邵云娜

仔細(xì)梳理發(fā)達(dá)國家社會管理的歷程，我們發(fā)現(xiàn)，雖然國情存在差異，但是各國還是具有一些共同的社會管理領(lǐng)域，如社會公共安全、人口、就業(yè)、社會保障、食品藥品、公共交通、環(huán)境、社會組織管理等，并且也形成了一系列社會治理模式及經(jīng)驗(yàn)。

一、發(fā)達(dá)國家社會管理的主要模式

1.美國模式——自由主義模式

美國社會管理模式強(qiáng)調(diào)，每個人都有選擇和創(chuàng)造自己生活的自由。只要他們的選擇和創(chuàng)造活動不違反社會公共秩序，就不應(yīng)進(jìn)行干涉和阻撓。在他們喪失自我選擇能力時，社會才會給他們提供必要的幫助。而這種必要幫助，美國政府部門提供的非常有限，大多由私營的、非營利性的組織來提供。

社會發(fā)展支出比重巨大且資金來源廣泛。美國聯(lián)邦政府所有福利項(xiàng)目，包括社會保障、衛(wèi)生等，幾乎占去了其政府財(cái)政開支的一半，但還是不能滿足社會需求。因此，美國人不得不轉(zhuǎn)向其他福利資源——私人、慈善和志愿組織。美國政府通過直接和間接的方式支持非營利部門去執(zhí)行各類服務(wù)項(xiàng)目，特別是衛(wèi)生、教育和福利服務(wù)。政府大約一半的衛(wèi)生、教育、福利服務(wù)基金通過以社區(qū)為基礎(chǔ)的非營利組織來執(zhí)行。在美國，非營利組織的收入有20%來自個人、基金會和法人捐贈，31%來自政府基金或合同，49%來自繳款、收費(fèi)、投資收入和其他所得。其非營利組織并非不盈利，只是盈利不能給非營利組織的工作人員發(fā)獎金，而要再捐贈給社會，或者用來擴(kuò)大非營利組織的規(guī)模。

以社會需求為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)社會服務(wù)社會化。美國社會管理的顯著特點(diǎn)是，在許多其他國家由政府提供的服務(wù)，在美國卻由非營利組織和私人提供。根據(jù)美國法律，其非營利組織包括150多種類型，覆蓋的領(lǐng)域有：文化、藝術(shù)、娛樂、教育、研究、衛(wèi)生、醫(yī)院、托老院、托兒所以及其他衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；社會服務(wù)、殘疾人救濟(jì)、難民救濟(jì)、環(huán)境保護(hù)和動物保護(hù)；經(jīng)濟(jì)、社會和社區(qū)發(fā)展；住宅、就業(yè)和就業(yè)培訓(xùn)；公民倡導(dǎo)組織；法律服務(wù)、慈善、宗教組織、專業(yè)或行業(yè)組織等等。另外，美國還有8.48萬個行業(yè)協(xié)會。美國政府，聯(lián)邦和州以及地方政府，也直接或間接支持這些非政府的服務(wù)組織提供各類社會服務(wù)，主要方式包括：建立和完善法律和法規(guī)體系；通過免稅或減稅鼓勵私人和公民向非營利組織捐贈；通過政府資金直接支持非營利組織；通過對使用非營利組織提供服務(wù)的個人補(bǔ)貼、稅收返還等對非營利組織提供間接支持。美國的非政府組織填補(bǔ)了“制約政府權(quán)力”的“空白”，社會與政府分權(quán)制衡是政府內(nèi)部分權(quán)制衡的基礎(chǔ)。同時，還滿足了社會多元化的需求，支持社會多元格局。

重視社區(qū)發(fā)展及社會意識的提高。作為一個民主國家，美國政府并不直接介入、干預(yù)社區(qū)管理的操作，而是通過社區(qū)委員會根據(jù)法律規(guī)定來具體操作社區(qū)管理工作。美國社區(qū)發(fā)展是一個提高社會意識的過程，通過居民的廣泛參與，了解自身的需求，并采取積極的改進(jìn)行動，重點(diǎn)是主體意識的提高和居民自治的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在人民的參與和公私機(jī)構(gòu)的協(xié)助。美國的社區(qū)管理的核心是居民的參與與奉獻(xiàn)。有了全民參與和全民奉獻(xiàn)，才實(shí)現(xiàn)了美國社區(qū)管理的目標(biāo)，也構(gòu)成了美國社區(qū)最大特點(diǎn)——和諧。在公私機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，美國居民動員社區(qū)內(nèi)的一切資源，解決社區(qū)內(nèi)的各種問題，如福利、就業(yè)、環(huán)境污染等，進(jìn)一步提高全社區(qū)居民的福利和生活質(zhì)量。

2.歐洲模式——福利國家模式

歐洲各國的情況各不相同，甚至可以說沒有統(tǒng)一的社會模式可言，但是相對于美國的自由主義，歐洲國家的社會模式還是有其顯著特點(diǎn)的，他們主張“社會對話”和“團(tuán)結(jié)的原則”，并實(shí)行高福利的福利國家政策。特別是1980年以后，歐洲國家進(jìn)行了“新公共管理運(yùn)動”，把市場機(jī)制和企業(yè)管理的理論和方法引入政府管理和公共服務(wù)之中。具體體現(xiàn)就是：縮減政府福利支出、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的私有化、公私機(jī)構(gòu)的合作、社會福利的使用者付費(fèi)制度、在福利供給中引入競爭機(jī)制、提出工作福利概念等，以此減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高公共服務(wù)效率和效益。

普惠型的社會保障理念。隨著公民權(quán)利意識的增長和福利國家建設(shè)，歐洲社會管理開始轉(zhuǎn)向積極的、普遍主義的權(quán)利型政策，它以制度化的方式為幾乎全體社會成員的社會風(fēng)險提供社會保障。這就意味著，社會保障制度從最初維護(hù)社會穩(wěn)定、緩解階級矛盾和社會沖突的局部性措施，發(fā)展為以保障每個公民的社會權(quán)利為基礎(chǔ)的普惠性的基本制度，享受社會福利和社會保障成為每個公民的基本社會權(quán)利。正是因?yàn)槊總€社會成員的社會權(quán)利都得到了保護(hù)，它才促進(jìn)了社會的公正與進(jìn)步。

發(fā)展型的社會管理目標(biāo)。1980年后，歐洲社會管理目標(biāo)開始向著積極的預(yù)防型、發(fā)展型和投資型轉(zhuǎn)變，將發(fā)展的短期目標(biāo)和長期目標(biāo)結(jié)合起來，社會保障、社會福利不再被單純看成是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會成本或附屬目標(biāo)，而是轉(zhuǎn)變成一種對社會和人力資本的投資，通過在經(jīng)濟(jì)、教育、培訓(xùn)等領(lǐng)域的政府投資和個人投資，建立一種使福利可以維護(hù)，但享受者具有相應(yīng)責(zé)任與風(fēng)險的積極福利政策。發(fā)展型的社會管理目標(biāo)體現(xiàn)著對社會管理的全新認(rèn)識，即社會管理不僅是社會問題的“承載器”，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“加速器”；不僅是針對弱勢群體或特殊人群的管理，也是針對全體公民的管理；不僅為需要幫助的人群提供食物或資金，也關(guān)注增強(qiáng)每個人的能力，使每個人能夠在市場和政治生活中尋求自己的發(fā)展。

多元參與型的社會管理主體。歐洲引入市場機(jī)制，引入私人企業(yè)、非營利組織參與到社會福利和社會服務(wù)中來，從而形成政府、私人企業(yè)、非營利組織共同參與社會管理的新格局。政府主要承擔(dān)社會政策的制定和監(jiān)督職能，并通過民營化、合同出租、特許經(jīng)營、補(bǔ)助等方式，把政策的實(shí)施和福利的供給通過在私有企業(yè)、非營利組織及其與政府機(jī)構(gòu)相互間的競爭來實(shí)現(xiàn)。即使是政策制定也不再是政府關(guān)起門來的決斷，而是以公開、透明的方式廣泛吸納各個利益集團(tuán)、社會組織的參與，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化。這樣，在歐洲就形成了政府主導(dǎo)、多方參與的多元化社會管理格局。

政府干預(yù)市場化、社會化的社會管理實(shí)施。歐洲社會管理的實(shí)現(xiàn)方式，也就是社會福利供給方式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，政府不再是壟斷公共服務(wù)資源或是社會福利的唯一供給者，而是更多地通過市場化、社會化的方式提高社會福利供給的效率和質(zhì)量。市場化、社會化的措施包括：合同外包、政府采購、民營化、使用者付費(fèi)制度、各類組織之間的競爭、非政府組織參與等。其目的在于緩解因政府完全承擔(dān)福利支出而帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)，達(dá)到更多選擇、更低廉成本、更公正服務(wù)的福利供給目標(biāo)。

3.亞洲發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程——經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展

亞洲發(fā)達(dá)國家（如韓國、日本、新加坡）的社會發(fā)展模式，與歐美國家相比，有著顯著的特點(diǎn)：

經(jīng)濟(jì)社會綜合發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)高速增長，國家長期非均衡發(fā)展的弊端逐步顯現(xiàn)。日趨嚴(yán)重的城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間、部門之間的非平衡問題，促使亞洲發(fā)達(dá)國家從單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展向經(jīng)濟(jì)社會綜合發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。韓國社會很早就開始改變“增長第一”的發(fā)展模式。1981年，韓國政府制定第六個五年計(jì)劃時，就將“經(jīng)濟(jì)開發(fā)五年計(jì)劃”更名為“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五年計(jì)劃”，社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長并重的政策導(dǎo)向意圖非常明顯。1998年，新加坡人均國民生產(chǎn)總值達(dá)3.19萬美元，經(jīng)合組織決定把它升格為發(fā)達(dá)國家，其對外貿(mào)易發(fā)展迅速，外匯儲備居世界前列，長期保持世界最高的儲蓄率和投資率，在環(huán)境保護(hù)、社會保障、科技教育、政府效率、社會安定以及種族和諧等方面也進(jìn)行了一系列綜合改革，使社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相配套。

政府在社會的穩(wěn)定與公平方面更有作為。世界各國發(fā)展進(jìn)程表明，“倒U曲線”（庫茲涅茲曲線）并不會自動得到改善，需要政府政策引導(dǎo)。同拉美國家相比，在社會公平方面，韓國政府的作為更加顯著。早在1970年代初，韓國政府已經(jīng)開始關(guān)注這個問題，在第三個五年計(jì)劃基本精神中增加了提高農(nóng)民和低收入階層收入、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容，“新鄉(xiāng)村運(yùn)動”在緩和城鄉(xiāng)差別中起到了重要作用。1977年，第四個五年計(jì)劃，第一次將“公平”作為發(fā)展理念，提出“推進(jìn)綜合、系統(tǒng)的社會開發(fā)，進(jìn)一步增進(jìn)公平，培養(yǎng)長久的經(jīng)濟(jì)增長潛力”。從稅收財(cái)政和政府轉(zhuǎn)移支付上，改善兩次收入分配，同時繼續(xù)改善農(nóng)村生活環(huán)境。“五五”時期，韓國政府以“通過不同收入階層之間、不同區(qū)域之間的均衡發(fā)展，增進(jìn)國民福利”作為社會的發(fā)展目標(biāo)之一。1987年開始的第六個五年計(jì)劃，將公平與效率置于同樣重要的位置，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)社會保障、城市規(guī)劃等問題作了更為詳細(xì)的規(guī)劃。

以創(chuàng)新和改革的思維解決各種問題。日本人近年的平均壽命，女性為82歲，居世界第一，男性為76歲，也居世界前列。究其原因，主要是日本飲食有較高的平衡性，此外還有衛(wèi)生觀念的普及、醫(yī)療服務(wù)的優(yōu)質(zhì)等原因。由于出生率下降、老年人口的增加，使日本逐漸形成老齡化社會。隨著老齡化的進(jìn)一步推進(jìn)，一方面實(shí)際勞動人口減少，贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)增加；另一方面，勞動人口也逐步走向老齡化，從而對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。為了適應(yīng)不斷推進(jìn)的老齡化現(xiàn)象，日本以改革創(chuàng)新的思維，建立了較為完善的社會保障體系，目前出現(xiàn)“高福利，高負(fù)擔(dān)”、“受益者負(fù)擔(dān)”等說法，反映了日本為建立全面而細(xì)致的社會福利使稅金大幅提高的現(xiàn)狀，也表明日本應(yīng)對當(dāng)前形勢，對現(xiàn)有相關(guān)制度進(jìn)行必要改革的要求。

二、發(fā)達(dá)國家社會管理模式發(fā)展趨勢

縱觀發(fā)達(dá)國家社會管理模式，公共服務(wù)型政府成為各國的必然選擇，而公共服務(wù)型政府理論與新公共管理運(yùn)動息息相關(guān)。在新公共管理運(yùn)動中，公共行政改革盡管在不同國家有不同的特點(diǎn)，在具體措施和方法步驟上也有所不同，但在基本內(nèi)容和價值取向上都反映出高度一致的共同特征，即形成了發(fā)達(dá)國家社會管理模式統(tǒng)一的發(fā)展趨勢。

1.權(quán)力下放——社會管理向分權(quán)化發(fā)展

權(quán)力下放，作為推動民主政治建設(shè)、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)策略，是發(fā)達(dá)國家政府進(jìn)行社會管理的一個顯著趨勢。從20世紀(jì)80年代開始，許多國家紛紛開始了向地方政府分權(quán)的改革。盡管不同國家分權(quán)的具體形式有所不同，但都與強(qiáng)化地方政府的社會管理職能密切相關(guān)，目標(biāo)都是擴(kuò)大地方政府的自主決策權(quán)，同時讓地方政府承擔(dān)更大的地方治理責(zé)任。

在分權(quán)運(yùn)動中，發(fā)達(dá)國家的地方政府在社會管理上獲得了更多的自主權(quán)，并且在放松管制理念的指導(dǎo)下，工作積極性和行政效率都得到了明顯提高，也能更有效地對地區(qū)內(nèi)的利益格局進(jìn)行調(diào)整。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，與中央集權(quán)相比，分權(quán)的比較優(yōu)勢在于：有助于保護(hù)個人的權(quán)利和自由；社會系統(tǒng)免受中央當(dāng)局決策失誤的影響；確保政府決策更符合地方實(shí)際；促使地方當(dāng)局能更好選擇適合地方條件和需要的公共計(jì)劃；由于賦予其自主權(quán)，存在著發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性的廣闊天地；不同地方之間的競爭能夠產(chǎn)生改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的效果。

2.協(xié)調(diào)服務(wù)——社會管理向市場化發(fā)展

發(fā)達(dá)國家在社會管理的過程中，政府更多的是助推者和協(xié)調(diào)者而不是指揮者和控制者，是服務(wù)的供應(yīng)者而不必是生產(chǎn)者。自20世紀(jì)80年代以來，以英國撒切爾政府為首的大多數(shù)發(fā)達(dá)國家開始了社會管理的市場化改革，以實(shí)現(xiàn)社會管理的公平、效率、效益等價值目標(biāo)。

發(fā)達(dá)國家地方政府將社會管理市場化的方式主要有：第一，簽約外包。這是各國社會管理實(shí)踐中地方政府長期使用的一種方法，將大多數(shù)公共服務(wù)和公共事業(yè)以簽定合同的形式與私人企業(yè)合作。第二，特許經(jīng)營。國外地方政府在可以對公共服務(wù)的使用收費(fèi)的領(lǐng)域采用特許經(jīng)營，通過發(fā)放執(zhí)照或許可證允許私人企業(yè)提供公共服務(wù)。第三，代用券。把代用券發(fā)給公民作為憑證，用來替代現(xiàn)金從私營或公營的賣主那里購買公共服務(wù)或產(chǎn)品。第四，混合策略。地方政府在提供某項(xiàng)公共服務(wù)時同時采用幾種生產(chǎn)方式，以獲得多種方式的優(yōu)勢。第五，代理機(jī)構(gòu)。地方政府通過監(jiān)督代理機(jī)構(gòu)履行社會管理職能。發(fā)達(dá)國家社會管理市場化的進(jìn)程說明，在政府與市場之間選擇更多的市場、更少的政府是明智的選擇，有助于提高地方政府社會管理能力。

3.重視科技——社會管理向科技化發(fā)展

科學(xué)技術(shù)是一個經(jīng)濟(jì)體未來競爭力的基礎(chǔ)，也是一個政治體未來安全的保障條件。特別是進(jìn)入信息化時代之后，一般基礎(chǔ)設(shè)施的作用正在下降，而社會事業(yè)科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的重要性正在凸顯。近些年來，發(fā)達(dá)國家也越來越重視科技在社會管理工作中的研究，它們根據(jù)各自的社會發(fā)展戰(zhàn)略，注重根據(jù)不同科技領(lǐng)域的功能來部署自己的科技投入資源，用來強(qiáng)化自主創(chuàng)新能力、改善科技基礎(chǔ)設(shè)施、提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究能力。這些國家注重投向加強(qiáng)社會公益研究及科技服務(wù)、強(qiáng)化社會事業(yè)領(lǐng)域重大戰(zhàn)略產(chǎn)品的技術(shù)集成和綜合應(yīng)變能力?，F(xiàn)今美國約有規(guī)模大小不等的聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室850個，從業(yè)人員多達(dá)20萬人；法國國家科研中心有1300多個，且政府各部大都設(shè)有科研機(jī)構(gòu)。美國和法國的試驗(yàn)室、科研中心等基礎(chǔ)科研機(jī)構(gòu)大都承擔(dān)了大量社會事業(yè)科學(xué)技術(shù)任務(wù)，而德國、英國、日本、加拿大等國家的情況也基本類似。

4.自我管理——社會管理向社區(qū)化發(fā)展

當(dāng)社區(qū)被授權(quán)來解決自身的問題時，它們會比那些依靠外人提供服務(wù)的社區(qū)更能發(fā)揮作用。因此，發(fā)達(dá)國家地方各級政府開始把社會公共事務(wù)的所有權(quán)和管理權(quán)從政府工作人員和專業(yè)人士手中奪回來交給社區(qū)，將公共組織的決策、資源和任務(wù)等實(shí)質(zhì)性控制權(quán)轉(zhuǎn)移給社區(qū)。發(fā)達(dá)國家的地方政府通過把社區(qū)事務(wù)的管理授權(quán)給社區(qū)組織，讓社區(qū)居民普遍地參與社區(qū)管理，具體措施有：鼓勵各社區(qū)建立養(yǎng)老院、殘疾人服務(wù)中心等公益事業(yè)；政府機(jī)構(gòu)如社會工作部門、警察局，出面組織鄰里互助、街道聯(lián)防等，以改進(jìn)社會服務(wù)或控制犯罪活動等。在一些發(fā)達(dá)國家，社會團(tuán)體對如何使用撥給社區(qū)發(fā)展所用的公共基金擁有發(fā)言權(quán)，并且公民可以參與社區(qū)的大型合作規(guī)劃項(xiàng)目。

5.決策民主——社會管理向民主化發(fā)展

公共決策必須是社會各種利益群體公共選擇的結(jié)果，而非單純?nèi)Q于領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的偏好和他們的主觀評判。發(fā)達(dá)國家的地方政府大多注重發(fā)掘各種渠道，傾聽不同社會階層的利益訴求，增強(qiáng)公共決策的開放性、回應(yīng)性、協(xié)商性，并且積極聽取相關(guān)行業(yè)的專家學(xué)者的意見，將社會政策的制定和公共事務(wù)的決定建立在公共選擇的基礎(chǔ)上，以期滿足公眾各方面的公共需求，獲得不同社會階層共同的認(rèn)可和接納，增強(qiáng)地方政府社會管理的靈活性和回應(yīng)力?？茖W(xué)民主的公共決策，有利于整合不同階層的利益要求，將社會利益沖突控制在不影響社會穩(wěn)定的范圍之內(nèi)，避免利益沖突引發(fā)大規(guī)模的群體事件。