蓋燕玲

（集美大學(xué)財經(jīng)學(xué)院，福建 廈門 361004）

一、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)的客觀必然

財政支出結(jié)構(gòu)是指各類支出在財政支出中所占的比重。它不僅反映了政府的公共政策走向，政府職能的作用范圍和重點。

首先，我國從改革開放以來，由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟。然而，市場經(jīng)濟在公共物品配置方面存在著不足。例如科教文衛(wèi)事業(yè)、環(huán)境保護等等具有很大的正外部性的行業(yè)，但由于其本身極易產(chǎn)生的搭便車效應(yīng)，使得市場在配置這方面會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。

其次，一個國家是否穩(wěn)定強大重要的指標(biāo)應(yīng)是人民的生活水平和幸福程度，我國一直倡導(dǎo)建立“以人為本”的社會，建立科學(xué)發(fā)展觀，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展作為最高理想，圍繞著人民的生存、發(fā)展需要，提供充足的物質(zhì)產(chǎn)品、文化產(chǎn)品以及更好的社會服務(wù)。這就要求政府在制定財政支出政策的時候應(yīng)當(dāng)將重心放在關(guān)系到民生問題的公共產(chǎn)品的支出上。

第三，促進社會公平一直是財政的重要職能。而社會公平的一個重要體現(xiàn)應(yīng)是收入分配上的公平，使得社會全體成員共享經(jīng)濟發(fā)展的碩果。在社會保障方面增加財政投入，進行第二次收入分配的調(diào)節(jié)，有利于縮小貧富差距，提高總體的社會福利水平，這也是我國政府長期以來奉行的財政目標(biāo)。

二、廈門市“十一五”期間財政支出狀況分析

廈門作為經(jīng)濟特區(qū)，沿海是個重要的區(qū)位優(yōu)勢，外貿(mào)出口以及引進外資方面都極大推動了廈門經(jīng)濟的發(fā)展。在“十一五”期間，財政收入每年都有百分之三十的增加，除卻受到08年金融危機的影響，財政收入增加的比較僅為百分十左右，而后都能以平穩(wěn)的速度增加，截止2010年，廈門市的財政收入達到了5260215萬元，比09年增加了16.5%。而在財政支出方面，在2006年到2009年也都有較大幅度的增加，但增幅大于財政收入的增幅，而在2010年首次出現(xiàn)了財政收入的增加幅度小于了財政支出的增加幅度，然而，在2010年的財政支出的增長幅度卻緩于收入增加的幅度，也說明了廈門市在財政支出方面還存在著些不足，并沒有充分利用現(xiàn)有的財政資源。

從廈門市財政支出結(jié)構(gòu)來看，財政支出主要包括以下幾個方面：一般公共服務(wù)，教育，科學(xué)技術(shù)，文化體育與傳媒，社會保障與就業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生，環(huán)境保護和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等。本文就以以上幾個方面的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，有如下的圖表：

（一）一般公共服務(wù)

一般公共服務(wù)反映政府提供一般公共服務(wù)的支出。包括各項政府的事務(wù)支出，這一項是2007年以后設(shè)立的，與之前的行政支出部分類似，但包含了更多的事業(yè)機構(gòu)。一般公共服務(wù)從2007年的17.27%一路保持了下降的狀態(tài)，到了2010年下降到14.46%。一般公共服務(wù)多為一些政府日常職能的開支，一路下降可以體現(xiàn)了政府職能效率的提高。

（二）教育、科學(xué)支出

教育支出占財政支出的比重除了在2007年度比2006年度有了一個小幅度的上漲，但多年來一直都穩(wěn)定在14%的水平線上，我國整體在教育支出方面一直都未能超過15%。在科學(xué)支出方面2006年來一直穩(wěn)定在一個3%的水平，但在近兩年所占比重還是略呈下降態(tài)勢?？茖W(xué)技術(shù)方面的支出狀況還存在著改善和提高的空間。

（三）醫(yī)療衛(wèi)生支出情況

醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出是呈現(xiàn)一個上漲的趨勢，然而上漲的幅度非常小，面對現(xiàn)今人民更多的將目光投向醫(yī)療方面，再觀察歷年的投入比重就不難發(fā)現(xiàn)，如今廈門的財政支出在醫(yī)療方面的水平仍然在一個較低的水平。

（四）社會保障和就業(yè)支出

從2007年開始不論從絕對數(shù)還是其占財政支出的比重方面都有了上漲，說明了社會保障工作得到了越來越多的重視。然而在2010年的數(shù)據(jù)顯示，雖然絕對數(shù)相對2009年有了上漲，但是相對比重卻出現(xiàn)了下降。社會保障是民生問題中的重點，是社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的必要條件。

（五）文化體育與傳媒支出

從2006年開始，文化體育與傳媒方面的支出一路走低，到了2010年甚至與2006年的數(shù)據(jù)相比減少了接近百分五十，如今的這個支出比重顯然不能讓人滿意。

（六）環(huán)境保護

環(huán)境保護方面的支出是“十一五”期間增加幅度最為明顯的項目。截止2010年，環(huán)境保護方面的支出占財政支出的比例達到了3.32%，超過了科學(xué)技術(shù)與文化體育方面的支出。這表明了人們對于環(huán)境保護方面的重視，尤其廈門一直以優(yōu)美和健康的環(huán)境著稱，這與財政在此方面的投入也分不開。

（七）城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)

廈門的島內(nèi)和到島外地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，因而不管是“大廈門”的構(gòu)想，還是海西經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)，都是需要開發(fā)島外的幾個區(qū)，加快城市化的步伐，但從2008年以后城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)部分的支出就有了明顯的減少，由最多的12.88%下降到了8%左右。

三、廈門市財政支出結(jié)構(gòu)面臨的問題

廈門市財政支出的規(guī)模固然呈現(xiàn)擴大的趨勢，但相對于應(yīng)對社會各方面需求的滿足程度上仍然存在很大的不足。

（一）一般公共服務(wù)項目的投入仍然過高

雖然一般公共服務(wù)的項目從07年開始已經(jīng)出現(xiàn)了下降的態(tài)勢，但就其占總體支出的比重來說，仍然是最大比重的部分。一般公共服務(wù)項目當(dāng)中很大的部分就是支出結(jié)構(gòu)項目變更之前的行政經(jīng)費的支出。目前我國公職人員的體系仍然太過龐大，各個行政部門都在各自追求自己部門利益的最大化，而忽視了整體行政效力的最大化，以需要提供更好更充足的服務(wù)給人民為理由不斷擴大部門編制的情況仍然存在。以至于在財政支出中需要負(fù)擔(dān)很大一筆給政府的職能機構(gòu)，從而擠占了應(yīng)當(dāng)支付給公共物品的部分。況且，行政資金運用的低效率與嚴(yán)重的浪費現(xiàn)象，也是這部分支出一直徘徊在較高水平的原因。政府部門機構(gòu)的冗余以及資金的低效率運行，不僅占用了較多的財政資源，同時也阻礙了財政資源向公共民生方面流動。

（二）城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的支出不增反降

由于發(fā)展集中限制，廈門的島內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展速度是很不協(xié)調(diào)了，由于島內(nèi)缺乏足夠發(fā)展空間，才將發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到了島外。但廈門島外各區(qū)的配套設(shè)施都跟島內(nèi)的有很大差距。在“十一五”規(guī)劃的初期就提出了建設(shè)“大廈門”的構(gòu)想，因而也投入了較大的財政支出比重用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的社會保障水平。廈門是一個流動人口比重很高的城市，城市經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)都離不開很多的外來務(wù)工人員，但由于現(xiàn)今的醫(yī)療保障和社會保險制度尚未能夠全國統(tǒng)一化，許多農(nóng)民工在醫(yī)療和社會保險都沒有保障。正因為城鄉(xiāng)之間的社會保障和醫(yī)療體系差距過大，也直接導(dǎo)致了島內(nèi)房價相較是島外的2～3倍，也讓城市的居民感到了不小的購房壓力。

（三）科教文衛(wèi)方面支出增加緩慢，投入力度不足

從各方面支出增加的比重看，以2010年與2009年數(shù)據(jù)相對比，2010年財政支出與2009年的數(shù)據(jù)相比增加了14.5%，而在科教文衛(wèi)事業(yè)方面的投入基本也都在這個比重的上下波動，說明了廈門政府在科教文衛(wèi)事業(yè)方面的投入基本是與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的，但教育上的支出還是稍微落后，這僅僅是一個相對數(shù)的對比，比重雖然是有增加，但具體到實際的比重又顯得很單薄。除了教育方面的支出能夠基本穩(wěn)定在與財政支出增加幅度在一個限度上，文化體育，科技支出以及衛(wèi)生方面都顯然的落后于財政支出的增加幅度。從絕對數(shù)上看，支出每年增加的比重是很高，這并不能凸現(xiàn)政府對于這些公共事業(yè)方面的重視，反而這是因為之前在這方面投入了過分不足，以至用現(xiàn)期財政來進行彌補。這種高增加的假象就很容易讓人們忽視這類公共事業(yè)投入所占比重不足的情況。

就廈門市的水平來看，教育方面的支出從2006年以后一直維持在一個較高的水平，這充分說明了廈門市政府對于教育事業(yè)的重視。但這與教育支出形成鮮明對比的是文體方面的支出，一直處于低位，而且還呈現(xiàn)下降趨勢。在科技方面的投入也是穩(wěn)定在一個低位，不足4%的科技投入顯然跟廈門的發(fā)展水平形成很大的反差，而且廈門長期以來都是依靠高新產(chǎn)業(yè)作為重點發(fā)展目標(biāo)，這樣的科技支出水平顯然很難達到這個要求。

（四）社會保障事業(yè)投入尚有提高空間

2010年開始廈門市的財政支出項目中增加了住房保障支出項目，增加這筆項目的支出表明了廈門已在推進實施社會保障性住房，不過從2010年的數(shù)據(jù)上看，住房保障的投入額度為5760萬元，僅占到0.19%的份額，從這個相對數(shù)字來說是比較低的一個水平，說明政府財政支出在這個方面仍然有上升空間。就社會保障與就業(yè)支出這個項目來看，廈門的在近五年的水平一直穩(wěn)定在7%-8%之間，而根據(jù)2010年的全國數(shù)據(jù)顯示，全國社會保障支出達到了10%-12%，而世界發(fā)達國家的這一數(shù)據(jù)則更高，就這個數(shù)據(jù)對比，廈門市在社會保障方面的工作還需要更多的投入。

四、財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的思考

從2006年、2010年的數(shù)據(jù)分析，總體來看，廈門市在社會公共方面的財政支出都還是不夠充足的，在提高經(jīng)濟建設(shè)水平，引進外資的同時，還更應(yīng)該將更多的財政收入投入到關(guān)于民生建設(shè)上，切實提高居民的福利水平。

（一）控制一般公共服務(wù)項目支出

一般公共服務(wù)項目支出作為國家權(quán)力機關(guān)和行政管理機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、組織社會主義政治、經(jīng)濟、文化各項事業(yè)的財力保證,另一方面它又是一種經(jīng)常性的消費性支出?？刂埔话愎卜?wù)項目支出，主要還是應(yīng)該從行政結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)內(nèi)的人員精簡入手，對于職能類似的政府服務(wù)性機構(gòu)可以進行合并，使得行政職能結(jié)構(gòu)簡化。嚴(yán)格規(guī)范政府職能部門人員的薪酬制度，中國的公務(wù)員體制一直期望的是以薪養(yǎng)廉，但是目前公務(wù)員的工資水平不低，但廉潔程度卻不能與工資程度成正比?？梢詫€人的服務(wù)能力與工資掛鉤，這部分就可以由日常與其有所接觸的民眾進行評定。加強對政府機構(gòu)日常開支的審計工作，公開職能部門的預(yù)算和支出，放歸公共媒體和人民監(jiān)督。

（二）擴大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，增強社區(qū)服務(wù)

不論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是社區(qū)，其實都是最直接與人民接觸的行政單位。廈門市一個島內(nèi)與島外發(fā)展水平極不均衡的地區(qū)，需要整體提升城市的綜合競爭力，這就要將建設(shè)的目標(biāo)放在島外地區(qū)。首先就應(yīng)該先從配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，從科教文衛(wèi)方面建設(shè)縮小與島內(nèi)的差距。當(dāng)前廈門的招商引資的賣點應(yīng)是島外地區(qū)，而如何能夠提高島外地區(qū)的招商能力這就需要政府將財政支出更多的向島外傾斜。二是在社區(qū)服務(wù)，由于直接面對群眾的最基層的職能部門，應(yīng)加強對于這些基層工作人員的培訓(xùn)以及提高他們的個人服務(wù)意識。

（三）繼續(xù)加大科教文衛(wèi)方面的支出

1.島外各區(qū)與島內(nèi)的教育公平問題解決教育問題關(guān)鍵。當(dāng)前大部分的教育資源都集中在了島內(nèi)，提高島外教育資源的覆蓋率和配比水平就是教育公平的重要體現(xiàn)。更多地將教育方面的資金用于基礎(chǔ)教育方面，不僅是保障基礎(chǔ)教育的參加率，更重要的是對基礎(chǔ)教育水平的保障，包括學(xué)校的硬件設(shè)施以及師資配備的水平。除了對于義務(wù)教育階段教育經(jīng)費的投入之外，還應(yīng)該注重義務(wù)教育階段教職工人員的福利的補貼，特別是島外或者較為偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校的教職工，更應(yīng)該提供更好的福利待遇，以此來均衡島內(nèi)外的教育資源分布，真正的將教育落到實處。

2.對于科技方面的支出，應(yīng)該保障最基礎(chǔ)的科技投入，并且可以考慮將科研機構(gòu)與有相似業(yè)務(wù)的企業(yè)進行掛鉤，更加明確科技投入的方向。

3.在文化體育方面，島外的文化體育事業(yè)更是根基薄弱，因而在文體方面的支出也應(yīng)該集中在島外地區(qū)建立圖書館，體育館，文化館等公共設(shè)施來豐富人民的日常生活，也有利于提高人民素質(zhì)。

4.對于醫(yī)療衛(wèi)生方面，政府的財政支出應(yīng)該更多的集中于基礎(chǔ)醫(yī)療方面，尤其是社區(qū)門診以及醫(yī)療下鄉(xiāng)的方面，完善醫(yī)療服務(wù)體系和醫(yī)療保障制度（尤其是島外地區(qū)）。政府應(yīng)該鼓勵更多的社會資源投入到醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，重點是醫(yī)療設(shè)備的更新，以及藥品種類的保障上。

（四）完善社會保障制度，加快建立社會保障住房建設(shè)體系

近年來，住房問題一直是我國社會民生問題中最為明顯的問題。面對日益高漲的房價和人民對于住房的剛性需求，保障性住房構(gòu)想的提出就在一定程度上解決了住房難的問題。因而作為最重要的民生問題，就應(yīng)該在住房保障支出方面加大投入的比重，對于目前不足百分一的比重來看還是有很大的上升空間。另一方面，保證保障性住房的質(zhì)量，在住房的質(zhì)量和建筑花費上尋求平衡點。將保障性住房落實于保障真正有需要的人群之上。

同時，目前的社會保障制度還是一個較低水平，因為更多的關(guān)注于社會保障制度的覆蓋面問題，這也為社會保障工作提出了未來的發(fā)展方向，在完成了社會保障的全民覆蓋之后，完成城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，適當(dāng)提高社會保障的標(biāo)準(zhǔn)。

總之，政府的財政職能除了發(fā)展經(jīng)濟，更為重要的是改善民生問題，促進社會公平。因此，政府要切實承擔(dān)起改善民生的重任，使財政在教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入比重增加到應(yīng)有的高度，投入增加的比重也與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，真正讓人民感受到發(fā)展帶來的福利。改變現(xiàn)行財政支出的運行軌道,使財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整有一個由量變到質(zhì)變的飛躍。