吳月丹

摘 要：近年來，群體性事件頻發(fā)，已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素，我們應(yīng)提高對群體性事件的認(rèn)識，加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，化解社會矛盾，為中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展奠定穩(wěn)定的基礎(chǔ)。試圖通過分析群體性事件的含義、性質(zhì)、特征，找出群體性事件發(fā)生的原因，構(gòu)建群體性事件的處置機(jī)制，進(jìn)而推動我國經(jīng)濟(jì)、社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：群體性事件；處置；治理

中圖分類號：D61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）19-0055-03

中國的經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二，在中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，我們必須清醒地看到，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，也是諸多社會矛盾和問題的高發(fā)期，群體性事件就是其中一個比較突出的問題，是改革進(jìn)入“深水區(qū)”時必須面對和解決的“暗礁”。如何及時有效地處置群體性事件，直接考驗(yàn)著黨和政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，事關(guān)黨和政府的威信和形象。群體性事件處置機(jī)制的構(gòu)建，不僅是黨和政府面臨的重大課題，更是緊迫任務(wù)。

一、群體性事件概述

1.群體性事件的含義

對于群體性事件的定義，相關(guān)部門和不同的學(xué)者從不同的角度給出了自己的定義。公安部于2000年制定的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》第2條規(guī)定：群體性治安事件是指聚眾共同實(shí)施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產(chǎn)安全的行為，具體包括十種行為。2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條規(guī)定：本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。突發(fā)事件的分級標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定。皮華英在《群體性事件心理分析》一文中定義為：群體性事件是指為了滿足某種共同利益或表達(dá)某種共同關(guān)心而臨時聚集在一起的人群實(shí)施的集體違反法律、法規(guī)和社會規(guī)范的行為。陳晉勝、張濤在《群體性事件性質(zhì)、原因的辯證分析》一文中定義為：群體性事件是指因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)，由一定數(shù)量的人參與并形成一定組織和目的的集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請?jiān)?、聚眾鬧事等，并對政府管理和社會造成影響的群體行為。

考慮本文的行文邏輯和研究對象，對群體性事件概念定義為：經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展到一定階段時，導(dǎo)因于人民群眾內(nèi)部矛盾，相同或近似的利益訴求團(tuán)體所共同實(shí)施的諸如聚眾集會、游行示威、群體上訪、沖擊國家機(jī)關(guān)、阻礙交通等一系列行為，對社會秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、治安秩序等造成一定影響，具有一定社會危害性的群體性活動。

2.群體性事件的性質(zhì)

正確分析事物的性質(zhì)是妥善處理好相關(guān)問題的關(guān)鍵。對于群體性事件的性質(zhì)，筆者認(rèn)為群體性事件是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。國家統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國目前正處于人均GDP由1000美元向3000美元跨越的關(guān)鍵時期，這個時期也正是社會矛盾凸顯期。根據(jù)世界其他國家的經(jīng)驗(yàn)，群體性事件的出現(xiàn)并不偶然，它將會是我國今后一段時期內(nèi)社會矛盾的重要表現(xiàn)形式。因此，必須在這樣的宏觀背景和前提下來認(rèn)識群體性事件的性質(zhì)。分析一下近年來各地發(fā)生過的群體性事件，不難發(fā)現(xiàn)：絕大多數(shù)群體性事件主要是由于相關(guān)的利益沖突引起的，且不具有普遍性和本質(zhì)的對抗性，參與群體性事件的絕大多數(shù)人主觀愿望是希望自認(rèn)為合法的利益得到保護(hù)，且目前這類矛盾處于局部性的和可控的階段。事件參與者的真實(shí)意圖并非西方媒體所惡意宣揚(yáng)的反對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，取消中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，顛覆中華人民共和國以及人民民主專政的政權(quán)，所以，群體性事件所導(dǎo)致的并不是對抗性的矛盾，仍然屬于人民內(nèi)部矛盾的范疇。不可否認(rèn)的是，群體性事件也有個例，一些群體性行為也觸犯了國家相關(guān)的法律法規(guī)，構(gòu)成了一般的治安違法行為甚至是刑事犯罪，依法必須予以相關(guān)的處罰，這也是我們在認(rèn)識群體性事件的性質(zhì)時應(yīng)當(dāng)予以注意的問題。

3.群體性事件的特征

通過對群體性事件的考察，當(dāng)前我國發(fā)生的群體性事件具有以下基本特征：

一是具有相應(yīng)的利益訴求。群體性事件一般集中在諸如征收土地、拆遷房屋的補(bǔ)償、災(zāi)難災(zāi)害、食品衛(wèi)生安全、企業(yè)改制、拖欠工資、公職人員野蠻執(zhí)法等矛盾集中點(diǎn)上，因此每一起群體性事件的發(fā)生盡管有著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等多方面的原因，但是經(jīng)濟(jì)利益的原因無疑是其中最根本的原因，群體性事件參與者也大都是為了實(shí)現(xiàn)自己的相關(guān)利益，充分認(rèn)識到這一點(diǎn)，才能從根本上解決問題。

二是具有一定的規(guī)模。群體性事件都是由一些特定的或不特定的人所形成的群體，他們就是想通過這種群體的規(guī)模性來引起相關(guān)的部門和人員的注意，達(dá)到實(shí)現(xiàn)自己相應(yīng)利益的目的。

三是具有相當(dāng)程度的組織性。當(dāng)前的群體性事件，已經(jīng)由過去的偶然發(fā)生、少數(shù)人臨時起意而演變成現(xiàn)在的具有一定的組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)部分工明確、有確定的目標(biāo)和統(tǒng)一的行動。比如有的群體性事件人數(shù)達(dá)上千人甚至上萬人、持續(xù)時間為數(shù)月甚至數(shù)年，因此處理的難度之高、影響之大可見一斑。

四是具有公開性。群體性事件一旦發(fā)生，就大張旗鼓地向社會、政府等相關(guān)部門表達(dá)他們的意愿和要求。時間上主要是選擇在國家重要的政治活動期間或是國家的重要節(jié)日期間，地點(diǎn)上主要是一些公共場所或是政府機(jī)關(guān)門前或是重要的交通要道，方式上主要是采取公開集會、張貼標(biāo)語、散發(fā)傳單、拉條幅等過激行為。

五是具有復(fù)雜性。群體性事件的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在：參與的主體越來越復(fù)雜，工人、農(nóng)民、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、社區(qū)居民、社會閑散人員等都牽涉其中，有的群體性事件甚至被一些別有用心的人所控制或者利用；事件發(fā)生的原因越來越復(fù)雜，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、民族、宗教等問題相互交織，歷史因素和現(xiàn)實(shí)因素相互摻雜，很難理清。

此外，個別群體性事件還受到國內(nèi)外敵對勢力一定程度的支持，這些勢力唯恐中國不亂，直接插手一些群體性事件，提供資金等物質(zhì)支持，妄圖把個別群體性事件演變成類似西亞、北非的“顏色革命”，破壞我國的經(jīng)濟(jì)、社會健康發(fā)展；還有一些群體性事件通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行組織、煽動，事前進(jìn)行動員、串聯(lián)，事中進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，事后進(jìn)行溝通，使個別問題擴(kuò)大化、社會化、國際化。

二、群體性事件發(fā)生的原因

根據(jù)對群體性事件含義、性質(zhì)、特征的分析，為我們進(jìn)一步探究群體性事件發(fā)生的原因，進(jìn)而弄清它的規(guī)律，為處置機(jī)制的構(gòu)建提供了依據(jù)。

1.出于維護(hù)自身權(quán)益的考慮

我國的改革進(jìn)入深水區(qū)，社會體制逐漸轉(zhuǎn)軌、利益格局發(fā)生變革、社會矛盾逐漸顯露，一些民生領(lǐng)域，如征地拆遷、企業(yè)改制、社會利益分配、就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等方面處置不公、不當(dāng)而導(dǎo)致群眾利益受損的問題確實(shí)不同程度地存在，而一些地方政府違背群眾意愿片面追求政績、不顧群眾利益的事情時有發(fā)生，群眾又缺少相應(yīng)的利益訴求表達(dá)渠道，從而導(dǎo)致群眾對政府產(chǎn)生對立不滿情緒，聚積到一定程度便以過激方式爆發(fā)，來回應(yīng)政府和社會，最終導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

2.出于對政府以及官員行為的質(zhì)疑

當(dāng)前一些地方政府以及少數(shù)干部的工作作風(fēng)不正、公權(quán)力失范、形象不佳，一些行政執(zhí)法部門的工作人員不作為，亂作為、執(zhí)法方式簡單粗暴，甚至貪贓枉法，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張、政府的公信力降低，使群眾對政府以及公職人員懷有很深的不信任感。無論政府出臺的政策、實(shí)施的舉措動機(jī)、目的如何，公職人員操作、執(zhí)行的如何，往往都會引起群眾的誤解和質(zhì)疑，缺少群眾的擁護(hù)，從而產(chǎn)生群眾對政府的信任危機(jī)，結(jié)果是政府為公眾辦了好事得不到群眾的贊揚(yáng)和回報，而好事因?yàn)槿狈θ罕姷男湃魏椭С忠餐k不好，干群關(guān)系形成長期的對立化，一旦發(fā)生群眾不理解或者損害群眾利益的事情，沒有及時化解，多數(shù)會導(dǎo)致矛盾逐漸激化，進(jìn)而擴(kuò)大化，極易釀成群體性事件。

3.出于法制環(huán)境的不成熟

分析近年來發(fā)生的群體性事件，都和法治有一定的關(guān)聯(lián)。健全有效的法治，是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，反之，則是引發(fā)群體性事件的一個不可忽視的因素。目前我國的政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，黨委和政府管得太多，長期以來使民眾形成過多的依賴，有問題就找黨委和政府解決。又由于我國的法制環(huán)境相對不成熟，不僅訴諸法律成本太高，而且由于司法相對的獨(dú)立性差，解決問題難，這樣就形成了一種怪現(xiàn)象，群眾認(rèn)為“法大不如權(quán)大”，從而導(dǎo)致“信訪不信法”、“信上不信下”，有問題就找黨委和政府，找的級別越高越有效果。同時，一些越級上訪、鬧訪的人成為既得利益者，客觀上誤導(dǎo)了一些人認(rèn)為“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，糾集的人越多、造成的影響越大，解決得就越快、獲利就越豐厚。因此，制造群體性事件，自然成為一些人給黨和政府施壓的有效手段。這說明我國目前的法制建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會需求，也就是說在法律的框架內(nèi)，尚不能有效地解決社會矛盾糾紛。

三、群體性事件處置機(jī)制的構(gòu)建

群體性事件是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是發(fā)展過程中所付出的必要的代價，需要用處理人民內(nèi)部矛盾的方法來化解群體性事件，使其始終保持在可控的范圍之內(nèi)。但是，目前我國群體性事件的處置機(jī)制還存在著一定的問題，基于對群體性事件內(nèi)涵的剖析和對其發(fā)生原因的分析，從促進(jìn)發(fā)展維護(hù)穩(wěn)定的角度出發(fā)，妥善處置群體性事件的機(jī)制應(yīng)從以下幾個方面著手。

1.積極推進(jìn)政治體制改革，為民眾建立暢通的法制化和制度化的利益表達(dá)途徑

我國政治體制改革正在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，其中一個重要任務(wù)，就是建立民眾和政府良性互動的機(jī)制。因此，要從制度建設(shè)入手構(gòu)建多種形式的溝通渠道和對話平臺，把群體性事件消除在萌芽狀態(tài)。

首先要完善人民代表大會制度，切實(shí)發(fā)揮人大的職能作用。目前我國地方各級人大反映社情民意的渠道還不夠暢通，缺乏把最基層民眾的聲音及時傳達(dá)上來的有效機(jī)制，導(dǎo)致民眾的問題堆積在基層。長此以往，就有可能釀成群體性事件。近年來發(fā)生的群體性事件，大多數(shù)發(fā)生在基層，因此要發(fā)揮基層人大的職能，創(chuàng)新人大有關(guān)制度，按照民主集中制的原則體現(xiàn)廣大人民群眾的意志，履行好基層人大對基層政府的監(jiān)督職能。如果基層的政府和官員能夠深入群眾，體察民情，按照人民的意志辦事，不僅會增強(qiáng)基層政府的執(zhí)政能力和公信力，而且會進(jìn)一步筑牢化解社會矛盾的基礎(chǔ)，從源頭上防控好群體性事件。

其次要監(jiān)督規(guī)范公權(quán)力的行使，開展廉潔政府建設(shè)和公務(wù)員隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)。群體性事件的發(fā)生和政府機(jī)關(guān)的不作為、亂作為有關(guān)，和個別政府官員的貪腐行為有關(guān)，和部分公務(wù)員的工作作風(fēng)有關(guān)，因此一方面要堅(jiān)決遏制公權(quán)私用、以權(quán)謀私、執(zhí)法腐敗行為，防止一些官員因個人私利而與群眾的利益產(chǎn)生沖突，進(jìn)而發(fā)生群體性事件；另一方面要改善公務(wù)員隊(duì)伍的工作作風(fēng)，加強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任意識，提高他們的綜合素質(zhì)，努力維護(hù)民利、改善民生，樹立政府的良好形象，使政府有能力、有威信引導(dǎo)群眾共建和諧社會。

2.繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，為民眾建立公平的社會利益分配體系

在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，由于利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整而導(dǎo)致的利益沖突，由于收入差距和分配不公而引發(fā)的社會心理失衡，因腐敗現(xiàn)象導(dǎo)致的政府信任危機(jī)已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重阻礙。為此，要繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，改善民生，讓民眾從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受益。

首先要嚴(yán)格限制國家機(jī)關(guān)工作人員的不合理收入。對不合理收入的來源渠道加以限制，把公職人員的收入控制在社會中等水平，不能與工人、農(nóng)民的收入差距拉得過大，防止引發(fā)群眾的不滿情緒。同時加強(qiáng)財務(wù)和審計監(jiān)督，確保財政撥款用在公共事業(yè)建設(shè)和提高人民群眾生活水平等該用的地方。

其次要通過《中華人民共和國個人所得稅法》進(jìn)行合理調(diào)節(jié)過高收入。通過對高收入的調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)二次分配，通過稅收、補(bǔ)助的方式將一部分過高收入轉(zhuǎn)移到低收入者手中。并針對漏稅嚴(yán)重的情況，完善存款實(shí)名制。將有價證券等金融財產(chǎn)也納入實(shí)名制范圍，建立個人基本賬戶和全面的個人收入核算體系，為個人所得稅創(chuàng)造完備的稽查平臺。進(jìn)一步完善稅收制度，逐步開征遺產(chǎn)稅、社會保障稅等，充分發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)高低收入中的作用，逐步縮小貧富差距。

再次要進(jìn)一步完善社會保障制度。通過完善的社會保障制度實(shí)現(xiàn)收入差距的縮小，達(dá)到共同富裕。各級政府應(yīng)建立具有中國特色的社會保障體系，健全完善失業(yè)保障制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度和最低生活保障制度等，尤其要保護(hù)社會困難群體和弱勢群體。

3.重點(diǎn)推進(jìn)法律機(jī)制的建設(shè)，為民眾營造良好的法制環(huán)境

群體性事件的處理工作異常艱難而復(fù)雜，其中一個重要的原因就是缺乏有效的法律機(jī)制。因此，必須加強(qiáng)法制建設(shè)、完善法律法規(guī)，營造良好的法治氛圍，為群體性事件的依法依規(guī)處理奠定良好的法律基礎(chǔ)。

首先要堅(jiān)持依法處理的原則。柏拉圖曾指出，“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有法律權(quán)威，這個國家離覆滅就不遠(yuǎn)了”。目前在一些地方處置群體性事件過程中出現(xiàn)的以言代法、權(quán)力支配法的現(xiàn)象，無疑使我們處置群體性事件陷入被動，勢必使政府的公信力下降以及依法治國方略價值的貶損。這要求我們必須堅(jiān)持法律的統(tǒng)一性、規(guī)范性、程序性，使民眾能夠明確預(yù)知自己行為的后果，防止在事件的發(fā)展過程中“長官意志”的影響和滲透。依據(jù)法律來調(diào)節(jié)群體性事件能夠有效解決矛盾、化解糾紛，為處理同類的事件提供示范的作用。而群體性事件的法律化解決途徑可以減少對黨政機(jī)關(guān)的沖擊以及對正常工作的影響。

其次要加強(qiáng)有關(guān)群體性事件的立法工作，繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，為群體性事件的處理提供法律依據(jù)。一是要修改《中華人民共和國集會游行示威法》，賦予民眾應(yīng)有的基本權(quán)利，拓寬利益訴求表達(dá)渠道。與其“堵”不如“疏”，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)的形勢下，民眾的利益多元化，矛盾多元化，需要我們逐步放寬對公民依法集會游行示威的限制，讓民眾更好地?fù)碛胁?shí)現(xiàn)法律賦予的權(quán)利，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，化解民眾的矛盾，從法律的角度減少群體性事件的發(fā)生。二是要繼續(xù)完善《中華人民共和國群體性事件防治法》，使這部法律更適合我國的國情，為更好地處理群體性事件提供法律保障。

再次是完善我國的信訪制度，切實(shí)保障民眾的合法權(quán)益。現(xiàn)行的信訪制度與信訪工作要求不相適應(yīng)，未能發(fā)揮其應(yīng)有的職能，面對在基層普遍存在的推脫的現(xiàn)象，信訪部門基本是接受來信來訪，做一些原則性的答復(fù)或是批轉(zhuǎn)下級、其他的部門處理，既缺乏監(jiān)督又不能直接解決問題。因此，需要改革完善我國的信訪制度，縮小信訪范圍、規(guī)范受理的事項(xiàng)，把一些能通過司法或行政救濟(jì)等其他的渠道解決的問題交由相關(guān)的部門處理，減少中間環(huán)節(jié)，避免矛盾的擴(kuò)大。同時加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督力度，創(chuàng)新信訪制度。比如一些學(xué)者就曾建議把一些歸屬各個行政職能部門的信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一劃歸同級的人大或常委會，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置既可以更好地實(shí)現(xiàn)人大的監(jiān)督職能又可以避免相關(guān)部門互相推諉，更好地實(shí)現(xiàn)民眾的權(quán)益，達(dá)到有效防控群體性事件的目的。

四、結(jié)論

群體性事件是社會發(fā)展的階段性產(chǎn)物，是一種不和諧的社會現(xiàn)象，但它一般情況下仍屬于人民內(nèi)部矛盾。防控群體性事件的意義是維護(hù)穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，方法是立法、司法、行政等手段的綜合運(yùn)用和有效銜接，重點(diǎn)是防止矛盾轉(zhuǎn)化。本文對群體性事件的處置機(jī)制更多的是從本源上提出一些建議和看法，不當(dāng)之處敬請讀者指正。

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（責(zé)任編輯：姚 麗）