胡永達(dá)，張福良，方一平，雷曉力

（1.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京100037；2.國(guó)土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京100120）

國(guó)務(wù)院第176次常務(wù)工作會(huì)議通過(guò)的《找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要（2011～2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）提出，用3年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦重大進(jìn)展；用5年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦重大突破；用8～10年時(shí)間，重塑礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)格局[1]。《綱要》進(jìn)一步提出，礦產(chǎn)資源利用結(jié)構(gòu)形成“油氣并舉”、“大宗緊缺礦產(chǎn)和新興材料資源并舉”、“開(kāi)源節(jié)流并舉”格局；勘查開(kāi)發(fā)形成“陸海并重”、“東西并重”空間布局；初步完成以礦業(yè)權(quán)為核心的市場(chǎng)化改革，推進(jìn)以總量控制、雙向調(diào)節(jié)為核心的礦產(chǎn)資源管理體制改革，重塑礦政管理格局[1]。

如何重塑礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局，《綱要》已經(jīng)做出了戰(zhàn)略性宏觀部署，并分別從基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查與研究、重要礦產(chǎn)勘查、礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用等方面提出了未來(lái)8～10年的工作方向和目標(biāo)任務(wù)。可以說(shuō)，《綱要》是重塑我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局的行動(dòng)指南。然而，不容忽視的是，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)格局及發(fā)展?fàn)顩r、礦產(chǎn)資源供需及其結(jié)構(gòu)等始終處于動(dòng)態(tài)變化之中，且礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)具有其客觀的復(fù)雜性和不確定性。因此，如何在實(shí)際工作中調(diào)整方式方法，按期或提前完成《綱要》中的各項(xiàng)任務(wù)和目標(biāo)，重塑礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局，既是礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)管理者、組織者應(yīng)考慮的問(wèn)題，也是相關(guān)研究人員應(yīng)著重思考的問(wèn)題。鑒于此，筆者以研究礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)格局內(nèi)涵為切入點(diǎn)，建立優(yōu)化勘查開(kāi)發(fā)布局的多因素指標(biāo)體系，思考促進(jìn)勘查開(kāi)發(fā)的機(jī)制體制，提出重塑全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局的相關(guān)建議。

1 礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局的內(nèi)涵

勘查開(kāi)發(fā)格局在日常工作中經(jīng)常被提及，但目前并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義，甚至很少有研究人員對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行系統(tǒng)研究。對(duì)于礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局，不同的研究人員有不同的理解，部分研究人員認(rèn)為勘查開(kāi)發(fā)格局是基于成礦區(qū)帶分布基礎(chǔ)上的格局，即認(rèn)為地質(zhì)要素決定勘查開(kāi)發(fā)格局；另一部分研究人員加入了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、主體功能區(qū)規(guī)劃、開(kāi)發(fā)利用條件等要素，認(rèn)為其及地質(zhì)要素共同引導(dǎo)和決定礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局。

筆者在系統(tǒng)梳理《綱要》的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者的觀點(diǎn)，認(rèn)為礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局是指在資本、技術(shù)、生態(tài)環(huán)境等約束條件下，綜合體現(xiàn)國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)資源供需及其變化、國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、主導(dǎo)及支柱的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之需、礦產(chǎn)資源客觀分布規(guī)律、立足國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)境外國(guó)外等要素的最優(yōu)且動(dòng)態(tài)變化的勘查開(kāi)發(fā)時(shí)空和管理態(tài)勢(shì)。即勘查開(kāi)發(fā)格局包括礦種格局、空間格局、時(shí)序格局、管理格局等四方面的內(nèi)容①?lài)?guó)土資源部咨詢(xún)研究中心特邀咨詢(xún)委員何賢杰研究員在項(xiàng)目研討會(huì)上的講話(huà)。。其中，礦種格局指我國(guó)應(yīng)重點(diǎn)勘查開(kāi)發(fā)的礦產(chǎn)資源種類(lèi)；空間格局指礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的空間布局；時(shí)序格局體現(xiàn)了礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的時(shí)間屬性，即不同時(shí)期我國(guó)勘查開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)礦種；管理格局即礦政管理格局，主要表現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)的獲取、管理、監(jiān)督等方面的格局。

2 我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局的現(xiàn)狀及問(wèn)題

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)取得積極進(jìn)展。全國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)勘查投入由2001年的222.4億元增加至2011年的1092.3億元，年均增長(zhǎng)17.3%；“十一五”新增資源量為“十五”期間的3倍多；2000年以來(lái)新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地?cái)?shù)量基本保持在100處以上[4]，2011年新發(fā)現(xiàn)大中型礦產(chǎn)地276處，其中油氣礦產(chǎn)13處，固體礦產(chǎn)256處。石油、天然氣、煤炭、鐵、銅、黃金等重要礦產(chǎn)品產(chǎn)量總體保持增長(zhǎng)，其中，煤炭產(chǎn)量由2001年的11.6億t增加至2011年的35.2億t，銅、鉛、鋅精礦總產(chǎn)量由2004年的288.7金屬萬(wàn)t增加至2011年的843.3金屬萬(wàn)t。

與此同時(shí)，我國(guó)勘查開(kāi)發(fā)格局逐漸優(yōu)化。第一，大宗緊缺礦產(chǎn)近些年一直為地質(zhì)勘查投資熱點(diǎn)。2011年，鐵、銅、鋁、鉛鋅、黃金等重要固體礦種勘查資金投入165.3億元，同比增長(zhǎng)11.4%，高于全國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)勘查投入及非油氣礦產(chǎn)勘查投入的增速。第二，資源相對(duì)富集、勘查開(kāi)發(fā)程度相對(duì)較低的西部地區(qū)成為勘查開(kāi)發(fā)重點(diǎn)地區(qū)，勘查開(kāi)發(fā)投入尤其是勘查投入占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。第三，整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序取得積極成效，礦山企業(yè)“多、小、散、亂”狀況不斷改觀[3]；資源綜合利用水平有所提高，礦山生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。第四，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分體運(yùn)行、協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面初步形成[2]；各地礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)全面建設(shè)，規(guī)則進(jìn)一步完善，管理逐漸規(guī)范。

雖然如此，與《綱要》提出的目標(biāo)相比，我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局重塑之路仍然較長(zhǎng)，工作任務(wù)依然繁重。首先，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)所需礦產(chǎn)礦產(chǎn)勘查投入總體不足。重稀土等部分資源儲(chǔ)量不升反降，優(yōu)勢(shì)地位大幅下降；鉭、鈮、鈦、鋯、鎂、鈷、石墨等礦產(chǎn)亟需增加勘查投入，鹽湖鋰資源開(kāi)發(fā)技術(shù)需進(jìn)一步提高，以應(yīng)對(duì)全球及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)之需。其次，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的空間布局與勘查布局協(xié)調(diào)不夠，勘查空間錯(cuò)配現(xiàn)象有時(shí)發(fā)生。部分資源尤其是大宗緊缺資源有勘查成果后因產(chǎn)業(yè)不配套、運(yùn)輸半徑、生態(tài)環(huán)境等原因中短期甚至較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)不能或難以開(kāi)發(fā)利用，投入產(chǎn)出綜合效益降低。再次，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用未充分考慮我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。稀土等部分優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)采過(guò)度，出口、走私嚴(yán)重；銦、鍺、鎵等目前國(guó)內(nèi)利用技術(shù)不足的戰(zhàn)略伴生礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用時(shí)未建立系統(tǒng)的儲(chǔ)備體系，導(dǎo)致大量低價(jià)外流，制約未來(lái)我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。最后，國(guó)有地勘單位改革進(jìn)度緩慢，政府、市場(chǎng)職能需進(jìn)一步明晰；礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)及評(píng)估制度、行業(yè)規(guī)范尚待完善，公益性地質(zhì)調(diào)查與商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的有機(jī)銜接不足，機(jī)制體制需進(jìn)一步建立健全。

3 礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建思路

3.1 構(gòu)建評(píng)價(jià)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局指標(biāo)體系思路

關(guān)于構(gòu)建評(píng)價(jià)勘查開(kāi)發(fā)格局指標(biāo)體系的研究，國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)較少，本文根據(jù)相關(guān)理論基礎(chǔ)及地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)具體情況，嘗試依照層次分析法構(gòu)建勘查開(kāi)發(fā)格局設(shè)置及優(yōu)化的指標(biāo)體系。

首先把重塑礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)格局總體目標(biāo)分為重塑勘查格局和重塑開(kāi)發(fā)格局兩個(gè)分項(xiàng)目標(biāo)；之后將重塑勘查格局劃分為礦種格局、空間格局、管理格局三個(gè)系統(tǒng)層，將開(kāi)發(fā)格局劃分為時(shí)序格局、空間格局、管理格局三個(gè)系統(tǒng)層；最后根據(jù)系統(tǒng)層要素所在階段的內(nèi)生屬性和面臨的外在約束進(jìn)一步細(xì)分為若干指標(biāo)層要素，并提出其對(duì)目標(biāo)層或目標(biāo)子層的作用方向。詳見(jiàn)表1。

3.2 構(gòu)建評(píng)價(jià)勘查開(kāi)發(fā)格局指標(biāo)體系補(bǔ)充說(shuō)明

勘查、開(kāi)發(fā)是相互兼顧、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的兩個(gè)階段，均包括礦種、空間、時(shí)序、管理等四要素。然而，就重塑格局這一目標(biāo)來(lái)看，礦種格局、空間格局、時(shí)序格局、管理格局在勘查、開(kāi)發(fā)階段的重要性有所不同。為突出重點(diǎn)和避免重復(fù)，本文在構(gòu)建上述勘查開(kāi)發(fā)格局評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，勘查格局未包括時(shí)序要素，開(kāi)發(fā)格局未包括礦種要素。然而，在實(shí)際應(yīng)用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，勘查格局、開(kāi)發(fā)格局需綜合考慮、統(tǒng)籌兼顧，兩者缺一不可。

礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一系統(tǒng)，各要素均衡協(xié)調(diào)，整個(gè)系統(tǒng)才能運(yùn)行良好；各系統(tǒng)層均進(jìn)一步優(yōu)化，勘查開(kāi)發(fā)格局才能得以重塑。在勘查開(kāi)發(fā)主攻礦種、時(shí)間順序、空間布局、礦政管理等方面，均可利用各指標(biāo)層要素作用方向及各系統(tǒng)層綜合得分加以確定、選擇和提出優(yōu)化方向。例如，因受資金、人力、裝備等外部條件約束，在礦種、時(shí)間、管理等其它條件相同的情況下優(yōu)選勘查開(kāi)發(fā)區(qū)域，可選擇綜合得分高的地區(qū)優(yōu)先進(jìn)行勘查開(kāi)發(fā)。

4 重塑勘查開(kāi)發(fā)格局機(jī)制體制創(chuàng)新方面的建議

勘查開(kāi)發(fā)機(jī)制體制創(chuàng)新是礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)格局得以重塑的保障條件。因此，無(wú)論是政府出臺(tái)的政策性文件還是相關(guān)研究人員公開(kāi)發(fā)表的成果文，均常常提及?！毒V要》提出全面推行“公益先行、商業(yè)跟進(jìn)、基金銜接、整裝勘查、快速突破”地質(zhì)找礦新機(jī)制。另外，國(guó)土資源部頒布的《關(guān)于構(gòu)建地質(zhì)找礦新機(jī)制的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕59號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)整裝勘查的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕55號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)整裝勘查實(shí)現(xiàn)找礦重大突破的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕140號(hào)）等政策性文件對(duì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)機(jī)制體制也做了較為全面的、方向性的闡述。對(duì)于更為微觀領(lǐng)域，相關(guān)研究人員可謂仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，部分觀點(diǎn)分歧較大甚至相左。筆者認(rèn)為國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)機(jī)制體制創(chuàng)新主要集中體現(xiàn)在市場(chǎng)與政府邊界的界定、管理體制及礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革、收益分配制度等方面。

4.1 明晰政府定位，強(qiáng)化服務(wù)和監(jiān)管

政府應(yīng)主要定位在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、維持市場(chǎng)秩序和強(qiáng)化監(jiān)管等方面。與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣，礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)也可能因外部性、信息不對(duì)稱(chēng)、公共物品等原因產(chǎn)生市場(chǎng)失靈，需要政府干預(yù)予以彌補(bǔ)或糾正?；A(chǔ)地質(zhì)調(diào)查研究、資源潛力評(píng)價(jià)和礦產(chǎn)遠(yuǎn)景調(diào)查等具有外部性和公共物品特性，需要政府積極干預(yù)，加大投入，同時(shí)向社會(huì)免費(fèi)公開(kāi)相關(guān)成果資料（需要保密的資料需向社會(huì)說(shuō)明原因），完善市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，推進(jìn)公益、商業(yè)的有機(jī)銜接。

4.2 健全管理制度，加快礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)改革

我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，前者是國(guó)家出讓礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)，后者是礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。兩類(lèi)市場(chǎng)雖然均由市場(chǎng)主體、市場(chǎng)客體、市場(chǎng)中介三類(lèi)要素組成，但具體要素性質(zhì)卻不盡相同，管理制度建設(shè)和市場(chǎng)化改革需要區(qū)別研究和對(duì)待。國(guó)家需要建成統(tǒng)一的一級(jí)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，從國(guó)家層面研究制定差別化管理政策，包括推進(jìn)整裝勘查的配套管理政策，還應(yīng)糾正各地在礦業(yè)權(quán)出讓管理等方面的不規(guī)范做法[3]。加大二級(jí)市場(chǎng)的市場(chǎng)化改革（包括國(guó)有地勘單位這一我國(guó)目前主要市場(chǎng)主體的市場(chǎng)化和股份制改革），充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，激發(fā)社會(huì)資本積極性，創(chuàng)建多渠道融資平臺(tái)，制度建設(shè)主要集中體現(xiàn)在保證礦權(quán)交易過(guò)程中各級(jí)政府能公平、公開(kāi)、公正，同時(shí)完善礦業(yè)權(quán)評(píng)估制度，并規(guī)范市場(chǎng)秩序、完善中介服務(wù)體系[5]和加強(qiáng)政府監(jiān)管。

4.3 明確投資主體，完善收益分配制度

按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，明確礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)投資主體。合理界定政府投資范圍，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立投資決策責(zé)任追究制度。明晰各類(lèi)資本屬性及其與技術(shù)、知識(shí)、管理等勘查開(kāi)發(fā)活動(dòng)要素的作用和貢獻(xiàn)，完善政府、國(guó)有地勘單位、社會(huì)資本等之間的收益分配制度，促進(jìn)資本、管理與知識(shí)、技術(shù)的有機(jī)結(jié)合。

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是礦產(chǎn)資源消費(fèi)大國(guó)，部分礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度已高于警戒線(xiàn)，一些優(yōu)勢(shì)資源的保有儲(chǔ)量有所下降，國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源保障能力有所降低，提高礦產(chǎn)資源保障能力是當(dāng)前我國(guó)勘查開(kāi)發(fā)領(lǐng)

域中重中之重。找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)是提升我國(guó)資源保障能力最為重要的途徑和手段，重塑礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局是在礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)領(lǐng)域“轉(zhuǎn)方式，促轉(zhuǎn)變”的方向和目標(biāo)。在確定主攻礦種、明確勘查開(kāi)發(fā)先后時(shí)序、優(yōu)化空間布局、完善礦政管理等方面，不僅需要綜合考慮地質(zhì)環(huán)境、成礦規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等諸多要素從而進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)價(jià)，也需要進(jìn)一步創(chuàng)新機(jī)制體制，以促進(jìn)我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化和重塑。

表1 勘查開(kāi)發(fā)格局評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

[1]國(guó)土資源部，國(guó)家發(fā)展改革委，科技部，等.找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要（2011～2020年）[R].2012.

[2]國(guó)土資源部.全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008～2015年）[R].2009.

[3]張福良.中國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合[M].武漢：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社，2012.

[4]賀冰清，李瑞軍.我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)形勢(shì)分析與對(duì)策[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2011（2）：112－115.

[5]王玲玲，鄒曉明，馬杰.我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)要素研究[J].中國(guó)礦業(yè)，2011，20（11）：13－16.