征的新的貧窮治理模式。這一模式改變了美國(guó)貧困群體治理的運(yùn)行方式以及為低收入美國(guó)人重新書(shū)寫(xiě)了社會(huì)契約,是對(duì)新自由新家長(zhǎng)主義政治邏輯的集中反映。它的主要特征是通過(guò)各種方法,強(qiáng)迫順從行為(最高權(quán)力)和規(guī)制無(wú)秩序個(gè)人(約束權(quán)力),同時(shí)運(yùn)用管理創(chuàng)造性的方法,加強(qiáng)福利目標(biāo)群體的自我約束。貧窮治理把秩序作為自由的條件,同時(shí)也把秩序引入到自由的實(shí)踐中。它的目標(biāo)就是在自治的條件下,把窮人轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場(chǎng)要求的、按照政治權(quán)威的方式選擇行為的主體。這一治理模式實(shí)現(xiàn)了把政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)權(quán)力的目標(biāo)轉(zhuǎn)變成為個(gè)人的選擇和義務(wù)[15]。

新自由家長(zhǎng)主義貧困治理模式對(duì)美國(guó)貧窮治理問(wèn)題產(chǎn)生了巨大影響。一方面,美國(guó)貧困人口數(shù)量顯著降低。1996—2001年,美國(guó)的總體貧困率從14.5%降到了11.3%,即使在2007年經(jīng)濟(jì)下滑后,女性戶(hù)主家庭兒童貧困率是43%,仍然低于1994年的統(tǒng)計(jì)[16]。另一方面,它與美國(guó)的刑法、毒品政策一起進(jìn)一步惡化了窮人的狀況,使他們處于政治邊緣化的位置。許多離開(kāi)福利救助的貧困者,由于得不到救助,走上了犯罪道路,導(dǎo)致美國(guó)犯罪率升高,產(chǎn)生了諸多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)此,有些學(xué)者對(duì)新的貧困治理模式進(jìn)行了批評(píng),認(rèn)為“新自由家長(zhǎng)主義貧困治理產(chǎn)生了一個(gè)對(duì)窮人缺乏反應(yīng)的機(jī)制,即使在他們急需要的時(shí)候”[1]263。

可見(jiàn),新的貧困治理模式對(duì)于解決美國(guó)貧困問(wèn)題并非十全十美。那么,如何進(jìn)一步完善美國(guó)的貧窮治理模式,使它能夠更有效地改善美國(guó)窮人的生活以及解決由于貧窮引起的嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題呢?有的學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了有意義地探討,提出了貧窮治理新的價(jià)值目標(biāo),認(rèn)為“一個(gè)積極的貧窮治理體系需要三套價(jià)值目標(biāo):一是服務(wù)于民主的需要;二是服務(wù)于社會(huì)正義;三是服務(wù)于照料的倫理及實(shí)踐”[1]301。然而,在現(xiàn)實(shí)社會(huì)實(shí)踐中,如何實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值目標(biāo)呢?其回答卻是軟弱的,還無(wú)法解決新自由家長(zhǎng)主義貧困治理模式在組織邏輯、行為標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等方面所引發(fā)的困惑和矛盾。這一邏輯所引發(fā)的困惑和矛盾,以及將來(lái)會(huì)發(fā)生什么,也許只有隨著時(shí)間和政治的發(fā)展才會(huì)有答案。

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