黃樂平 葉明欣

（北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心 北京 100872）

社會保險法第四十一條規(guī)定，職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇，用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付……然而，社會保險法實施一年多來，工傷保險待遇先行支付的實施情況卻不容樂觀。

1 先行支付實施情況

2012年，北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心（以下稱義聯(lián)）針對工傷保險待遇先行支付實施情況，對4個直轄市和283個地級市的人力資源社會保障部門進行了電話訪談、政府信息公開申請、網(wǎng)站檢索、實地探訪。

1.1 接受申請的地區(qū)較少

義聯(lián)電話調(diào)查顯示，樣本地市中，可以接受工傷保險待遇先行支付申請的僅有28個，占11.4%；明確表示“不可以申請”的地市多達190個，占77.2%；還有23個地市“不確定”是否可以申請；有5個地市“不知道”是否可以申請。即使在可以接受當(dāng)事人提出申請的地市，絕大多數(shù)表示即使申請人條件符合也無法確保申請結(jié)果，尚需相關(guān)部門研究決定。

1.2 宣傳力度不足

全國277個有官方網(wǎng)頁的地級市人力資源社會保障部門中，僅有13.7%的人社部門在其網(wǎng)站上公布了《社會保險基金先行支付暫行辦法》，而進一步公布當(dāng)?shù)毓ｋU待遇先行支付配套實施細則的地市更少（僅有上海、廈門、大連、河池）。

1.3 社保工作人員業(yè)務(wù)知曉度不足

在12333 熱線能夠接通的城市中，咨詢員“知道”工傷保險待遇先行支付的比例很低，僅有22.1%，其余77.9%的咨詢員表示“沒有聽說過”。對于未開通、接通12333 或咨詢員并不知曉先行支付的城市，義聯(lián)進一步和當(dāng)?shù)厝肆Y源社會保障部門或社保經(jīng)辦機構(gòu)中工傷保險業(yè)務(wù)人員聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)仍有35.8%的工作人員“不知道”先行支付政策。

2 先行支付實施困境的原因

2.1 實施細則缺位

可操作性強的工傷保險待遇先行支付實施細則，對于基層工傷保險管理部門實施先行支付十分重要。目前，全國僅有9個地市出臺了工傷保險待遇先行支付實施細則，雖然不少都是粗略的規(guī)定，但高達88.3%的地市卻明確表示沒有相應(yīng)實施細則。沒有配套的實施細則，就沒有可操作的標(biāo)準和流程，多達80個地市也以此作為拒絕工傷保險待遇先行支付申請的理由。

此外，配套實施細則的缺位，尤其是財務(wù)、審計配套政策的缺位，一方面讓工作人員面對具體情況無所適從，另一方面也提升了工作人員的潛在風(fēng)險。如用人單位拒不支付，該以何種形式證明？先行支付每月傷殘津貼時，勞動者和用人單位對工資數(shù)額有爭議，如何處理？追償失敗，在財務(wù)上如何核銷，如何通過審計關(guān)？在沒有明確實施細則的情況下，工作人員按照自己的理解行事，出現(xiàn)了問題如何承擔(dān)責(zé)任？面對這些懸而未決的問題，先行支付就很難在基層工傷保險管理部門得到有效執(zhí)行。

2.2 基金支付風(fēng)險的考量

一些地市拒絕接受先行支付申請的主要原因是“當(dāng)事人沒有參加工傷保險，基金會出現(xiàn)缺口”，“用人單位若不存在了就沒有了被追償主體”。這2個理由反映出基層工傷保險管理部門對開展先行支付后基金安全的擔(dān)心。

具體來看，基層工傷保險管理部門對基金風(fēng)險的憂慮來源于3 方面。（1）基金缺口。未參保工傷保險的企業(yè)往往也不規(guī)范，沒有足夠的資產(chǎn)，先行支付后追回的可能性不大。在部分基金赤字或者結(jié)余不多的地區(qū)，一旦發(fā)生未參保職工群死群傷的情況，基金將會支付困難，并影響到參保職工的待遇支付。（2）部分工作人員擔(dān)心先行支付會給諸多企業(yè)造成“不參保就能享受待遇”的反向激勵，導(dǎo)致工傷保險擴面困難，進一步影響基金收入。（3）道德風(fēng)險。既可能出現(xiàn)某些工作人員違法操作、濫用先行支付許可權(quán)力，損害基金安全，也可能出現(xiàn)某些企業(yè)與工傷職工惡意串通，讓工傷職工申請先行支付后注銷企業(yè)，工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)無從追繳。

2.3 經(jīng)辦機構(gòu)能力不足

過去，工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)主要履行待遇發(fā)放的職能，現(xiàn)在則要承擔(dān)起先行支付的調(diào)查、決策、追繳等全新職能，原有的人力、物力和知識水平均無法適應(yīng)。而且，先行支付追繳工作的順利實施，需要得到法院、銀行等多部門的大力支持，對經(jīng)辦機構(gòu)在多部門間的協(xié)調(diào)能力提出了更高要求。此外，工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)自身對先行支付政策認知的欠缺，也成為影響先行支付落實的一個關(guān)鍵因素。

3 推進先行支付實施的思考

3.1 充分認識重要性

先行支付政策的落實具有明顯的經(jīng)濟和社會效應(yīng)。首先，工傷職工在較短時間內(nèi)獲得工傷保險賠償后，可以及時進行醫(yī)治和工傷康復(fù)訓(xùn)練，保障勞動能力得到最大程度的恢復(fù)，降低今后對傷殘津貼的依賴程度，也能更多的參與勞動，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。其次，工傷職工在發(fā)生工傷之前往往是家庭的主要勞動力和主要經(jīng)濟來源，對他們的救濟也是對整個家庭的救濟，能夠最大限度地防止家庭崩潰，保障子女教育和成長。再次，先行支付程序的效益優(yōu)于司法程序。該政策實施之前，工傷職工需要“單槍匹馬”的索賠，要經(jīng)過冗長的工傷保險待遇仲裁、一審、二審甚至強制執(zhí)行，國家也需要對每一起案件投入大量司法資源。在先行支付政策下，使用行政手段進行調(diào)查、支付和追繳，在每個環(huán)節(jié)上都更為迅速和節(jié)約資源。

3.2 盡快出臺實施細則

（1）先行支付需要人社、財政、金融、司法等多部門間的協(xié)調(diào)和配合，而多部門的協(xié)作更需要在先行支付的實施細則中加以規(guī)范。此外，還應(yīng)明確，先行支付資金可由工傷保險儲備金支付，并明確在儲備金不足的情況下，財政對儲備金補充的具體程序，對追償失敗的款項也應(yīng)有明確的財政和審計處理程序。

（2）明確工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)對未參保用人單位的法定代表人和其他負責(zé)人享有追繳權(quán)。目前，工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)在先行支付后能夠追繳的僅限用人單位，故普遍的擔(dān)心，即用人單位惡意注銷、解散以逃避工傷保險責(zé)任。但從民法角度來看，根據(jù)我國破產(chǎn)法、公司法和相關(guān)司法解釋，企業(yè)未經(jīng)合法程序進行注銷和解散，導(dǎo)致債權(quán)人損失的，直接負責(zé)人要承擔(dān)連帶責(zé)任。而且，若用人單位在明知不參保發(fā)生工傷后，單位資產(chǎn)不足以支付待遇，并以此種方法逃避賠償?shù)?，屬濫用股東有限責(zé)任，逃避債務(wù)，嚴重損害公司債權(quán)人利益，應(yīng)當(dāng)依照“刺破公司面紗”制度，為工傷職工承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，先行支付實施細則中應(yīng)將用人單位的負責(zé)人列入追繳對象，加大追繳力度，防止違法用人單位規(guī)避責(zé)任。

（3）明確進入民事法律程序的未參保工傷職工仍然可以申請先行支付。在實踐中，一些工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)以工傷職工已進入民事法律程序為由排斥其先行支付的申請。事實上，先行支付就是為了避免冗長法律程序給勞動者帶來的巨大傷害而設(shè)立的。進入了法律程序就不能申請先行支付，無異于本末倒置。而且，若工傷職工同時積極進入民事法律程序，有利于工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)固定證據(jù)和后續(xù)追償。此外，由于用人單位可以在執(zhí)行過程中提出異議，所以民事裁決、判決和強制執(zhí)行的并存，并不會導(dǎo)致經(jīng)辦機構(gòu)所擔(dān)心的追繳時用人單位雙賠的出現(xiàn)。

3.3 提高基金統(tǒng)籌層次，降低基金風(fēng)險

根據(jù)《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，我國全年工傷保險基金收入466億元，支出286億元，年末基金累計結(jié)存642億元，儲備金結(jié)存101億元。根據(jù)2011年《中國統(tǒng)計年鑒》，各省級地區(qū)的工傷保險基金（含儲備金）均有結(jié)余，累計結(jié)余最少的西藏地區(qū)也有1個億。根據(jù)義聯(lián)的調(diào)查，發(fā)達地區(qū)，如北京、山東等，均表示在先行支付上沒有財政壓力；工傷高發(fā)的重工業(yè)地區(qū)，如貴州，雖然某些地市在支付上存在不小的基金壓力，但其也正以此積極申請省里儲備金的支持。從某種意義上來說，先行支付的實施，或可對夯實工傷保險基金市級統(tǒng)籌、加快省級統(tǒng)籌步伐，具有一定促進作用。

不過，也應(yīng)進一步完善先行支付政策以降低基金風(fēng)險。（1）用于先行支付的基金應(yīng)逐步獨立于既有基金核算。有些人認為，現(xiàn)行的先行支付政策存在一定的不公正，因為參保企業(yè)繳納的保費應(yīng)該用于改善參保職工的待遇，在有結(jié)余的情況下，可以用于降低費率或者提高待遇水平。所以，獨立核算后，就可以明確政府的財政補貼義務(wù)，同時也能促進經(jīng)辦機構(gòu)加大追繳力度。（2）先行支付應(yīng)加大對違法用人單位的懲罰力度。如美國馬里蘭州的先行支付基金，在未繳工傷保險罰款外，還要額外征收賠償數(shù)額15%的罰金（不超過5000 美元）。

3.4 加大對勞動者的宣傳

社會各界應(yīng)加大對未參保工傷職工的普法宣傳，鼓勵符合條件的工傷職工積極申請先行支付，向工會、法律援助機構(gòu)尋求幫助，通過行政復(fù)議、行政訴訟等法律行動捍衛(wèi)自己的權(quán)利。

[1] 法律出版社法規(guī)中心.中華人民共和國社會保險法注釋本[M].北京: 法律出版社,2010.

[2] 于欣華.工傷保險補償先行支付原則初探[J].現(xiàn)代職業(yè)安全,2010(12):92.

[3] 向春華.以社會保險權(quán)為核心——訪全國人大法工委行政法室副主任張世誠[J].中國社會保障,2010(12):16.