呂景松，宋永杰，陳淑革，楊懷偉

（北京市房山區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京房山 102488）

“警告”在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的使用

呂景松，宋永杰，陳淑革，楊懷偉

（北京市房山區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京房山 102488）

在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的行政處罰中，警告是其中最輕的一種。警告是法定的行政處罰種類，指行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織違反行政管理法律規(guī)范的行為進(jìn)行譴責(zé)和警示，提出告誡，使其認(rèn)識(shí)本身的違法行為的一種處罰，屬申誡罰。申誡罰是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法當(dāng)事人的名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)或精神上的利益造成—定損害以示警誡的行政處罰，也稱聲譽(yù)罰或者精神罰。一般適用于那些違反行政管理法規(guī)較輕微，對(duì)社會(huì)危害程度不大的行為。在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督中，警告行政處罰的使用有一些問(wèn)題，我們從一個(gè)具體案例開(kāi)始分析。

一、案例介紹

《昆明農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)》刊載，2012年10月28日，在某屠宰場(chǎng)入場(chǎng)查物驗(yàn)證時(shí)，一販運(yùn)戶持有的檢疫證除年月外，涂改了日期，仔細(xì)辨認(rèn)后確定販運(yùn)戶將27日改成了28日。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員立即采取措施暫扣販運(yùn)生豬17頭，并對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行了調(diào)查。經(jīng)查，當(dāng)事人于27日晚在玉溪某地購(gòu)買了17頭生豬，在產(chǎn)地檢疫申報(bào)點(diǎn)申報(bào)并接受了檢疫，由于檢疫人員填寫(xiě)檢疫證明時(shí)，填寫(xiě)了當(dāng)日有效，落款日期為27日。當(dāng)販運(yùn)戶將豬運(yùn)到昆明時(shí)已經(jīng)是28日了。由于擔(dān)心入場(chǎng)時(shí)被檢疫執(zhí)法人員查處，故擅自做了涂改。駐屠宰場(chǎng)兩名動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員認(rèn)為該販運(yùn)戶違反了《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱〈防疫法〉）第六十一條的規(guī)定，涂改偽造檢疫證明，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行執(zhí)法教育，同時(shí)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。經(jīng)請(qǐng)示上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，最后按簡(jiǎn)易程序?qū)Ξ?dāng)事人給予了警告處罰，并出具了現(xiàn)場(chǎng)處罰決定書(shū)。法律依據(jù)是《防疫法》第六十一條、第七十九條。

二、案例分析

案例中的執(zhí)法處罰警告是錯(cuò)誤的?！斗酪叻ā返诹粭l規(guī)定，禁止轉(zhuǎn)讓、偽造或者變?cè)鞕z疫證明、檢疫標(biāo)志或者畜禽標(biāo)識(shí)。而《防疫法》第七十九條規(guī)定，違反本法規(guī)定，轉(zhuǎn)讓、偽造或者變?cè)鞕z疫證明、檢疫標(biāo)志或者畜禽標(biāo)識(shí)的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)收違法所得，收繳檢疫證明、檢疫標(biāo)志或者畜禽標(biāo)識(shí)，并處三千元以上三萬(wàn)元以下罰款。

顯然《防疫法》第六十一條、第七十九條沒(méi)有“警告”的內(nèi)容，而《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱〈行政處罰法〉）規(guī)定：“沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。”動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)該切實(shí)做到每一起動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行政處罰案件都有法可依。而案例中的警告執(zhí)法處罰沒(méi)有法定依據(jù)，因此，是錯(cuò)誤的。如果深入分析，案例中的違法行為應(yīng)“沒(méi)收違法所得，收繳檢疫證明，并處三千元以上三萬(wàn)元以下罰款?！边@不是本文討論范圍，可以另外專門研究。

《行政處罰法》規(guī)定行政處罰的原則有處罰法定原則、公正公開(kāi)的原則、處罰與教育相結(jié)合的原則、保障當(dāng)事人陳述權(quán)利原則、一事不再罰原則。對(duì)于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，實(shí)施警告的情形在《防疫法》等法規(guī)中有明確具體詳盡的規(guī)定，應(yīng)該認(rèn)真執(zhí)行。

三、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)施警告的情形

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)施警告的情形并不多，尤其是過(guò)去的法律法規(guī)設(shè)定行政處罰的時(shí)候也不太重視使用“警告”。我們把主要的規(guī)定列舉一些。注意“警告”前后的法律銜接和關(guān)系。

1.《防疫法》第七十三條規(guī)定。

有下列行為之一的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)代作處理，所需處理費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)，可以處一千元以下罰款：（一）對(duì)飼養(yǎng)的動(dòng)物不按照動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫計(jì)劃進(jìn)行免疫接種的；（二）種用、乳用動(dòng)物未經(jīng)檢測(cè)或者經(jīng)檢測(cè)不合格而不按照規(guī)定處理的；（三）動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的運(yùn)載工具在裝載前和卸載后沒(méi)有及時(shí)清洗、消毒的。

注意：本條警告單獨(dú)實(shí)施。

2.《防疫法》第八十二條規(guī)定。

未經(jīng)獸醫(yī)執(zhí)業(yè)注冊(cè)從事動(dòng)物診療活動(dòng)的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令停止動(dòng)物診療活動(dòng)，沒(méi)收違法所得，并處一千元以上一萬(wàn)元以下罰款。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)有下列行為之一的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)給予警告，責(zé)令暫停六個(gè)月以上一年以下動(dòng)物診療活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，由發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷注冊(cè)證書(shū)：（一）違反有關(guān)動(dòng)物診療的操作技術(shù)規(guī)范，造成或者可能造成動(dòng)物疫病傳播、流行的；（二）使用不符合國(guó)家規(guī)定的獸藥和獸醫(yī)器械的；（三）不按照當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘攉F醫(yī)主管部門要求參加動(dòng)物疫病預(yù)防、控制和撲滅活動(dòng)的。

注意：本條的警告不是單獨(dú)實(shí)施的，要同時(shí)責(zé)令暫停六個(gè)月以上一年以下動(dòng)物診療活動(dòng)。警告可以單處也可以并處。

3.國(guó)務(wù)院《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱〈應(yīng)急條例〉）第十五條規(guī)定。動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)重大動(dòng)物疫情的監(jiān)測(cè)，飼養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)動(dòng)物和生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)動(dòng)物產(chǎn)品的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合，不得拒絕和阻礙。第四十六條規(guī)定，拒絕、阻礙動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)，或者發(fā)現(xiàn)動(dòng)物出現(xiàn)群體發(fā)病或者死亡，不向當(dāng)?shù)貏?dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)給予警告，并處二千元以上五千元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

注意：本條的警告不是單獨(dú)實(shí)施的，要同時(shí)罰款。

4.《應(yīng)急條例》第四十七條規(guī)定。擅自采集重大動(dòng)物疫病病料，或者在重大動(dòng)物疫病病原分離時(shí)不遵守國(guó)家有關(guān)生物安全管理規(guī)定的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)給予警告，并處五千元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

注意：本條的警告不是單獨(dú)實(shí)施的，要同時(shí)罰款。

5.《應(yīng)急條例》第四十二條規(guī)定。

“獸醫(yī)主管部門及其所屬的動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)有下列行為之一的，由本級(jí)人民政府或者上級(jí)人民政府有關(guān)部門責(zé)令立即改正、通報(bào)批評(píng)、給予警告；對(duì)主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員，依法給予記大過(guò)、降級(jí)、撤職直至開(kāi)除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）不履行疫情報(bào)告職責(zé)，瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)或者授意他人瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)，阻礙他人報(bào)告重大動(dòng)物疫情的；（二）在重大動(dòng)物疫情報(bào)告期間，不采取臨時(shí)隔離控制措施，導(dǎo)致動(dòng)物疫情擴(kuò)散的；（三）不及時(shí)劃定疫點(diǎn)、疫區(qū)和受威脅區(qū)，不及時(shí)向本級(jí)人民政府提出應(yīng)急處理建議，或者不按照規(guī)定對(duì)疫點(diǎn)、疫區(qū)和受威脅區(qū)采取預(yù)防、控制、撲滅措施的；（四）不向本級(jí)人民政府提出啟動(dòng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案和對(duì)疫區(qū)的封鎖建議的；（五）對(duì)動(dòng)物撲殺、銷毀不進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)或者指導(dǎo)不力，或者不組織實(shí)施檢驗(yàn)檢疫、消毒、無(wú)害化處理和緊急免疫接種的；（六）其他不履行本條例規(guī)定的職責(zé)，導(dǎo)致動(dòng)物疫病傳播、流行，或者對(duì)養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全和公眾身體健康與生命安全造成嚴(yán)重危害的?！?/p>

注意：本條的警告不是單獨(dú)實(shí)施的，要同時(shí)責(zé)令限期改正。另外，從規(guī)定文本看，似乎不屬于行政處罰，而是行政處分。但不能將警告與批評(píng)教育混淆，動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的警告不同于批評(píng)教育，也不同于行政處分的警告。

6.《動(dòng)物防疫條件審查辦法》第三十六條第二款規(guī)定。違反本辦法第三十一條第二款規(guī)定，未經(jīng)審查擅自變更布局、設(shè)施設(shè)備和制度的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)給予警告。對(duì)不符合動(dòng)物防疫條件的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正；拒不改正或者整改后仍不合格的，由發(fā)證機(jī)關(guān)收回并注銷《動(dòng)物防疫條件合格證》。

注意：本條的警告是單獨(dú)實(shí)施的。也可以和“對(duì)不符合動(dòng)物防疫條件的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正；”同時(shí)進(jìn)行，可以靈活處理。

7.《動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》第三十一條規(guī)定。動(dòng)物診療場(chǎng)所不再具備本辦法第五條、第六條規(guī)定條件的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)給予警告，責(zé)令限期改正；逾期仍達(dá)不到規(guī)定條件的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)收回、注銷其動(dòng)物診療許可證。

注意：本條的警告不是單獨(dú)實(shí)施的，要同時(shí)責(zé)令限期改正。

8.《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》第三十五條規(guī)定。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師在動(dòng)物診療活動(dòng)中有下列情形之一的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)給予警告，責(zé)令限期改正；拒不改正或者再次出現(xiàn)同類違法行為的，處一千元以下罰款：(一）不使用病歷，或者應(yīng)當(dāng)開(kāi)具處方未開(kāi)具處方的；(二）使用不規(guī)范的處方箋、病歷冊(cè)，或者未在處方箋、病歷冊(cè)上簽名的；(三）未經(jīng)親自診斷、治療，開(kāi)具處方藥、填寫(xiě)診斷書(shū)、出具有關(guān)證明文件的；(四）偽造診斷結(jié)果，出具虛假證明文件的。

注意：本條的警告不是單獨(dú)實(shí)施的，要同時(shí)責(zé)令限期改正。

9.《鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法》第十九條規(guī)定。鄉(xiāng)村獸醫(yī)有下列行為之一的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)給予警告，責(zé)令暫停六個(gè)月以上一年以下動(dòng)物診療服務(wù)活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，由原登記機(jī)關(guān)收回、注銷鄉(xiāng)村獸醫(yī)登記證：(一）不按照規(guī)定區(qū)域從業(yè)的；(二）不按照當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘哂嘘P(guān)部門的要求參加動(dòng)物疫病預(yù)防、控制和撲滅活動(dòng)的。

注意：本條的警告不是單獨(dú)實(shí)施的，要同時(shí)責(zé)令暫停六個(gè)月以上一年以下動(dòng)物診療服務(wù)活動(dòng)。

四、警告的實(shí)施程序

由于警告是適用于較輕的違法行為，其行為沒(méi)有造成重大損失和產(chǎn)生嚴(yán)重后果。根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，警告可以當(dāng)場(chǎng)實(shí)施處罰。

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十二條規(guī)定：違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出農(nóng)業(yè)行政處罰決定。第二十三條規(guī)定，當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守下列程序：（一）向當(dāng)事人表明身份，出示執(zhí)法證件；（二）當(dāng)場(chǎng)查清違法事實(shí)，收集和保存必要的證據(jù)；（三）告知當(dāng)事人違法事實(shí)、處罰理由和依據(jù)，并聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯；（四）填寫(xiě)《當(dāng)場(chǎng)處罰決定書(shū)》，當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人，并應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人，如不服行政處罰決定，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

由于警告處罰力度輕，是行政處罰中精神罰的一種具體形式，幾乎不影響行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和從事某種行為的能力，往往不能引起行政相對(duì)人的重視，因此，給予行政相對(duì)人警告時(shí)，必須要向處罰人宣布并送達(dá)處罰決定書(shū)，使其認(rèn)識(shí)到違法行為的社會(huì)危害性，真正達(dá)到教育的目的。

五、警告的實(shí)施形式

警告必須是書(shū)面的。行政處罰中的警告具有責(zé)令違法行為人改正錯(cuò)誤，糾正違法行為的性質(zhì)，是針對(duì)被管理對(duì)象，既是教育，又是懲罰，還是強(qiáng)制，必須以書(shū)面的形式作出，否則會(huì)因動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰不符合法定要件而不生效，不具備法律約束力。

警告的書(shū)面形式就是《當(dāng)場(chǎng)處罰決定書(shū)》。《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)制作規(guī)范》規(guī)定，《當(dāng)場(chǎng)處罰決定書(shū)》是指農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)關(guān)適用簡(jiǎn)易程序，現(xiàn)場(chǎng)作出處罰決定的文書(shū)。“違法事實(shí)”欄應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明違法行為發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、違法行為的定性等情況。“處罰依據(jù)及內(nèi)容”欄應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明作出處罰所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章的全稱并具體到條、款、項(xiàng)、目；處罰內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體、明確、清楚。

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十四條規(guī)定：執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在作出當(dāng)場(chǎng)處罰決定之日起、漁業(yè)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)自抵岸之日起二日內(nèi)將《當(dāng)場(chǎng)處罰決定書(shū)》報(bào)所屬農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)備案。

另外，簡(jiǎn)易程序案件可以多案合并組卷。

六、警告實(shí)施的注意事項(xiàng)

不教而誅，其意在誅而不在教，不教而罰，其意在罰亦不在教。警告的目的是向違法者發(fā)出警戒，聲明行為人的行為已經(jīng)違法，使受罰人精神上受到警示，促使其引起應(yīng)有的意識(shí)和警惕，盡力避免再犯。因此，避免使當(dāng)事人產(chǎn)生錯(cuò)覺(jué)，執(zhí)法人員不可以“一告了之”，使警告沒(méi)有起到警示作用。警告容易使當(dāng)事人產(chǎn)生只要違法情節(jié)輕微，無(wú)需罰款的誤區(qū)，不利于對(duì)當(dāng)事人守法教育。

七、關(guān)于警告的自由裁量建議

《行政處罰法》規(guī)定，“尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰?！蹦壳埃覈?guó)法律法規(guī)對(duì)于“警告”的狹窄，是否可以擴(kuò)大一些。例如，在所有的罰款處罰之前，只要當(dāng)事人沒(méi)有“前科”，只需警告，而為了避免“警告”濫用，嚴(yán)禁屢教不改，放縱違法行為出現(xiàn)，對(duì)于再次違法者，處罰時(shí)“警告”記錄可以作為加重罰款的依據(jù)。