呂景松，宋永杰，陳淑革，楊懷偉

（北京市房山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京房山 102488）

“警告”在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的使用

呂景松，宋永杰，陳淑革，楊懷偉

（北京市房山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京房山 102488）

在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的行政處罰中，警告是其中最輕的一種。警告是法定的行政處罰種類，指行政機關對公民、法人或者其他組織違反行政管理法律規(guī)范的行為進行譴責和警示，提出告誡，使其認識本身的違法行為的一種處罰，屬申誡罰。申誡罰是行政執(zhí)法機關對違法當事人的名譽、榮譽、信譽或精神上的利益造成—定損害以示警誡的行政處罰，也稱聲譽罰或者精神罰。一般適用于那些違反行政管理法規(guī)較輕微，對社會危害程度不大的行為。在動物衛(wèi)生監(jiān)督中，警告行政處罰的使用有一些問題，我們從一個具體案例開始分析。

一、案例介紹

《昆明農業(yè)信息網》刊載，2012年10月28日，在某屠宰場入場查物驗證時，一販運戶持有的檢疫證除年月外，涂改了日期，仔細辨認后確定販運戶將27日改成了28日。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員立即采取措施暫扣販運生豬17頭，并對當事人進行了調查。經查，當事人于27日晚在玉溪某地購買了17頭生豬，在產地檢疫申報點申報并接受了檢疫，由于檢疫人員填寫檢疫證明時，填寫了當日有效，落款日期為27日。當販運戶將豬運到昆明時已經是28日了。由于擔心入場時被檢疫執(zhí)法人員查處，故擅自做了涂改。駐屠宰場兩名動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員認為該販運戶違反了《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱〈防疫法〉）第六十一條的規(guī)定，涂改偽造檢疫證明，對當事人進行執(zhí)法教育，同時認為應當給予行政處罰。經請示上級領導，最后按簡易程序對當事人給予了警告處罰，并出具了現(xiàn)場處罰決定書。法律依據是《防疫法》第六十一條、第七十九條。

二、案例分析

案例中的執(zhí)法處罰警告是錯誤的?！斗酪叻ā返诹粭l規(guī)定，禁止轉讓、偽造或者變造檢疫證明、檢疫標志或者畜禽標識。而《防疫法》第七十九條規(guī)定，違反本法規(guī)定，轉讓、偽造或者變造檢疫證明、檢疫標志或者畜禽標識的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構沒收違法所得，收繳檢疫證明、檢疫標志或者畜禽標識，并處三千元以上三萬元以下罰款。

顯然《防疫法》第六十一條、第七十九條沒有“警告”的內容，而《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱〈行政處罰法〉）規(guī)定：“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！眲游镄l(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法應該切實做到每一起動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行政處罰案件都有法可依。而案例中的警告執(zhí)法處罰沒有法定依據，因此，是錯誤的。如果深入分析，案例中的違法行為應“沒收違法所得，收繳檢疫證明，并處三千元以上三萬元以下罰款。”這不是本文討論范圍，可以另外專門研究。

《行政處罰法》規(guī)定行政處罰的原則有處罰法定原則、公正公開的原則、處罰與教育相結合的原則、保障當事人陳述權利原則、一事不再罰原則。對于動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，實施警告的情形在《防疫法》等法規(guī)中有明確具體詳盡的規(guī)定，應該認真執(zhí)行。

三、動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實施警告的情形

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實施警告的情形并不多，尤其是過去的法律法規(guī)設定行政處罰的時候也不太重視使用“警告”。我們把主要的規(guī)定列舉一些。注意“警告”前后的法律銜接和關系。

1.《防疫法》第七十三條規(guī)定。

有下列行為之一的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構責令改正，給予警告；拒不改正的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構代作處理，所需處理費用由違法行為人承擔，可以處一千元以下罰款：（一）對飼養(yǎng)的動物不按照動物疫病強制免疫計劃進行免疫接種的；（二）種用、乳用動物未經檢測或者經檢測不合格而不按照規(guī)定處理的；（三）動物、動物產品的運載工具在裝載前和卸載后沒有及時清洗、消毒的。

注意：本條警告單獨實施。

2.《防疫法》第八十二條規(guī)定。

未經獸醫(yī)執(zhí)業(yè)注冊從事動物診療活動的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構責令停止動物診療活動，沒收違法所得，并處一千元以上一萬元以下罰款。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)有下列行為之一的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構給予警告，責令暫停六個月以上一年以下動物診療活動；情節(jié)嚴重的，由發(fā)證機關吊銷注冊證書：（一）違反有關動物診療的操作技術規(guī)范，造成或者可能造成動物疫病傳播、流行的；（二）使用不符合國家規(guī)定的獸藥和獸醫(yī)器械的；（三）不按照當地人民政府或者獸醫(yī)主管部門要求參加動物疫病預防、控制和撲滅活動的。

注意：本條的警告不是單獨實施的，要同時責令暫停六個月以上一年以下動物診療活動。警告可以單處也可以并處。

3.國務院《重大動物疫情應急條例》（以下簡稱〈應急條例〉）第十五條規(guī)定。動物防疫監(jiān)督機構負責重大動物疫情的監(jiān)測，飼養(yǎng)、經營動物和生產、經營動物產品的單位和個人應當配合，不得拒絕和阻礙。第四十六條規(guī)定，拒絕、阻礙動物防疫監(jiān)督機構進行重大動物疫情監(jiān)測，或者發(fā)現(xiàn)動物出現(xiàn)群體發(fā)病或者死亡，不向當地動物防疫監(jiān)督機構報告的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構給予警告，并處二千元以上五千元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

注意：本條的警告不是單獨實施的，要同時罰款。

4.《應急條例》第四十七條規(guī)定。擅自采集重大動物疫病病料，或者在重大動物疫病病原分離時不遵守國家有關生物安全管理規(guī)定的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構給予警告，并處五千元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

注意：本條的警告不是單獨實施的，要同時罰款。

5.《應急條例》第四十二條規(guī)定。

“獸醫(yī)主管部門及其所屬的動物防疫監(jiān)督機構有下列行為之一的，由本級人民政府或者上級人民政府有關部門責令立即改正、通報批評、給予警告；對主要負責人、負有責任的主管人員和其他責任人員，依法給予記大過、降級、撤職直至開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）不履行疫情報告職責，瞞報、謊報、遲報或者授意他人瞞報、謊報、遲報，阻礙他人報告重大動物疫情的；（二）在重大動物疫情報告期間，不采取臨時隔離控制措施，導致動物疫情擴散的；（三）不及時劃定疫點、疫區(qū)和受威脅區(qū)，不及時向本級人民政府提出應急處理建議，或者不按照規(guī)定對疫點、疫區(qū)和受威脅區(qū)采取預防、控制、撲滅措施的；（四）不向本級人民政府提出啟動應急指揮系統(tǒng)、應急預案和對疫區(qū)的封鎖建議的；（五）對動物撲殺、銷毀不進行技術指導或者指導不力，或者不組織實施檢驗檢疫、消毒、無害化處理和緊急免疫接種的；（六）其他不履行本條例規(guī)定的職責，導致動物疫病傳播、流行，或者對養(yǎng)殖業(yè)生產安全和公眾身體健康與生命安全造成嚴重危害的?！?/p>

注意：本條的警告不是單獨實施的，要同時責令限期改正。另外，從規(guī)定文本看，似乎不屬于行政處罰，而是行政處分。但不能將警告與批評教育混淆，動物衛(wèi)生行政處罰中的警告不同于批評教育，也不同于行政處分的警告。

6.《動物防疫條件審查辦法》第三十六條第二款規(guī)定。違反本辦法第三十一條第二款規(guī)定，未經審查擅自變更布局、設施設備和制度的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構給予警告。對不符合動物防疫條件的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構責令改正；拒不改正或者整改后仍不合格的，由發(fā)證機關收回并注銷《動物防疫條件合格證》。

注意：本條的警告是單獨實施的。也可以和“對不符合動物防疫條件的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構責令改正；”同時進行，可以靈活處理。

7.《動物診療機構管理辦法》第三十一條規(guī)定。動物診療場所不再具備本辦法第五條、第六條規(guī)定條件的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構給予警告，責令限期改正；逾期仍達不到規(guī)定條件的，由原發(fā)證機關收回、注銷其動物診療許可證。

注意：本條的警告不是單獨實施的，要同時責令限期改正。

8.《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》第三十五條規(guī)定。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師在動物診療活動中有下列情形之一的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構給予警告，責令限期改正；拒不改正或者再次出現(xiàn)同類違法行為的，處一千元以下罰款：(一）不使用病歷，或者應當開具處方未開具處方的；(二）使用不規(guī)范的處方箋、病歷冊，或者未在處方箋、病歷冊上簽名的；(三）未經親自診斷、治療，開具處方藥、填寫診斷書、出具有關證明文件的；(四）偽造診斷結果，出具虛假證明文件的。

注意：本條的警告不是單獨實施的，要同時責令限期改正。

9.《鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法》第十九條規(guī)定。鄉(xiāng)村獸醫(yī)有下列行為之一的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構給予警告，責令暫停六個月以上一年以下動物診療服務活動；情節(jié)嚴重的，由原登記機關收回、注銷鄉(xiāng)村獸醫(yī)登記證：(一）不按照規(guī)定區(qū)域從業(yè)的；(二）不按照當地人民政府或者有關部門的要求參加動物疫病預防、控制和撲滅活動的。

注意：本條的警告不是單獨實施的，要同時責令暫停六個月以上一年以下動物診療服務活動。

四、警告的實施程序

由于警告是適用于較輕的違法行為，其行為沒有造成重大損失和產生嚴重后果。根據《農業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，警告可以當場實施處罰。

《農業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十二條規(guī)定：違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出農業(yè)行政處罰決定。第二十三條規(guī)定，當場作出行政處罰決定時應當遵守下列程序：（一）向當事人表明身份，出示執(zhí)法證件；（二）當場查清違法事實，收集和保存必要的證據；（三）告知當事人違法事實、處罰理由和依據，并聽取當事人陳述和申辯；（四）填寫《當場處罰決定書》，當場交付當事人，并應當告知當事人，如不服行政處罰決定，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

由于警告處罰力度輕，是行政處罰中精神罰的一種具體形式，幾乎不影響行政相對人的財產權和從事某種行為的能力，往往不能引起行政相對人的重視，因此，給予行政相對人警告時，必須要向處罰人宣布并送達處罰決定書，使其認識到違法行為的社會危害性，真正達到教育的目的。

五、警告的實施形式

警告必須是書面的。行政處罰中的警告具有責令違法行為人改正錯誤，糾正違法行為的性質，是針對被管理對象，既是教育，又是懲罰，還是強制，必須以書面的形式作出，否則會因動物衛(wèi)生行政處罰不符合法定要件而不生效，不具備法律約束力。

警告的書面形式就是《當場處罰決定書》。《農業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》規(guī)定，《當場處罰決定書》是指農業(yè)執(zhí)法機關適用簡易程序，現(xiàn)場作出處罰決定的文書?！斑`法事實”欄應當寫明違法行為發(fā)生的時間、地點、違法行為的定性等情況?！疤幜P依據及內容”欄應當寫明作出處罰所依據的法律、法規(guī)和規(guī)章的全稱并具體到條、款、項、目；處罰內容應當具體、明確、清楚。

《農業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十四條規(guī)定：執(zhí)法人員應當在作出當場處罰決定之日起、漁業(yè)執(zhí)法人員應當自抵岸之日起二日內將《當場處罰決定書》報所屬農業(yè)行政處罰機關備案。

另外，簡易程序案件可以多案合并組卷。

六、警告實施的注意事項

不教而誅，其意在誅而不在教，不教而罰，其意在罰亦不在教。警告的目的是向違法者發(fā)出警戒，聲明行為人的行為已經違法，使受罰人精神上受到警示，促使其引起應有的意識和警惕，盡力避免再犯。因此，避免使當事人產生錯覺，執(zhí)法人員不可以“一告了之”，使警告沒有起到警示作用。警告容易使當事人產生只要違法情節(jié)輕微，無需罰款的誤區(qū)，不利于對當事人守法教育。

七、關于警告的自由裁量建議

《行政處罰法》規(guī)定，“尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國務院部、委員會制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰?！蹦壳?，我國法律法規(guī)對于“警告”的狹窄，是否可以擴大一些。例如，在所有的罰款處罰之前，只要當事人沒有“前科”，只需警告，而為了避免“警告”濫用，嚴禁屢教不改，放縱違法行為出現(xiàn)，對于再次違法者，處罰時“警告”記錄可以作為加重罰款的依據。