薛亞龍　段哲斐

摘要：突發(fā)事件是近年來危害公共安全的一大隱患，國(guó)內(nèi)對(duì)這一問題的研究還處于初級(jí)階段，警方在處置突發(fā)事件時(shí)經(jīng)驗(yàn)不足，常導(dǎo)致突發(fā)事件成為暴動(dòng)，而西方國(guó)家抗議示威活動(dòng)不少，卻鮮少釀成惡性事件。西方警察處理突發(fā)事件的典型模式、處置原則及防范策略為我國(guó)警方處置突發(fā)事件提供了借鑒。

關(guān)鍵詞： 突發(fā)事件；群體性事件；模式；處置

中圖分類號(hào)：D631.43文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-4853（2013）03-0025-06

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，這一時(shí)期既是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，也是社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)最激烈、矛盾最凸顯的時(shí)期，社會(huì)生活中的不穩(wěn)定、不安定、不確定因素會(huì)大量增多，突發(fā)事件的發(fā)生與存在成為必然?？梢哉f“突發(fā)性群體事件是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)函數(shù)，它反應(yīng)出社會(huì)的沖突和矛盾的程度。”[1]要合理處置突發(fā)性事件，就要準(zhǔn)確把握突發(fā)事件的定義、特征及形成的原因，做到有的放矢。

一、突發(fā)事件本體論的基本研究

（一）突發(fā)事件的概念界定

突發(fā)事件這一名詞從詞源這一角度說，在我國(guó)古典文獻(xiàn)中并無它的蹤跡，它也不是從西方詞匯中翻譯而來的舶來品，在西方文獻(xiàn)中則更多的使用的是“危機(jī)（Crisis）”這一詞?！对~源》將“危機(jī)”解釋為潛伏的禍害或危險(xiǎn)?！端螘し短﹤鳌肥沁@樣解釋危機(jī)的：“如此，則苞?？衫M，危幾無兆?！薄冬F(xiàn)代漢語詞典》中將“危機(jī)”一詞解釋為：一是嚴(yán)重困難的關(guān)頭，特指經(jīng)濟(jì)危機(jī)，二是危險(xiǎn)的禍根?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中將突發(fā)事件即危機(jī)定義為：突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公安衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界則對(duì)于危機(jī)有著不同的定義。美國(guó)學(xué)者羅森塔爾認(rèn)為“危機(jī)”是“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其做出關(guān)鍵決”。巴頓認(rèn)為，危機(jī)是一個(gè)會(huì)引起潛在負(fù)面影響的具有不確定的事件。而我國(guó)牛元文教授則將突發(fā)事件定義為“脈沖事件” 。

（二）突發(fā)事件的特征

根據(jù)以上對(duì)于突發(fā)事件即危機(jī)的界定，可以推出突發(fā)事件具有以下幾個(gè)特征：

1.突然性。2002年美國(guó)的“9·11”事件和2003年我國(guó)的非典都是突如其來，無任何征兆。危機(jī)事件是人們毫無準(zhǔn)備的情況下突然發(fā)生的，人們對(duì)這一事件并不知情，其爆發(fā)的時(shí)間、地點(diǎn)以致規(guī)模也難以預(yù)測(cè)。突發(fā)事件極易引發(fā)民眾的恐慌，造成社會(huì)秩序混亂。

2.不確定性。突發(fā)事件由于參加人的主觀能動(dòng)性，活動(dòng)會(huì)不時(shí)的發(fā)生動(dòng)態(tài)變化，甚至?xí)霈F(xiàn)無秩序的意外事件，但警方掌握的信息有時(shí)并不會(huì)及時(shí)更新，且受決策者的個(gè)人主觀判斷影響，因此對(duì)危機(jī)事件的發(fā)生的原因、造成的危害都無法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，具有相對(duì)的不確定性。

3.必然性。事物是相互聯(lián)系的，一事物的發(fā)生必然是由于另一事物所引起的。突發(fā)事件雖然具有突發(fā)性和難以預(yù)測(cè)性，但究其本質(zhì)，危機(jī)事件的發(fā)生也存在著引發(fā)它的必然原因。根據(jù)質(zhì)量互變?cè)?，一定的量的積累會(huì)引起質(zhì)的變化，危機(jī)事件也是在積累了諸多小的憤恨與不滿之后，待條件成熟時(shí)，爆發(fā)出來的。

4.嚴(yán)重性。危機(jī)事件由于其發(fā)生的突然性和不可預(yù)測(cè)性，有關(guān)方面并不能及時(shí)根據(jù)其性質(zhì)和規(guī)模，拿出具體的應(yīng)對(duì)之策，從而導(dǎo)致危機(jī)事件出現(xiàn)不可控的局面，如打、砸、搶、燒等，對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、文化、政治等造成嚴(yán)重破壞。

5.緊急性。危機(jī)事件猶如離原之火，稍有風(fēng)吹草動(dòng)就會(huì)成為燎原之勢(shì)。因此，對(duì)于突發(fā)事件無論大小都不能掉以輕心，而應(yīng)該謹(jǐn)慎對(duì)待，對(duì)于突發(fā)狀況，要迅速作出反應(yīng)。

（三）突發(fā)事件的基本類型

明確突發(fā)事件的各種類型，對(duì)于突發(fā)事件的防范與預(yù)警都具有重要的指導(dǎo)意義，是公安應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)。由于各國(guó)國(guó)情與體制的不同，對(duì)于該事件的分類也不盡相同。但為了方便下面對(duì)于突發(fā)事件的研究，按西方國(guó)家對(duì)于公共安全危機(jī)的定義，將危機(jī)事件分為以下四類 [2] ：

1.根據(jù)危機(jī)事件變化的角度，分為傳統(tǒng)安全危機(jī)與非傳統(tǒng)安全危機(jī)。通常戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)、外交危機(jī)、國(guó)防危機(jī)、領(lǐng)土危機(jī)、政治安全危機(jī)統(tǒng)稱為傳統(tǒng)安全危機(jī)，即以軍事安全、國(guó)家安全為核心的事件；金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、公共衛(wèi)生安全危機(jī)、環(huán)境安全危機(jī)、防火安全危機(jī)、恐怖主義危機(jī)等為非傳統(tǒng)安全危機(jī)。

2.根據(jù)危機(jī)發(fā)生的動(dòng)因的角度，分為自然災(zāi)害危機(jī)、安全事故危機(jī)和社會(huì)沖突引發(fā)的危機(jī)。地震、風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、火山爆發(fā)、旱災(zāi)等都為自然災(zāi)害危機(jī)；毒氣泄漏、礦山事故、交通安全事故、建筑安全事故、核能泄漏等是安全事故危機(jī)；綁架、爆炸、動(dòng)亂、暴亂、騷亂、暴力對(duì)抗、恐怖主義事件、國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)、民族沖突、宗教沖突等是社會(huì)沖突引發(fā)的危機(jī)。

3.根據(jù)危機(jī)影響的空間范圍角度，分為國(guó)內(nèi)危機(jī)和跨國(guó)危機(jī)。國(guó)內(nèi)危機(jī)是指一個(gè)國(guó)家內(nèi)部發(fā)生的危機(jī)，其空間范圍和影響僅限于本國(guó)?？鐕?guó)危機(jī)是指危機(jī)發(fā)生的地點(diǎn)或影響力超過一國(guó)的界限。

4.從危機(jī)的對(duì)抗性程度的角度，分為和平方式表現(xiàn)的危機(jī)和暴力方式表現(xiàn)的危機(jī)。靜坐、集會(huì)、游行、示威、罷工、罷課、罷市等為和平方式表現(xiàn)的危機(jī)，該危機(jī)是指以溫和的方式表達(dá)意愿和要求的事件，這類危機(jī)不使用暴力手段，也不存在外來勢(shì)力的組織與煽動(dòng)，涉及的問題較單一，易于通過溝通、協(xié)商的方式解決，對(duì)社會(huì)的危害性、破壞性小。動(dòng)亂、騷亂、暴亂、聚眾圍堵、打砸搶燒、聚眾械斗、攜帶槍支、爆炸物或危險(xiǎn)物品集會(huì)、游行、示威活動(dòng)等為暴力方式表現(xiàn)的危機(jī)。該危機(jī)是指由于社會(huì)對(duì)抗所引起的劇烈社會(huì)沖突事件。這類事件使用暴力手段或者受外來勢(shì)力的組織操控，會(huì)對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重的破壞和影響。

5.根據(jù)危機(jī)溢出效應(yīng)導(dǎo)致影響范圍發(fā)生變化的角度，分為局部危機(jī)和全局危機(jī)。局部危機(jī)是指發(fā)生在某一特定范圍的突發(fā)事件如劫持人質(zhì)，地震。火災(zāi)等。全局危機(jī)是指影響范圍涉及整個(gè)區(qū)域性的，國(guó)內(nèi)的乃至國(guó)際，如戰(zhàn)爭(zhēng)、傳染病疫情傳播與蔓延。全局性危機(jī)涉及面廣，危害嚴(yán)重，容易引起政府關(guān)注，而局部危機(jī)由于危害范圍小，容易被輕視，在實(shí)踐中，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到局部性危機(jī)在一定情況下是可以轉(zhuǎn)化為全局性危機(jī)的，為防患于未然，對(duì)局部性危機(jī)的處置應(yīng)得到高度的關(guān)注。[3]

總之，由于我們要立足于外國(guó)警方對(duì)于突發(fā)事件處理的分析與研究，因此，對(duì)于突發(fā)事件的分類也以西方國(guó)家對(duì)于公共安全危機(jī)的分類為基準(zhǔn)，而不是我國(guó)所劃分的四種類型。

二、外國(guó)警方處理突發(fā)事件的范疇研究

近年來，在國(guó)際金融危機(jī)的沖擊之下，西方社會(huì)各階級(jí)之間的摩擦加大，社會(huì)的不安定因素增多，社會(huì)動(dòng)蕩明顯加劇，許多國(guó)家都接連發(fā)生了大規(guī)模群體性抗議示威活動(dòng)，但并未釀成惡性事件，社會(huì)總體仍保持穩(wěn)定。而他們?cè)谔幚磉@一類事件的方法和防范措施值得我們研究與借鑒。

（一）各國(guó)處理突發(fā)事件的模式

1.倫敦模式——以民眾游行抗議“政府削減財(cái)政開支”為例。倫敦模式即英國(guó)模式，英國(guó)每年都會(huì)有至少三次大型的游行示威活動(dòng)，但是卻很少對(duì)公共安全造成危害，這主要?dú)w于英國(guó)對(duì)這一事件在立法上的完善和英國(guó)警方對(duì)該類事件的處置機(jī)制的完善。首先在立法上，英國(guó)通過1948年的《民防法》、2004的《英國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《公共秩序法》等對(duì)游行示威活動(dòng)的申請(qǐng)、示威者的權(quán)限和警方的預(yù)警措施進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。例如，在《公共秩序法》中規(guī)定在游行示威活動(dòng)前6日向警方提出郵寄申請(qǐng)或面交警方。警方通過與示威組織者的雙方談判，巧妙設(shè)計(jì)游行示威路線，防患于未然。[4]二是英國(guó)人以“紳士風(fēng)度”聞名于全世界，英國(guó)警方也不例外。若游行示威以和平方式進(jìn)行，英國(guó)警方則很少干涉，但若游行示威活動(dòng)出現(xiàn)騷擾，英國(guó)警方對(duì)作亂者也不會(huì)客氣，他們會(huì)派一部分人以溫和的方式如催淚彈阻止暴亂，但如果出現(xiàn)襲警現(xiàn)象，則會(huì)被錄下來，在電視上反復(fù)播放，博取公眾的同情，為采取強(qiáng)制措施提供依據(jù)。

“保護(hù)公共服務(wù)”、“不要搞垮英國(guó)”、“向消減預(yù)算說‘不”是2011年3月6日爆發(fā)于英國(guó)倫敦游行示威活動(dòng)的口號(hào)，整個(gè)游行示威活動(dòng)以泰晤士河畔為起點(diǎn)，經(jīng)牛津街到達(dá)活動(dòng)舉辦地海德公園，總共近5000名警察維持秩序，有四架直升機(jī)監(jiān)視游行區(qū)域的治安情況。首先，英國(guó)警方對(duì)該活動(dòng)設(shè)定了一系列限制，例如，根據(jù)《警察法》第133款規(guī)定，英國(guó)議會(huì)大廈、首相官邸唐寧街10號(hào)以及政府所在地區(qū)是指定區(qū)域，必須向警察局長(zhǎng)申請(qǐng)。其次，英國(guó)警方采取“圍欄戰(zhàn)術(shù)”，即將游行示威者合圍在一個(gè)個(gè)小區(qū)域內(nèi)，只有警方允許才能離開，否則將長(zhǎng)時(shí)間得不到食品和飲用水，相當(dāng)于臨時(shí)監(jiān)禁。在這次倫敦游行示威中，警方運(yùn)用此戰(zhàn)術(shù)拘捕100多人。最后，要獲取民眾的同情與支持。在游行示威期間，游行示威者占領(lǐng)了位于泰晤士河的保守黨黨部，一名示威者從樓頂扔下滅火器，差點(diǎn)砸到地面上的警察，這一鏡頭連續(xù)在英國(guó)主要新聞電視臺(tái)反復(fù)播放，力圖喚醒人們的同情心，為警察采取強(qiáng)制措施提供依據(jù)，同時(shí)為抓捕危險(xiǎn)分子提供情報(bào)。[5]

2.芝加哥模式即美國(guó)模式——以“占領(lǐng)華爾街”為例。 美國(guó)是一個(gè)以自由、民主著稱的國(guó)家。在對(duì)游行示威活動(dòng)的管理上也可以看出其自由性。在美國(guó)進(jìn)行游行示威活動(dòng)，并不是必須向警方申請(qǐng)并要獲得許可才可以，但游行示威組織者在活動(dòng)開始前需要向警方說明該游行活動(dòng)的時(shí)間、地點(diǎn)和主題。同時(shí)警方告知其活動(dòng)中應(yīng)該遵守的法律、法規(guī)，并給其組織者色彩鮮艷的T恤衫，以便在活動(dòng)中辨認(rèn)、聯(lián)系組織者。但是美國(guó)在該事件所表現(xiàn)的自由、民主并不是絕對(duì)的。游行、示威活動(dòng)若出現(xiàn)暴力、騷亂等現(xiàn)象，美國(guó)警方則會(huì)根據(jù)亞當(dāng)斯在《警察勤務(wù)》中所提出的處置非法集會(huì)的六項(xiàng)對(duì)策進(jìn)行事中控制。

“華爾街需為一切危機(jī)負(fù)責(zé)”；“要工作，不要戰(zhàn)爭(zhēng)”；“我們代表99%”；“現(xiàn)在就革命”；“重塑美國(guó)”等這是占領(lǐng)華爾街游行示威活動(dòng)的標(biāo)語，直指美國(guó)社會(huì)存在的問題。在“占領(lǐng)華爾街”這一游行示威活動(dòng)中，警方采取的措施是將華爾街完全封鎖，并動(dòng)用了相當(dāng)多的警察鎮(zhèn)守華爾街內(nèi)外。對(duì)于警方的這一行為，雖然很多示威者表示不滿，但是并未與警方發(fā)生沖突。游行示威活動(dòng)的組織者和參與者打出海報(bào)和標(biāo)語進(jìn)行示威活動(dòng)，警方采取封鎖、鎮(zhèn)壓等手段維持當(dāng)?shù)氐慕煌ǖ戎刃?，雙方行使各自的合法權(quán)利。當(dāng)示威群眾占據(jù)行車道以致影響交通時(shí)，警方立即行動(dòng)，當(dāng)場(chǎng)抓捕700多人。

3.巴黎模式——2010年法國(guó)大罷工。 “浪漫”是法國(guó)的代名詞，但突發(fā)事件卻將這一形象撕裂，2008年奧運(yùn)火炬?zhèn)鬟f途中在法國(guó)出現(xiàn)的騷亂深深印于國(guó)人心中。法國(guó)每年有多次游行，也并未釀成惡性事件。法國(guó)警方在處理這類事件時(shí)主要分為以下三個(gè)方面：一是對(duì)于游行、示威活動(dòng)進(jìn)行預(yù)測(cè)，警方根據(jù)有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算機(jī)模擬推算，預(yù)估社會(huì)危害性，并作出預(yù)先的防范，提醒人民可能會(huì)出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素。二是法國(guó)警方在活動(dòng)進(jìn)行中，通過巡邏防暴工作掌握該活動(dòng)的時(shí)時(shí)信息，維護(hù)社會(huì)公共秩序。三是加強(qiáng)與其他部門的合作。法國(guó)在處置大型群體性活動(dòng)時(shí)，由行政、司法等多個(gè)部門合作。

2010年9月7日，發(fā)生抗議為期一天的全國(guó)性大罷工，10月19日，法國(guó)爆發(fā)新一輪罷工游行高潮，230多支罷工隊(duì)伍分布法國(guó)各地。在這次游行活動(dòng)中，法國(guó)警方派出大量警察維持秩序，在里昂派出飛機(jī)進(jìn)行低空監(jiān)視，在巴黎南部的奧利機(jī)場(chǎng)，警察守衛(wèi)機(jī)場(chǎng)入口，在這次大罷工中，警方在尾隨監(jiān)視游行隊(duì)伍時(shí)，與示威者發(fā)生沖突，并向激進(jìn)的示威者施放催淚彈，并逮捕違法者。

4.法蘭克福模式——柏林的“五·一”騷亂。德國(guó)人以“嚴(yán)謹(jǐn)”著稱，因此，在處理群體性事件中，也以其嚴(yán)密的體系、機(jī)制以及完善的法制被其他國(guó)家所稱贊。德國(guó)警方通過預(yù)警、管理和處置策略這三步，將游行示威活動(dòng)的危險(xiǎn)性降到最低，引導(dǎo)其和平進(jìn)行。第一，在預(yù)警方面，德國(guó)通過宣傳冊(cè)、網(wǎng)絡(luò)等傳播工具向民眾介紹危機(jī)事件，并提供必要的保護(hù)信息。第二，在危機(jī)管理方面，德國(guó)通過《集會(huì)游行法》和1985年的《聯(lián)邦憲法》，對(duì)集會(huì)、游行活動(dòng)的申報(bào)和活動(dòng)中的措施予以明確規(guī)定。第三，在處置策略方面，德國(guó)以法蘭克福警方最為突出，因此也稱“法蘭克福模式”。該模式包括三個(gè)方面：一是對(duì)非法集會(huì)民眾利用機(jī)械工具和警棍鎮(zhèn)嚇，逼退民眾；二是對(duì)破壞公共秩序的暴亂者和居民使用催淚彈強(qiáng)行驅(qū)散；三是對(duì)有反社會(huì)行為的暴民進(jìn)行強(qiáng)制鎮(zhèn)壓。

柏林的“五一”騷亂始于1987年，自80年代工人運(yùn)動(dòng)后形成慣例。德國(guó)人有嚴(yán)重的游行情節(jié)，僅2004年4月30日至5月1日全柏林申報(bào)了21個(gè)游行集會(huì)，還有眾多臨時(shí)性游行集會(huì)活動(dòng)。[6]柏林警察，特別是作為尖兵處置力量的警備隊(duì)和暴亂重災(zāi)區(qū)屬地第五分局，一年內(nèi)有半年都在為防范“五·一騷亂”的計(jì)劃上、訓(xùn)練上和裝備上作準(zhǔn)備。同時(shí)為了防止“五·一”騷動(dòng)變?yōu)閻盒允录虮﹦?dòng)，通過立法對(duì)該事件進(jìn)行規(guī)制，德國(guó)《憲法》第8條第1款和第2款都對(duì)游行示威活動(dòng)和參加者進(jìn)行了說明，同時(shí)為了更好的規(guī)范游行示威活動(dòng)，在《集會(huì)游行示威法》中賦予了警察一些必要的權(quán)限，如：禁止權(quán)、限制權(quán)、拍攝權(quán)等。同時(shí)“五·一”騷亂迫使德國(guó)警方應(yīng)對(duì)群體性事件時(shí)在對(duì)策、戰(zhàn)術(shù)等多方面發(fā)生改變。

（二）外國(guó)警方處理突發(fā)事件的原則研究

西方警察學(xué)界對(duì)群體性事件的處置研究，不像我國(guó)注重“學(xué)”而不注重“術(shù)”的研究，而西方往往重措施、方法等規(guī)范化的研究，而對(duì)于原則則甚少研究。而并不代表他們?cè)谔幚硗话l(fā)性事件是沒有指導(dǎo)原則。以下是學(xué)者們根據(jù)西方處理該事件的措施方法歸納出來的幾條原則。 [7]

1.中立原則。參加游行示威活動(dòng)的大多數(shù)人都是為了表達(dá)自己的某種訴求，情緒一般比較激動(dòng)，容易受到他人的影響。因此，警察在處理此類案件時(shí)要時(shí)刻關(guān)注民眾的情緒與反應(yīng)，確定自己的位置——是秩序維護(hù)者而不是仲裁者，對(duì)于游行示威者不帶有任何情緒和成見，同時(shí)不得將自己的個(gè)人偏好帶入工作中。因此，西方國(guó)家如英、美等國(guó)都在憲法和公務(wù)員法中規(guī)定了該原則。

2.比例原則。根據(jù)比例原則，聯(lián)邦德國(guó)在1977年統(tǒng)一《警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》中第2條規(guī)定：其一，警察應(yīng)就無數(shù)可行處分中，選擇對(duì)個(gè)人和公務(wù)傷害最小者為之。其二，處分不得肇致與其結(jié)果不成比列。其三，目的達(dá)成后，或發(fā)覺目的無法達(dá)成時(shí)，處分應(yīng)立即停止。林紀(jì)東教授對(duì)比例原則提出了自己的看法，他認(rèn)為：“警察權(quán)之約束人民自由時(shí)，其約束限于維持社會(huì)公益所必要之程度，如超過必要程度而約束人民之自由時(shí)，為超越警察權(quán)之正當(dāng)界限，而構(gòu)成違法行為”。

3.公共原則。公共原則即私生活自由原則。日本學(xué)者片岡聰教授認(rèn)為，警察的作用在于消極維持公共安全和公共秩序，對(duì)于個(gè)人的生活活動(dòng)，警察權(quán)不應(yīng)積極介入，警察權(quán)行使時(shí)，應(yīng)嚴(yán)守“私生活不可侵的原則”、“私人住所不可侵的原則”及“民事關(guān)系不干涉原則”三大界限。1982年，羅伯特·皮爾在其制定的《警察訓(xùn)令》中，要求警察“應(yīng)該特別當(dāng)心不要采取無聊的或不必要的干涉行動(dòng)。一旦需要采取行動(dòng)時(shí)，要堅(jiān)決和果斷，在所有場(chǎng)合，他都應(yīng)該使他的行為有足夠的合法性支持?！?/p>

4.冷靜原則。 突發(fā)事件是矛盾激化或者受到某種誘發(fā)之后產(chǎn)生的，必然有雙方敵對(duì)企圖的存在，示威者一般情緒較為激動(dòng)與激進(jìn)。警方在秉持中立原則的同時(shí)也應(yīng)該保持必要的冷靜，切忌在語言和行動(dòng)上刺激示威者，導(dǎo)致其采取更極端的行為，危害公共安全，在整個(gè)活動(dòng)中，警方應(yīng)表現(xiàn)出自己維護(hù)社會(huì)安全的誠(chéng)意。

5.應(yīng)防過當(dāng)原則。在處理群體性活動(dòng)中，警方在采取實(shí)施強(qiáng)制力手段時(shí)應(yīng)該注意其正當(dāng)性、合法性、合理性，防止強(qiáng)制手段程度過當(dāng)。具體可以分為以下三個(gè)方面：第一，盡量避免使用武力。組織和參與群體性活動(dòng)的公民，其目的僅僅在于表達(dá)訴求而不是要進(jìn)行攻擊活動(dòng)，武力的使用應(yīng)該限制在控制暴力的層面上。第二，使用的武力等級(jí)。警方在采取武力控制群體性活動(dòng)時(shí)，對(duì)武力等級(jí)的選擇應(yīng)該根據(jù)公民犯罪的嚴(yán)重程度來確定，如果公民所犯的罪行較為嚴(yán)重，則可以采取較為嚴(yán)厲的武力來對(duì)其進(jìn)行控制；反之，如果公民已處于警方控制之下，則應(yīng)該停止使用該武力。第三，防止武力使用過當(dāng)。警方正當(dāng)?shù)姆佬l(wèi)是受法律保護(hù)的，但是警方在使用武力的過程中，應(yīng)該選擇適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施以防止造成更大的危害。

（三）外國(guó)警察預(yù)防和處置突發(fā)事件的策略

1.突發(fā)事件的預(yù)防策略。古言道：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”；“宜未雨而綢繆，勿臨渴而掘井”以及“寧可三日備，不可一日松”，這些都說明了防御的重要性。在突發(fā)事件中，雖然其具有突發(fā)性和不可預(yù)測(cè)性，但是并不是說警方在該類案件上就無法事先防御，西方警察在處理此類事件上的防范策略給了我們啟示。首先，通過法律規(guī)范事先防御。例如，英國(guó)《公共秩序法》規(guī)定，公共游行者應(yīng)于實(shí)施之日前 6天將書面申請(qǐng)郵寄或面交警方，德國(guó)《集會(huì)游行法》規(guī)定，戶外集會(huì)游行應(yīng)于舉辦前 48小時(shí)向主管機(jī)關(guān)報(bào)備。其次，雙方事前協(xié)商，警方巧妙引導(dǎo)游行活動(dòng)。在德國(guó)，在每次的游行之前，警方要與組織者進(jìn)行商談，規(guī)定游行時(shí)的路線，并通過建議和意見，引導(dǎo)示威活動(dòng)按警方的意圖進(jìn)行。最后，掌握信息，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。突發(fā)事件的防范應(yīng)建立在豐富的信息基礎(chǔ)之上，這樣才能夠?qū)κ就涡谢顒?dòng)的規(guī)模與危害性作出事先評(píng)估，并根據(jù)此結(jié)論部署警力。

2.突發(fā)事件的處置策略。在游行示威活動(dòng)中出現(xiàn)的擾亂正常會(huì)治安秩序的騷亂、暴動(dòng)、打砸搶燒事件，由于各國(guó)國(guó)情、歷史淵源以及國(guó)家體制的不同，各國(guó)處理突發(fā)事件的策略也不盡相同，但大體上可以分為以下四類。一是美國(guó)模式中所示的對(duì)于和平游行示威活動(dòng)采取寬容態(tài)度，若出現(xiàn)騷亂則根據(jù)亞當(dāng)斯《警察勤務(wù)》中的六項(xiàng)政策進(jìn)行處理。 二是德國(guó)模式中所表現(xiàn)的法蘭克福警局所采取的高壓政策，對(duì)暴民和擾亂社會(huì)秩序，危害社會(huì)穩(wěn)定者進(jìn)行強(qiáng)制驅(qū)散。三是懷柔政策。在西方游行示威活動(dòng)是表現(xiàn)自己訴求的一種方式，是正常的社會(huì)活動(dòng)，鮮少有造成騷亂的。因此，在處理該事件時(shí)要明確區(qū)分對(duì)待參加者。對(duì)于違法者采取安撫、警告、疏散；對(duì)于制造混亂者，則應(yīng)該采取強(qiáng)制措施，如強(qiáng)力驅(qū)散、現(xiàn)場(chǎng)逮捕等。四是親近友善。突發(fā)事件是一種有強(qiáng)烈矛盾沖突的事件，警方通常是國(guó)家公權(quán)力的代表，而民眾與國(guó)家公權(quán)力有一種距離感，無法親近。因此，警方在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，應(yīng)保持良好的形象，并善于利用媒體獲得民眾對(duì)警方的認(rèn)同。可以說，英國(guó)警方是處置突發(fā)事件的翹楚。

三、外國(guó)警方處理突發(fā)事件對(duì)我國(guó)公安機(jī)關(guān)的借鑒

（一）積極應(yīng)對(duì)，主動(dòng)預(yù)防

在處理突發(fā)事件時(shí)，我國(guó)公安機(jī)關(guān)往往處于一個(gè)被動(dòng)的地位，總是在突發(fā)事件引起一定社會(huì)影響后才進(jìn)行干預(yù)、治理。這方面，我國(guó)公安機(jī)關(guān)應(yīng)該借鑒國(guó)外偏重預(yù)防的觀念，對(duì)于突發(fā)事件的處理應(yīng)以主動(dòng)預(yù)防為主，積極建立機(jī)制來預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生，使民意得到很好的疏導(dǎo)發(fā)泄，盡量避免本來是個(gè)體的事件發(fā)展成具有較大社會(huì)影響的群體性事件。因此，我國(guó)公安機(jī)關(guān)應(yīng)該變被動(dòng)治理為主動(dòng)預(yù)防，不僅將目光放在突發(fā)事件發(fā)生之后，更重要的是建立主動(dòng)預(yù)防機(jī)制，積極迎戰(zhàn)，彌補(bǔ)現(xiàn)存體制的漏洞。

（二）保護(hù)公民的合法權(quán)益

在社會(huì)突發(fā)事件中，民眾往往會(huì)做出一些過激的行為，比如打、砸、搶等，在一定程度上侵犯了一定的社會(huì)利益，公安機(jī)關(guān)在處理這些行為時(shí)，會(huì)采取一定的強(qiáng)制手段，容易與公民形成對(duì)立關(guān)系，使矛盾進(jìn)一步的激化。國(guó)外出于對(duì)公民集會(huì)、游行、示威等合法權(quán)益的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)警察與公民的非對(duì)立關(guān)系，注重警察的干預(yù)方式，盡量采取勸告、告知等平和的手段，在不得不采取強(qiáng)制手段時(shí)，也要控制強(qiáng)制手段的限度。因此，在突發(fā)事件中，公民的過激行為并不一定必須以強(qiáng)制手段來應(yīng)對(duì)，公安機(jī)關(guān)在處理這一問題時(shí)應(yīng)該考慮到對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)，根據(jù)具體的情況和形勢(shì)，來選擇處理的方式和手段，盡量避免矛盾的激化，使社會(huì)的負(fù)面影響不至于進(jìn)一步深化。

（三）注重媒體的影響力

當(dāng)今社會(huì)傳媒行業(yè)十分發(fā)達(dá)，即使是某一個(gè)小地方的突發(fā)事件都有可能成為一個(gè)全球性話題，因而擴(kuò)大其在社會(huì)上的影響。也就是說，傳媒在突發(fā)事件處理中也扮演著一個(gè)不容忽視的作用，在這樣的環(huán)境下，公安機(jī)關(guān)不能忽視傳媒的作用，反而更應(yīng)該積極利用傳媒的影響力，更好地處理群體性事件。在國(guó)外，警方對(duì)待媒體采訪突發(fā)事件的態(tài)度比較積極，能夠及時(shí)、公開、透明地向公眾披露相關(guān)信息，這樣不僅有利于維持警方的形象，更重要的是能夠有效地穩(wěn)定公眾的情緒，從而促使事件朝著好的方向發(fā)展。媒體作為消息傳送的一個(gè)渠道，作為連接公安機(jī)關(guān)和公眾的一個(gè)媒介，應(yīng)該使其起到良性的作用。要達(dá)到這一點(diǎn)，除了媒體人的努力，公安機(jī)關(guān)也要有一定作為，積極配合，及時(shí)向媒體披露相關(guān)信息，才不至于引起不好的流言，引起公眾更加的恐慌，使事件發(fā)展到更加惡化的程度。

（四）設(shè)立專門部門

我國(guó)公安機(jī)關(guān)不僅沒有處理突發(fā)事件的專門部門，而且派出處理突發(fā)事件的一線處置警力其警種構(gòu)成也較復(fù)雜，往往都是臨時(shí)抽調(diào)的民警，處理突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)相當(dāng)不足，甚至有些根本沒有處理過相關(guān)事件，并且不會(huì)做群眾工作，穩(wěn)定群眾情緒。綜觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家，警方基本都有專門處置突發(fā)事件的部門，例如法國(guó)的共和國(guó)安全連（CRS）、英國(guó)的警察支援小組（PSUS）等。因此，我國(guó)公安機(jī)關(guān)應(yīng)該建立專門的部門來處理突發(fā)事件，研究如何預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生以及在其發(fā)生后如何應(yīng)對(duì)，對(duì)相關(guān)民警進(jìn)行專門的培訓(xùn)教育，提升民警對(duì)突發(fā)事件的處置能力。

（五）科學(xué)使用警力

突發(fā)事件與一般個(gè)體事件很顯著的一個(gè)區(qū)別在于其參與人數(shù)較多，因此，處理這樣的事件時(shí)投入的警力也相應(yīng)較多。但是，并不能盲目的投入警力來處理突發(fā)事件，必須考慮到警力投入的科學(xué)性。由于突發(fā)事件的社會(huì)影響較大，在對(duì)其進(jìn)行處理時(shí)應(yīng)該投入更具有綜合優(yōu)勢(shì)的警力，即人員、士氣、裝備、訓(xùn)練素質(zhì)、戰(zhàn)術(shù)等方面都具有優(yōu)勢(shì)。公安機(jī)關(guān)在制定具體的工作預(yù)案時(shí)，就應(yīng)該針對(duì)具體的突發(fā)事件制定不同的方案，具體情況具體分析，來規(guī)定相應(yīng)的警力投入和具體的措施。

四、結(jié)語

在科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展的今天，信息傳播速度迅速，全球化是一個(gè)大的趨勢(shì)，不僅僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)這一個(gè)方面，突發(fā)事件也是世界性的一個(gè)話題。在我國(guó)，社會(huì)矛盾不可避免，各種利益沖突愈演愈烈，突發(fā)事件的發(fā)生也越來越多，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定，特別是在警方對(duì)突發(fā)事件處理的過程中，常導(dǎo)致突發(fā)事件成為暴動(dòng)，而西方國(guó)家抗議示威活動(dòng)不少，卻鮮少釀成惡性事件，這也顯示了我國(guó)警方在處理這一問題時(shí)經(jīng)驗(yàn)不足。綜觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家在處理群體性事件時(shí)所采取的模式，盡管各國(guó)不完全相同，但在很多方面有相同之處，并且取得了很好的效果，這些都十分值得我們學(xué)習(xí)和借鑒?！叭∪酥L(zhǎng)，補(bǔ)己之短”，通過學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家在處理突發(fā)事件時(shí)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體情況，制定出適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的應(yīng)對(duì)措施，使社會(huì)長(zhǎng)治久安，更加和諧。

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（責(zé)任編輯：王小麗） 2013年第3期福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)No3 2013

（總第133期）