蘇 敏 楊金生

(中國中醫(yī)科學院針灸研究所，北京，100700)

1972年，美國總統(tǒng)尼克松訪華時，隨行記者詹姆斯·羅斯頓(Jame Reston)將自己應用針灸療法消除闌尾術后腹脹及所見的針刺麻醉療法在《紐約時報》頭版進行了報道。這位記者一石激起千層浪，引發(fā)了全球性的“針灸熱”。醫(yī)學模式及治療方式選擇的轉變和WTO后全球一體化的推進，使針灸成為中醫(yī)藥走向國際化的先導。目前，以針灸為先導的中醫(yī)藥已經(jīng)傳播到世界上164個國家和地區(qū)，我國已與76個國家簽訂了含有中醫(yī)藥合作內(nèi)容的政府間協(xié)議96個，并與美國、法國、俄羅斯、澳大利亞、墨西哥、坦桑尼亞、新加坡、馬來西亞等國簽訂了專門的中醫(yī)藥合作協(xié)議49個［1］。據(jù)不完全統(tǒng)計，除我國外，在世界上的中醫(yī)醫(yī)療(針灸)機構已達8萬多家，各類中醫(yī)藥從業(yè)人員大約30萬。接受過中醫(yī)藥、針灸、推拿或氣功治療的人數(shù)已達到世界總人口的1/3以上［2］。種種跡象表明，針灸學已成為世界醫(yī)學的一部分。進入21世紀以來，越來越多的國家和地區(qū)開始了對針灸學的立法行動或者開始考慮立法。研究和利用各個國家現(xiàn)行的法律法規(guī)及傳統(tǒng)醫(yī)藥管理制度，爭取進行針灸立法或努力影響立法，在其既定的立法模式與構架下，使針灸學合法進入到各個國家已漸成現(xiàn)實。美國的內(nèi)華達州在1973年就已對針灸學進行立法規(guī)管，美國是最早對針灸進行立法規(guī)管的國家之一。近年來，針灸學陸續(xù)在澳大利亞、法國、新加坡、越南、泰國、加拿大、墨西哥等多國獲得了立法保障［3］。截至目前，美國50個州1個特區(qū)中已有44個州和1個特區(qū)對針灸學進行了立法規(guī)管。美國對針灸學的立法規(guī)管已日臻成熟與完善。

1 立法歷程

發(fā)源于中國的針灸學從被認為是邪門巫術到神奇莫測，從沒有任何科學依據(jù)到通過西醫(yī)考驗，針灸學在美國的發(fā)展歷經(jīng)坎坷。同樣的，針灸學在美國各地的立法也經(jīng)歷了艱難而漫長的過程，尤其是在立法初期。內(nèi)華達州［4］是美國率先承認針灸學地位的州，其立法之艱可想而知。1973年1月，被邀請至美國講學的香港著名針灸醫(yī)師陸易公聽聞紐約州中醫(yī)針灸師曾因無照行醫(yī)遭受拘捕和處罰的消息，震驚之余，陸易公產(chǎn)生了推動內(nèi)華達州針灸合法化的想法。于是，陸易公在當年以61歲高齡再赴內(nèi)華達州，先是取得了退休律師亞瑟·史坦勃(ARTHUR STEINBERG)先生的大力支持，隨后又結識了善于公關服務的詹姆·喬埃斯(JIM JOYES)先生。陸易公、亞瑟·史坦勃(ARTHUR STEINBERG)和詹姆·喬埃斯(JIM JOYES)三人為針灸在該州的成功立法付出了艱苦的努力。三人通過拜訪居民、印制簽名、在首府立法院免費示范等方式獲得了民眾的支持和認可，最終使該州州長MIKE O'ALLAGHAN簽署了法案。針灸學在美國第一個州的立法告捷。針灸學在內(nèi)華達州的成功立法，有力地推動了其他州的立法進程。加利福尼亞州［5～6］在1972年就已由杜菲(Duffy)眾議員提出了第一條針灸法案，規(guī)定:沒有西醫(yī)執(zhí)照的人可作為醫(yī)師助手進行針灸治療，但必須在某些核準的醫(yī)學院校內(nèi)，在西醫(yī)的直接監(jiān)督下施術，并且必須以科研為目的。該法案順利通過并被當時的加州州長里根簽署成為法律。但是這條法律的限制太多，為了爭取更合理的立法條文，在此后的兩年時間里，7位當?shù)氐尼樉闹嗅t(yī)師成立了全美歷史上第一個針灸中醫(yī)師職業(yè)團體——加州中醫(yī)藥針灸學會，并聘請了舊金山當時著名的大律師葛羅士文(MR.GOSMEN)共同爭取針灸的合法化。他們團結一致，先是取得了患者的支持，隨后委托參議員馬斯可尼(MASCONI)提案提出:凡是有證據(jù)證明曾經(jīng)從事針灸治療五年以上經(jīng)驗者，或在醫(yī)學院校的針灸研究項目中從事針灸治療3年以上者，均有資格申請注冊成為針灸師。經(jīng)過一年多的激烈辯論，這條法案于1975年獲得該州州長杰利·布朗(JERRY BROWN)的支持并簽署成為法律。針灸學在美國加利福尼亞州獲得了合法的地位。針灸學在加利福尼亞州的成功立法，是加州針灸順利發(fā)展的里程碑。隨著針灸學在內(nèi)華達州、加利福尼亞州的正式立法，其他州紛紛效仿，紐約、新墨西哥、佛羅里達、華盛頓、夏威夷等州陸續(xù)承認針灸學的合法地位并正式立法。針灸學在美國的立法進程拉開序幕并不斷持續(xù)。

2 立法特點

美國對針灸學的立法規(guī)管具有鮮明特點:1)立法歷史悠久。針灸傳入美國僅有幾百年的時間，但是其對針灸的立法已有近40年的歷史。1973年，內(nèi)華達州誕生了美國第一部針灸法，規(guī)定允許針灸師可在沒有醫(yī)生監(jiān)督的情況下進行針灸治療，但必須至少具有10年以上的針灸臨床經(jīng)驗。俄勒岡州緊隨其后，對針灸進行了立法管理，并在1974年舉行了第一次針灸醫(yī)師的正式考試。1975年，紐約制定了針灸醫(yī)師的許可標準。1976年加利福尼亞州法律允許無執(zhí)照的人進行針灸治療，但必須在正規(guī)醫(yī)院中有一名醫(yī)師監(jiān)督下才能施術。此后美國其他州陸續(xù)進行針灸立法。時至今日，美國對針灸進行立法規(guī)管已有近40年的歷史。2)各州分別立法。各州分別對針灸進行立法是美國針灸立法最大的特點。美國共有50個州1個特區(qū)，其中44個州1個特區(qū)已對針灸立法。各州對針灸的立法管理存在較大差異。如在佛羅里達州，針灸師可以進行針刺、穴位注射等操作，而在其他的州，穴位注射是被嚴格禁止的。在相關法律條文中，各州對針灸定義、執(zhí)照取得、執(zhí)照延期與更新、注冊申請、醫(yī)療保險的規(guī)定也各不相同。3)法案數(shù)量多。美國現(xiàn)有45部針灸法案，44個州1個特區(qū)都形成了相應的針灸法案，法案內(nèi)容因州而異。針灸立法內(nèi)容有針灸法規(guī)和執(zhí)照要求，包括對“針灸”定義、針灸行醫(yī)范圍、教育標準、資格證書和職業(yè)準則、申請州針灸執(zhí)照的條件和標準。4)管理相對成熟。大多數(shù)州都由獨立的針灸專業(yè)委員會主管針灸，某些州有所不同，如明尼蘇達州通過“執(zhí)業(yè)醫(yī)師委員會”管理針灸，康涅狄格州通過“公共衛(wèi)生部”管理針灸，而威斯康辛州則通過“醫(yī)療監(jiān)管與許可部”管理針灸。大多數(shù)州的針灸委員會由當?shù)蒯樉尼t(yī)師組成，他們主要對申請進行審核，對針灸醫(yī)師的行醫(yī)情況進行調(diào)節(jié)。通過執(zhí)業(yè)醫(yī)師委員會或是公共衛(wèi)生部管理針灸的州則需要專門的顧問委員會協(xié)助審批申請以及對針灸醫(yī)師的行醫(yī)情況進行調(diào)節(jié)。

3 立法現(xiàn)狀

美國共有50個州和1個特區(qū)，其中44個州和1個特區(qū)已對針灸學進行立法規(guī)管。各州對針灸學的立法情況如下［7］，見表1。

表1 美國各州針灸學立法情況

因各地地理位置、人文環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展等因素的影響，各地的針灸立法法案對“針灸”的定義、針灸行醫(yī)的范圍、教育的標準、資格證書和職業(yè)準則、申請州針灸執(zhí)照的條件和標準，執(zhí)照的延期、更新、注冊、申請以及醫(yī)療保險等內(nèi)容的規(guī)定與要求存在較大差異。2010年4月，我國開通了全美針灸和東方醫(yī)學委員會(NCCAOM)美國執(zhí)照針灸師的考試［8］。隨著美國國家針灸和東方醫(yī)學資格考試委員會(NCCAOM)舉辦的考試在越來越多的國家開展，各國打算進入美國從事針灸執(zhí)業(yè)的人數(shù)不斷增多，在進入之前，需對美國各個州的針灸立法法案有所了解，根據(jù)自身情況選擇易于融合、經(jīng)濟較為發(fā)達的區(qū)域進入。而在美國境內(nèi)，各地發(fā)展不平衡，針灸從業(yè)人員的流動在所難免，流動過程中需詳細了解目的州與所在州對執(zhí)業(yè)、注冊等事項的相關規(guī)定和要求的不同之處。

美國對針灸的立法規(guī)管已形成決策、執(zhí)法、監(jiān)督三權分立又相互制約的體系，針灸及東方醫(yī)學院校理事會(CCAOM)、針灸及東方醫(yī)學教育審核委員會(ACAOM)、針灸和東方醫(yī)學資格考試委員會(NCCAOM)是管理體系的3個組成機構。這3個機構均獲得美國政府認可。針灸及東方醫(yī)學院校理事會(CCAOM)負責制定出針灸中醫(yī)教育方面的決策，針灸及東方醫(yī)學教育審核委員會(ACAOM)負責根據(jù)法律和政策提出具體的教育標準和細則并審核，針灸和東方醫(yī)學資格考試委員會(NCCAOM)負責根據(jù)針灸及東方醫(yī)學教育審核委員會(ACAOM)的標準進行考核。針灸及東方醫(yī)學院校理事會(CCAOM)決策、針灸及東方醫(yī)學教育審核委員會(ACAOM)執(zhí)法、針灸和東方醫(yī)學資格考試委員會(NCCAOM)考核，三者在工作內(nèi)容上各自獨立，在管理運行上相互制約。

針灸及東方醫(yī)學院校理事會(CCAOM)成立于1982年，以推動美國的針灸和東方醫(yī)學教育為目的，該理事會下設20個委員會管理美國的針灸和東方醫(yī)學教育(AOM)，負責制定針灸中醫(yī)教育方針政策，并代表針灸中醫(yī)教育界參與美國政府的醫(yī)療決策。針灸及東方醫(yī)學院校理事會(CCAOM)為非政府機構。通過針灸及東方醫(yī)學院校理事會(CCAOM)評審的中醫(yī)學院，該學院學生在校期間可以享受助學金，畢業(yè)后可授予中醫(yī)碩士。針灸及東方醫(yī)學院校理事會(CCAOM)日常主要是檢查中醫(yī)學院的各種硬件和軟件設施是否符合該委員會制定的標準。如:學院的校舍、教室、圖書館、附屬門診部以及教師隊伍(人數(shù)、水平、學位)，課程設置及課時等。由要求評審的中醫(yī)學院提出申請并繳納一定費用，委員會委派專業(yè)人員前往檢查并提交檢查結果，隨后進行評審并投票表決。

針灸及東方醫(yī)學教育審核委員會(ACAOM)是經(jīng)美國教育部認可的教育認證中心，對針灸及東方醫(yī)學院校理事會(CCAOM)評審并通過后的針灸中醫(yī)學院，后續(xù)性地鑒定和檢查學院的教學計劃實施情況和各項教學質量的機構，屬于非政府機構。長期監(jiān)督每個學生的上課時數(shù)、課程成績、臨床實習時數(shù)、診治人數(shù)、跟診次數(shù)等，每位教師的教課時數(shù)、臨床帶教時數(shù)、診治人數(shù)等。針灸及東方醫(yī)學教育審核委員會(ACAOM)根據(jù)監(jiān)督材料鑒定學院業(yè)績和水平，長期考察美國針灸中醫(yī)學院的質量。針灸及東方醫(yī)學教育審核委員會(ACAOM)報告顯示，僅針灸碩士學位課程在2010年就有1984人入學661人畢業(yè)，在2011年有1560人入學，564 人畢業(yè)［8］。

針灸和東方醫(yī)學資格考試委員會(NCCAOM)成立于1982年，是建立、評估和完善在針灸和東方醫(yī)學能力和安全方面的認證標準的非盈利組織［9］，每年進行2～3次針灸師資格認定考試。針灸和東方醫(yī)學資格考試委員會(NCCAOM)在1985年進行了第一次針灸綜合筆試考試，1989年考試內(nèi)容增加了穴位定位考試(PEPLS)，1991年沽針考試(CNT)開始實施?？荚噧?nèi)容由最初的綜合筆試過渡到綜合筆試+PEPLS，再到綜合筆試+PEPLS+CNT。1996年，在美國食品藥品管理局(FDA)的參與和替代醫(yī)學辦公室(OAM)的支持下，針灸針在美國的使用合法化［10］。目前，除了加州自行舉辦考試，其他43個州和華盛頓特區(qū)均要求或承認針灸和東方醫(yī)學資格考試委員會(NCCAOM)考試并將其作為申請執(zhí)照的必備條件之一。

4 立法意義

對針灸學進行立法規(guī)管是針灸進入各國主流醫(yī)療體系的基礎，可以有效保障針灸的生存和健康有序發(fā)展，保護針灸從業(yè)者的合法權益。在有法律保障的地方，針灸求的是發(fā)展，在沒有法律保障的地方，針灸求的是生存。這是國內(nèi)外中醫(yī)針灸人士對中醫(yī)針灸海外生存狀況達成的共識。在國外，針灸的良性發(fā)展與針灸是否獲得法律保障息息相關。學科的發(fā)展需要良好的社會氛圍奠基。通過立法，相關的診療、教育、科研、學術交流等活動能夠更有序和健康的開展，醫(yī)師的登記注冊、執(zhí)照更新和資格申請等相關政策會進一步完善。針灸學在美國的正式立法規(guī)管預示著針灸學已具備進入美國主流醫(yī)療體系的基礎。美國是世界上政治、經(jīng)濟、文化和醫(yī)療最為發(fā)達的地區(qū)之一，該國的醫(yī)療發(fā)展引領世界醫(yī)學發(fā)展的方向。美國對針灸學的立法規(guī)管對世界其他國家具有參考意義。針灸學在美國的發(fā)展現(xiàn)狀可作為針灸學國際發(fā)展的縮影，美國對針灸學的立法規(guī)管可作為世界其他國家針灸學立法的樣板。

［1］國家中醫(yī)藥管理局.2012年全國中醫(yī)藥標準化工作座談會交流資料匯編［C］.國家中醫(yī)藥管理局，2012:2.

［2］中醫(yī)藥走向世界正當其時－首屆中醫(yī)藥全球大會掃描［N］.中國醫(yī)藥報，2003－12－30.

［3］武曉冬.針灸標準化的現(xiàn)狀及其發(fā)展［J］.中國標準化，2007，14(10):50－52.

［4］林聲喜.中醫(yī)針灸在美國第一個州立法經(jīng)過［J］.中國針灸，2001，21(8):458－459.

［5］羅志長.美國加州中醫(yī)針灸立法概況及新挑戰(zhàn)［J］.世界中醫(yī)骨科雜志，2006，7(2)8(1):208.

［6］潘志恒，林新曉，黃憲生，等.美國加州中醫(yī)發(fā)展現(xiàn)狀的觀察與思考［J］.中國中西醫(yī)結合雜志，2009，29(3):275.

［7］Suela Baruti，徐玉東，楊永清等.中美針灸研究重點和思路現(xiàn)狀［J］.上海針灸雜志，2008，27(1):38.

［8］ACAOM.ACAOM Reports Enrollment and Graduation Numbers［EB］.(2012－02－29)［2012－12－31］.http://www.acaom.org/hotnews/.

［9］周穎.美國中醫(yī)執(zhí)照考試大綱簡介［J］.天津中醫(yī)藥大學學報，2011，30(2):122.

［10］Eskinazi D，Hoffman FA.Progress in complementary and alternative medicine:contribution of the National Institutes of Health and the Food and Drug Administration［J］.J Altern Complement Med，1998，4(4):459.