范振林

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

礦業(yè)是人類不可或缺的基礎產業(yè)，伴隨著礦業(yè)活動的隱蔽性、風險性、周期性和收益性等特點，其稅費成為礦業(yè)管理的重要經濟手段，且越加趨于專業(yè)化和復雜化。國家通過征收礦業(yè)稅費，既保障對礦產資源所有權益的維護，又影響礦業(yè)的經濟行為，使礦業(yè)保持活力和能動性，并通過對礦產資源的掌控、管理和調節(jié)，促進礦產資源的合理利用和礦業(yè)的永續(xù)發(fā)展。

1 概況及制度演化

1.1 概況

現(xiàn)階段中國礦業(yè)稅費主要包括“一稅二款三費”見表1，有力體現(xiàn)了對礦產資源的有償使用性。國外通常把采礦業(yè)作為一個獨立產業(yè)來對待，其礦業(yè)稅收制度的建立，充分考慮了由于地質環(huán)境的多樣性，引起的礦業(yè)活動的特殊性與礦業(yè)的基礎產業(yè)地位，通過財政稅收政策實現(xiàn)對礦業(yè)的宏觀調控，并且已形成了一套行之有效、比較穩(wěn)定的礦業(yè)稅收制度［1］。

1.2 制度演化

中國礦產資源稅費制度演化主要分五個階段:

(1）無償開采期。從新中國成立至二十世紀八十年代初三十多年的時間里，中國實行高度集中統(tǒng)一的計劃經濟體制，實行資源無償開采制度，國家既是礦產資源所有者和投資經營者，也是管理者，不存在礦產資源稅費制度。

(2）第一代資源稅制度。1984年國務院出臺《中華人民共和國資源稅條例(草案）》，開始對開采礦產資源的礦山企業(yè)征稅，采用超率累進稅率，以產品銷售收入作為計稅依據(jù)，從價計征，即礦山企業(yè)獲得12%以上銷售利潤的要按規(guī)定繳納資源稅;未獲得12%以上銷售利潤的礦山企業(yè)則不需繳納資源稅。征收范圍僅界定在原油、天然氣、煤炭和鐵礦石。

表1 中國與西方市場經濟國家資源租稅比較

(3）稅費并存制度的確立。1986年我國頒布實施的第一部《礦產資源法》規(guī)定:國家對礦產資源實行有償開采，開采礦產資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費。明確了有償開采的原則，稅費并存制度從此以法律形式確立下來［2］。

(4）第二代資源稅費制度。我國現(xiàn)行礦業(yè)稅費制度是在1994年分稅制改革后逐步建立起來的。1993年國務院頒布《資源稅暫行條例》及《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》，對1984年第一代資源稅制度作了重大修訂，形成第二代資源稅制度，其不再按超額利潤征稅，而是按礦產品銷售量征稅，征收范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽7種，于1994年1月1日起施行。同時又于1994年2月頒布《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》，對已發(fā)現(xiàn)并探明儲量的173種礦產從價計征資源補償費，費率范圍在0.5% ～4%，平均費率1.18%，按礦種分別征收，至此礦產資源無償開采宣告結束［3］，覆蓋全部礦種的有償開采制度從此奠定了基礎。1996年我國對《礦產資源法》進行了第一次修改，確立了探礦權、采礦權有償取得制度。1998年2月《礦產資源法》的三個配套法規(guī)《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》發(fā)布施行，對探礦權采礦權有償取得制度進行了具體說明。由此我國形成了“一稅二款三費”的第二代資源稅費制度。

(5）第三代資源稅費制度。隨著市場經濟體制改革的深入推進和礦產資源有償使用制度的逐步健全，為發(fā)揮資源稅費在資源節(jié)約、環(huán)境保護、收益分配等方面的調節(jié)功能，國家積極推動礦產資源稅費制度改革見表2，尤其是2011年9月21日，國務院第173次常務會議通過了《國務院關于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》、《關于修改〈中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例〉的決定》和《國務院關于修改〈中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例〉的決定》，將資源稅從量計征改為從量或從價計征，資源稅制度發(fā)生了根本性變革，并調高部分礦種稅率浮動范圍，取消了征收中外合作開采陸上和海洋石油資源礦區(qū)使用費，改征資源稅。與此銜接，2012年3月國土資源部發(fā)布《關于做好中外合作開采石油資源補償費征收工作的通知》，取消礦區(qū)使用費，改征資源補償費。第三代資源稅費制度隨之形成。

表2 資源稅改革進程表

2 存在問題分析

當前資源約束未緩解，民生和資源生態(tài)問題又凸顯，礦產資源稅費政策再度成為社會普遍關注的焦點。而現(xiàn)行資源稅費制度的弊端日漸顯現(xiàn)，明顯有揚稅抑費的制度傾向，已不能完全適應礦業(yè)經濟發(fā)展要求。

2.1 稅費結構設計不合理，礦產資源補償費和資源稅征收的理論依據(jù)重疊

礦產資源補償費和資源稅的法律依據(jù)都是《礦產資源法》，法律地位同等。理論上兩者調整的經濟關系、范圍作用和計征方式有本質區(qū)別。但隨著資源稅改革的加速突進，以及從價計征方式的實施，已與礦產資源補償費征收方式趨同，導致財政收入功能強于資源利用調節(jié)功能見圖1，違背了資源稅的定位，也與礦產資源補償費征收的依據(jù)發(fā)生事實上重疊，造成稅費不分，并且擠占和邊緣化了礦產資源補償費的調整空間。

圖1 礦產資源補償費和資源稅征收情況

2.2 礦產資源補償費費率偏低且固定不變，國有財產收益補償嚴重缺失

開征礦產資源補償費時，考慮到礦山企業(yè)經濟效益普遍不高，所設費率標準較低，平均費率僅為1.18%，而國外體現(xiàn)資源所有者權益的權利金占銷售收入的比重一般在2%～8%左右。另外礦產資源補償費征收實際入庫率低，近10多年來礦產資源補償費占礦產品銷售收入的比重只有0.39% －1.09%(見表3），并且自制度實施以來，費率、計征方式等核心內容均沒有進行過改革和調整，造成所有權收益補償嚴重缺失。

2.3 資本收益擠占財產收益，礦業(yè)權價款制度被嚴重異化［4］

價款是我國計劃經濟向市場經濟體制過渡的特定時期設置的，是對國家出資勘查形成的礦產地出讓時，經評估繳納的對國家前期投入的回報，是對勞動和資本投入所創(chuàng)造價值的補償。近年來，隨著市場經濟的發(fā)展，價款與“招拍掛”制度相結合，在政策制定和實際操作中，內涵和外延都有所擴大化，造成投資收益擠占財產收益見圖2，助長礦產資源收益分配不公的行為。

表3 礦產資源補償費占銷售收入比重

2.4 礦業(yè)權使用費標準過低，缺乏動態(tài)調整機制

礦業(yè)權使用費是出讓礦產資源權利的一種收益，按面積計征，體現(xiàn)資源占有成本和使用的機會收益。當初設置礦業(yè)權使用費標準時，考慮到實際情況，探礦權使用費標準比世界其他國家低1/3－1/2，采礦權使用費標準大約為國外的1/7左右，當時基本適應了我國礦業(yè)生產狀況及各種經濟成分的礦業(yè)企業(yè)的承受能力。隨著我國礦業(yè)經濟持續(xù)高速發(fā)展，礦業(yè)進入新一輪發(fā)展周期，過低的使用費標準和動態(tài)調整機制的缺失，導致沒有發(fā)揮出調節(jié)地勘投資的功能，“跑馬圈地”“圍而不探”等投機行為依然存在，嚴重干擾礦產資源正常健康的勘查秩序。

圖2 礦業(yè)權使用費和價款征收情況

3 改革的基本思路

按照黨的十八大報告提出的全面深化經濟體制改革，形成有利于結構優(yōu)化、社會公平的稅收制度［5］，以及“十二五”規(guī)劃中提出的“價、稅、費、租聯(lián)動機制”的要求，積極穩(wěn)妥的推進礦業(yè)稅費制度改革，構建科學合理的礦業(yè)稅費體系，實現(xiàn)礦產資源收益全民共享。

表4 部分礦種礦產資源補償費費率調整測算

表5 國際礦業(yè)主要租稅制度

3.1 明確資源稅的改革目標和方向

要反映資源稟賦差別和經營水平高低，采用差額比例稅率，避免“采富棄貧”、“采易棄難”的行為，以利于合理開發(fā)節(jié)約資源;倡導資源稅改革與企業(yè)所得稅和增值稅改革相結合;著重體現(xiàn)“資源收益合理共享”，大力探索資源稅收益全民共享機制。

表6 國際礦業(yè)稅制的基本趨勢:減稅與穩(wěn)定權利金

3.2 加快推進礦產資源補償費制度改革

調整費率標準見表4，建立與儲量消耗、資源利用水平掛鉤的浮動費率制度和動態(tài)調整機制;完善征管制度，包括計征方式和相關參數(shù)，以及制定實施《礦產資源補償費征收管理實施辦法(細則）》等;借鑒國際礦業(yè)租稅制度見表5，探索改礦產資源補償費為權利金，建立以權利金為主體的資源收益分配管理制度見表6。

3.3 規(guī)范礦業(yè)權價款制度

強化經濟屬性研究，明確價款只體現(xiàn)國家出資探明形成的礦產地出讓收益，其本質是國家出資勘查資本權益的回報;加強對礦業(yè)權評估師協(xié)會等中介機構的監(jiān)管，依法規(guī)范其從業(yè)行為，提高公信力和職業(yè)道德水平，完善獎懲約束機制;健全價款評估方法，厘清資本收益與資源權益的經濟關系;開展價款擴大化問題專項治理整頓行動。

3.4 調整礦業(yè)權使用費制度

明確使用費的性質，是礦業(yè)權人為獲取礦產資源勘查開采權利而支付的經濟代價，是浮動變化的，要通過競爭來形成;依據(jù)1998年以來經濟因素變化、礦產品市場波動和企業(yè)的實際情況，參照世界主要礦業(yè)大國的租金水平，適當提高我國礦業(yè)權使用費標準，并建立動態(tài)調整機制;統(tǒng)計近年來地質勘查實際和平均投入水平，結合經濟社會發(fā)展情況，提高礦產資源最低勘查投入標準，遏制圈而不探、占而不采等問題。

3.5 完善收益分配制度，進一步向資源產地市縣傾斜，著

力改善民生

深化礦產資源有償使用，使礦業(yè)權取得成本、稅費、損害權益補償成本等在收益分配中得到體現(xiàn);建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制以及礦產資源勘查資金投入良性循環(huán)機制;適當、合理地調整中央與地方的收入分配比例，進一步向資源產地傾斜，加大地方市縣級分配比重;注重收益分配使用方向，完善支出結構，?？顚Ｓ?，既體現(xiàn)礦業(yè)的特殊性，也要體現(xiàn)資源全民所有和收益共享，重點向中西部、基層、農村和社會事業(yè)傾斜，著力改善民生。［6］

［1］秦靜等，國外礦產資源勘查開發(fā)稅費制度比較及借鑒［J］.中國礦業(yè)，2012，(8）:236 －240.

［2］張文駒，我國礦產資源財產權利制度的演化和發(fā)展方向［J］.礦產資源補償費征收管理資料匯編［G］.2001:325－334.

［3］中國礦產資源稅費制度改革研究課題組，中國礦產資源稅費制度改革研究［M］.北京:中國大地出版社，2008.

［4］經研院資源稅費研究組，礦產資源稅費制度改革綜合研究報告［R］.國土資源經濟參考(內部資料），2012.

［5］胡錦濤，《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》［R］.2012.

［6］范振林，形成科學合理的礦業(yè)稅費體系［N］.中國國土資源報，2012－12－12(7）.