閆章薈

(天津財經(jīng)大學經(jīng)濟學院財政系，天津 300222)

原本追求各自獨立利益的組織個體，在面對巨災所造成的嚴重復雜后果時，往往需要聯(lián)合其他組織，建立災害應對組織網(wǎng)絡，并進行資源整合和功能調整，以達到快速戰(zhàn)勝災害，恢復正常生活和生產秩序的目的。近年來，隨著人類社會活動的日益頻繁，多災種、復合型災害已經(jīng)成為常態(tài)，列舉出所有可能的災害后果及應對需求，并據(jù)此做出組織網(wǎng)絡設計策略幾乎不可能。因此，災害應對組織網(wǎng)絡針對災害發(fā)生的不確定與災害后果的復雜性而做出的適應性發(fā)展，對于提升災害治理績效、降低未知的災害風險具有極為重要的作用。中國自然災害風險尤高，國家和社會皆高度重視自然災害應對經(jīng)驗的學習和總結。但在災害應對實踐過程中，災害尤其是重大災害的發(fā)生對于大多數(shù)人群和地區(qū)而言，仍然是小概率事件，因此，災害應對組織網(wǎng)絡整體的發(fā)展過程常常是進步與停滯并存。多數(shù)情況下，災害應對組織網(wǎng)絡在災害過程中面對災害的適應性調整活動較為活躍，但在后續(xù)發(fā)展過程中多存在關系松散，裂解風險高的問題，造成面對災害需求的適應性調整過程中斷，災害應對組織網(wǎng)絡發(fā)展出現(xiàn)停滯。因而，中國災害應對組織網(wǎng)絡的發(fā)展迫切需要把握組織網(wǎng)絡的形成發(fā)展脈絡，針對復雜和不確定的災害情勢進行適應性調整。

一、文獻探討

面對日益復雜的自然災害情勢，過分依賴既往災害應對經(jīng)驗，機械地執(zhí)行災害應急預案與災害應對準則可能會進一步擴大災害的破壞性影響，①B.A.Turner and N.F.Pidgeon，Man-made Disasters(Second edition)，New York:Oxford University Press，1997，pp.12－103.因此，一些學者主張設計一個能夠自我學習和適應的自然災害應對系統(tǒng)。Kauffman②S.A.Kauffman，The Origins of Order:Self Organization and Selection in Evolution，New York:Oxford University Press，1993，p.174，pp.208－227.創(chuàng)建了“N－K系統(tǒng)”用于評估災害應對系統(tǒng)的自適應水平，評價指標包括組織數(shù)量、組織間互動次數(shù)、組織類型、組織資金來源、組織的反應時間。Axelrod Cohen③R.Axelrod and M.D.Cohen，Harnessing Complexity:Organizational Implications of A Scientific Frontier，New York:The Free Press，1999，pp.10－102.界定了災害應對系統(tǒng)自適應的三個關鍵進程:靈活、互動與取舍。Comfort①L.K.Comfort，Shared Risk:Complex Systems in Seismic Response，Elmsford，N.Y.:Pergamon，1999，pp.56 －121.認為自然災害應急管理系統(tǒng)應該是一個能夠自適應的社會技術系統(tǒng)，該系統(tǒng)具有良好的信息收集、存儲、解釋與交換能力;具有良好的學習能力，能夠從自己過往的經(jīng)驗與他人經(jīng)驗中不斷學習;具有良好的靈活性，在災害狀態(tài)下能夠調整其功能與工作方式，提升其應急功能，適當弱化常態(tài)下的工作職能。Comfort②L.K.Comfort and Naim Kapucu，“Inter－Organizational Coordination in Extreme Events:The World Trade Center Attack，September 11，2001，”Natural Hazards，Vol.39，No.2，2006，pp.309 －327.的后續(xù)研究進一步指出對災害動態(tài)性的認知、對災害應對政策的不斷調整、災害發(fā)生地的初始條件以及組織間協(xié)同對于災害應對系統(tǒng)的適應性發(fā)展最為關鍵。

綜上所述，參與災害應對的組織間關系是影響災害應急管理系統(tǒng)適應性發(fā)展的核心要素之一。自然災害應對中的組織間協(xié)調既是災害應急實踐中的難題，也是學界研究熱點問題之一。傳統(tǒng)公共行政領域的學者主要將災害應對中的組織間協(xié)同視為一個“控制”過程，控制的手段為一定的“脅迫”兼一定的利益妥協(xié)。③D.Mcloughlin，“A Framework for Integrated Emergency Management，”Public Administration Review，Vol.45，Special Issue，1985，pp.165－172.新公共管理的倡導者則主張通過利益刺激機制來促成災害應對中的組織協(xié)同。④B.Guy Peters，“Managing Horizontal Government:The Politics of Co－ordination，”Public Administration Review，Vol.76，No.2，1998，pp.295－311.這兩類組織間協(xié)作手段都未能考慮自然災害的復雜性和災害應對組織發(fā)展的多元性，難以對災害應對實踐提出切實的理論指導。災害應對參與組織的多元化發(fā)展已成趨勢，組織間關系超越了行政等級關系與市場經(jīng)濟關系，“網(wǎng)絡”成為描述災害應對中組織間關系的理想范疇，社會網(wǎng)絡研究范式成為分析災害應對過程中組織間關系的不二法門。

社會網(wǎng)絡研究起源于人們對行動者之間關系的結構化思考，⑤林頓·C·弗里曼: 《社會網(wǎng)絡分析發(fā)展史》，張文宏、劉軍、王衛(wèi)東等譯，北京:中國人民大學出版社，2008年，第9頁。而組織的社會網(wǎng)絡學派關注于對可通過圖表及量化方式來表達和分析的關系系統(tǒng)進行研究，⑥馬汀·奇達夫、蔡文彬:《社會網(wǎng)絡與組織》，王鳳彬、朱超威等譯，北京:中國人民大學出版社，2008年，第45頁。主要基于結構主義和后結構主義兩種視角展開。⑦馬汀·奇達夫、蔡文彬:《社會網(wǎng)絡與組織》，第129－131頁。盡管組織研究中一直有人迫切呼吁超越結構主義的視角，⑧M.Kilduff and A.Mehra，“Postmodernism and Organizational Research，”Academy of Management Review，Vol.22，No.2，1997，pp.453－481.但關注組織流動和轉型，重視個體價值的后結構主義組織社會網(wǎng)絡研究相對還較少。

與整體組織社會網(wǎng)絡研究態(tài)勢相一致，目前，災害應對組織社會網(wǎng)絡研究多借助對關系數(shù)據(jù)的量化表達，測量災害應對組織社會網(wǎng)絡的結構特征，分析這些結構特征對信息傳遞、決策和執(zhí)行的影響，⑨L.K.Comfort and Tomas W.Haase，“Communication，Coherence and Collective Action:The Impact of Harricane Katina on Communications Infrastructure，”Public Works Management＆ Policy，Vol.11，No.1，July 2006.Sitki Corbacioglu，Intergovernmental Collective Action in Complex Environments:Towardsa Self-adaptive Turkish Disaster Management System，Ph.D.diss.，University of Pittsburgh，2004.Naim Kapucu，Tolga Arslan and Matthew Lloyd Collins，“Examining Intergovernmental and Interorganizational Response to Catastrophic Disasters:Toward a Network－Centered Approach，”.Administration ＆ Society，Vol.42，No.2，2010.基于災害的復雜性，對網(wǎng)絡的演化發(fā)展及其適應機制研究則較少，進而未能對災害應對組織網(wǎng)絡如何形成，網(wǎng)絡如何隨著時間而變化，演化過程中網(wǎng)絡的適應性機制等問題做出很好的解答。在災害情勢急劇變動的背景下，清晰解讀這些問題，對災害應對系統(tǒng)的適應性發(fā)展尤為關鍵。本文將從表征現(xiàn)實情境的災害應對組織網(wǎng)絡實例切入，通過對不同時間點災害應對組織網(wǎng)絡的比較分析，描繪中國災害應對組織網(wǎng)絡發(fā)展軌跡，分析其中的科學規(guī)律，探討中國自然災害應對組織網(wǎng)絡結構優(yōu)化和適應性發(fā)展的路徑選擇，以期對防范災害風險，提高中國災害應對組織網(wǎng)絡的應災能力具有一定的現(xiàn)實價值。

二、理論基礎與研究設計

(一)理論基礎

盡管組織網(wǎng)絡的形成及演化對于理論界和實踐領域都具有重要的意義，但是，對組織社會網(wǎng)絡研究中關于組織社會網(wǎng)絡起源和變革問題的關注卻相對較少，因此其形成及演化理論將為本文的實證分析提供較為合理的理論解釋。

在網(wǎng)絡形成方面，組織網(wǎng)絡形成及演化理論認為社會網(wǎng)絡形成于關系締結，關系締結方式大體可抽象為兩種:目標引導和偶得。①馬汀·奇達夫、蔡文彬:《社會網(wǎng)絡與組織》，第101頁。判斷一個網(wǎng)絡是否是目標引導型網(wǎng)絡的關鍵是看這個網(wǎng)絡中是否存在一個管理實體，它作為經(jīng)紀人 (broker)計劃和協(xié)調著整個網(wǎng)絡的行動。②S.E.Human and K.G.Provan，“Legitimacy Building in the Evolution of Small－firm Multilateral Networks:A Comparative Study of Success and Demise，”Administrative Science Quarterly，Vol.45，No.2，2000，p.329.偶得型網(wǎng)絡起源于行動者之間隨意的互動，③L.Festinger，S.Schachter and K.W.Back，Social Pressures in Informal Groups:A Study of Human Factors in Housing，New York:Harper，1950，p.10.組織網(wǎng)絡中沒有事先訂立的目標，整個網(wǎng)絡關系比較松散，不存在中心領導。

在網(wǎng)絡構成方面，目標引導型網(wǎng)絡邊界清晰，對于新成員的加入有著明確的限定條件，所有被招募的成員均應有利于目標的達成，整個網(wǎng)絡傾向于具有官僚化的特征，網(wǎng)絡中心成員具有制定目標、召集成員、安排會議和明確議程等功能，而網(wǎng)絡的邊緣成員則處于被動接受的位置，同時，網(wǎng)絡邊緣成員對于整個網(wǎng)絡的目標也可能存在著一定的異議。④W.E.Baker，Networking Smart，New York:McGraw－Hill，1994，p.269.偶得型網(wǎng)絡的成員選擇是隨機的，網(wǎng)絡的邊界非常模糊，成員的加入規(guī)則也較隨意，網(wǎng)絡內成員間的責任利益關系往往是模糊的和隱性的。

在網(wǎng)絡演變方面，目標引導的網(wǎng)絡演變軌跡，起始于目標的訂立，⑤馬汀·奇達夫、蔡文彬:《社會網(wǎng)絡與組織》，第106頁。網(wǎng)絡會以目標為驅動力，沿著目標的各個層次而演進。目標引導網(wǎng)絡演化的動力是網(wǎng)絡內全體行動者對目標的一致認同。⑥Human and Provan，“Legitimacy Building in the Evolution of Small－firm Multilateral Networks，”pp.327 －365.偶得型網(wǎng)絡始于個體行動者隨機性的社會互動，在兩兩相互吸引的過程中，必然會出現(xiàn)群體集聚現(xiàn)象，也即產生小群體，小群體之間彼此溝通的“經(jīng)紀人”也應運而生，“經(jīng)紀人”作為小群體間的橋梁，能夠促進網(wǎng)絡內信息的流動，從而賦予偶得型網(wǎng)絡旺盛的生命力，并可能最終在網(wǎng)絡內部建立起共同的價值觀和行為規(guī)則。⑦馬汀·奇達夫、蔡文彬:《社會網(wǎng)絡與組織》，第110－111頁。

兩種網(wǎng)絡類型理論抽象的現(xiàn)實意義在于區(qū)分現(xiàn)實組織網(wǎng)絡的發(fā)展階段，并做出不同的網(wǎng)絡發(fā)展策略。前已提及，目標引導型網(wǎng)絡具有官僚化特征，自韋伯開始，組織理論學界一直強調在正式組織系統(tǒng)中摒除非正式的關系?！凹兡繕嘶木W(wǎng)絡”要求對網(wǎng)絡施以強有力的控制，全體成員致力于共享的目標，完全剔除網(wǎng)絡成員間的其他社會過程。問題的關鍵在于，純目標化的組織網(wǎng)絡是否真正有利于目標的達成。在對個人社會網(wǎng)絡的研究中，早就有人提出為了更好地達成目標，需要利用網(wǎng)絡內成員的個人關系網(wǎng)絡。⑧J.R.Barker，“Tightening the Iron Cage:Concretive Control in Self－management Teams，”Administrative Science Quarterly，Vol.38，No.3，1993，pp.408－437.且現(xiàn)實生活中，并不存在單純的目標引導型網(wǎng)絡或偶得型網(wǎng)絡，組織網(wǎng)絡的發(fā)展往往表現(xiàn)為一種混合的網(wǎng)絡發(fā)展過程，目標引導和偶得交替循環(huán)是網(wǎng)絡演變的基本軌跡。

(二)研究設計

本文研究目標是提出中國災害應對組織網(wǎng)絡的適應性發(fā)展策略，為實現(xiàn)這一目標，將主要研究以下三個問題:中國災害應對組織網(wǎng)絡如何形成、網(wǎng)絡的演變軌跡、網(wǎng)絡的適應性發(fā)展策略。對以上問題的研究從表征現(xiàn)實情境的自然災害應對組織網(wǎng)絡實例切入，探討災害應對組織網(wǎng)絡基于何種目標而組網(wǎng)，網(wǎng)絡內成員構成情況，并借助社會網(wǎng)絡分析方法形象化表達并分析組織網(wǎng)絡的結構特征。網(wǎng)絡演化軌跡則由四個不同時間點的災害應對組織網(wǎng)絡勾勒而成，相應地，網(wǎng)絡的適應性發(fā)展策略源于組織社會網(wǎng)絡形成演化理論視角下的現(xiàn)實問題解讀。

自然災害的發(fā)生具有高度不確定性，無法以某一類特征為依據(jù)對研究對象進行分類抽樣，因而，自然災害的典型性是本文案例選擇的主要標準。1998年洪水災害、2008年南方低溫雨雪冰凍災害、2008年汶川地震災害與2010年玉樹地震災害在中國災害應急管理的發(fā)展歷程中均具有典型的時代標志性;就災害后果而言，這幾次災害后果復雜性高，災害應對需求均超出了以往的經(jīng)驗范圍;且就嚴重程度、波及范圍和涉及的災害應對參與組織而言，這四次特大自然災害都造成了重大的人員傷亡和財產損失，其救助需求都超出了單個省市的能力范圍，在災害應對過程中，各級政府、部門以及多個類別組織均參與其中。

災害應對中的組織間關系量化處理后，經(jīng)由社會網(wǎng)絡分析軟件UCINET進行了可視化表達，旨在評價組織間的相連度，網(wǎng)絡內的權力等級、組織間聯(lián)結的有效性、網(wǎng)絡處理紛爭的能力。組織間的相連度，即網(wǎng)絡成員之間通過特定的聯(lián)系能夠達到彼此相互聯(lián)結的程度，對于一個相連度高的網(wǎng)絡而言，可能預示著彼此間的資源共享和合作程度也越高。網(wǎng)絡中的權力等級是指網(wǎng)絡中的非正式權力分配，這種權力包括與其他組織建立聯(lián)結的能力和在信息資源等方面控制其他組織的能力。聯(lián)結的有效性是指網(wǎng)絡中實際存在的聯(lián)結數(shù)量與防止該網(wǎng)絡分裂成兩個不相連的部分所需要的最少聯(lián)結數(shù)目的接近程度。一個低效率的網(wǎng)絡意味著，網(wǎng)絡內成員之間將太多的精力用于維系彼此間冗余的聯(lián)系，而一個高效率的網(wǎng)絡則意味著此網(wǎng)絡的脆弱性極高，一旦網(wǎng)絡內部的一個組織的聯(lián)系消失，則將給整個網(wǎng)絡帶來損害。組織網(wǎng)絡處理紛爭的能力取決于組織網(wǎng)絡之中的大部分組織是否都在“統(tǒng)一指揮”之下，即一個組織只擁有一個領導。①D.Krackhardt，“Graph Theoretical Dimensions of Informal Organizations.”In K.Carley and M.Prietula，eds.，Computational Organizational Theory，Hillsdale，N.J.:Erlbaum，1998，pp.89－111.

三、中國自然災害應對組織網(wǎng)絡演化分析

中國自然災害應對組織網(wǎng)絡自1998年以來，在目標設定、成員選擇、組網(wǎng)時效、關系結構等方面都發(fā)生了較大的轉變，災害應對組織網(wǎng)絡的工作逐漸從無序走向有序。

(一)災害應對組織網(wǎng)絡組網(wǎng)目標演化分析

1998年洪水災害發(fā)生之時，中國正處于經(jīng)濟建設的關鍵時期，“發(fā)展是社會的第一要務”，災害應對組織網(wǎng)絡的主要目標是“確保長江大堤和松花江大堤的安全，確保重要城市的安全，確保人民的生命和財產安全”。②《讓偉大抗洪精神發(fā)揚光大》，《經(jīng)濟日報》1998年9月29日，第1版。這一目標的確立在一定程度上損害了一些地區(qū)和民眾的現(xiàn)實利益，網(wǎng)絡內抵制這一目標的組織負責人受到了處罰。③《中紀委監(jiān)察部通報要求嚴肅查處防汛抗洪斗爭中的違法違紀行為》，《經(jīng)濟日報》1998年8月26日，第3版。

伴隨著中國經(jīng)濟發(fā)展模式的轉型和政府執(zhí)政理念的轉變，中國災害應對網(wǎng)絡的核心目標開始轉變，確保普通人的生命和財產安全逐步成為災害應對網(wǎng)絡內各組織間的共識。 “堅持以人為本，……，千方百計保交通暢通、保正常供電、保市場供應、?；旧睢⒈０踩€(wěn)定”④《認真貫徹落實黨中央國務院決策有力有序有效應對雨雪冰凍災害》，《人民日報》2008年2月2日，第2版。是2008年南方低溫雨雪冰凍災害應對網(wǎng)絡的核心目標?！耙磺邢胫嗣?，一切為了人民，一切為人民的利益而工作，確保災區(qū)人民生命安全”⑤《溫家寶總理在地震災區(qū)的88小時》，《法制日報》2008年5月18日，第3版。是汶川地震災害應對組織網(wǎng)絡的核心目標。玉樹地震災害應對網(wǎng)絡的目標基本與汶川地震期間相同，但更加重視對“人”的尊重。

綜上，中國自然災害應對組織網(wǎng)絡目標經(jīng)歷了由重視“經(jīng)濟價值”到重視“生命價值”，再到體現(xiàn)人文關懷、以人為本的轉變過程。

(二)災害應對組織網(wǎng)絡成員構成演化分析

自然災害的突發(fā)性要求災害應對組織網(wǎng)絡能夠快速做出應對策略，并在全網(wǎng)范圍內統(tǒng)一執(zhí)行命令，公共部門組織體系層級制的管理體制無疑將有利于災害危機情境下的快速決策和統(tǒng)一行動;而災害后果的復雜性又要求災害應對網(wǎng)絡能夠具有靈活性，網(wǎng)絡成員多元化將有利于應對復雜的災害救助需求。中國災害應對組織網(wǎng)絡成員構成以公共部門組織為主，民間組織和私人經(jīng)濟組織為輔。

通過文檔資料搜索，1998年特大洪水災害、2008年南方低溫雨雪冰凍災害、2008年汶川地震災害、2010年玉樹地震災害應對組織網(wǎng)絡分別由115、92、238、106個組織構成，網(wǎng)絡成員具體分布情況如表1、表2、表3、表4所示。

表1 1998年洪水災害應對組織網(wǎng)絡成員分布情況

表2 2008年南方低溫雨雪冰凍災害應對組織網(wǎng)絡成員分布情況

表3 2008年汶川地震災害應對組織網(wǎng)絡成員分布情況

表4 2010年玉樹地震災害應對組織網(wǎng)絡成員分布情況

在汶川地震之前，各類非政府組織在災害應對過程中的主要工作是進行物資、資金的募集與捐贈，汶川地震災害應對過程中各類非政府組織和境外組織的參與比例略高于前兩次災害，且參與事項涉及了災害應對的諸多方面。然而，各類非政府組織的參與仍以自發(fā)行動為主，與公共部門組織間的互動較少。在玉樹地震災害應對過程中，盡管各類非政府組織的參與水平并未明顯提高，但其行動已經(jīng)被納入了整個網(wǎng)絡的統(tǒng)籌之下，網(wǎng)絡核心組織層有選擇性地將一些非政府組織納入災害應對網(wǎng)絡之中，如在2010年4月15日的一篇報道中提到“已經(jīng)去的NGO，現(xiàn)在大多在西寧，等待政府的通知”。①《玉樹臨?！?，《21世紀經(jīng)濟報道》2010年4月15日，第1版。

基于以上分析，中國災害應對組織網(wǎng)絡在成員選擇方面的基本原則是成員多元且可控，在充實了災害應對組織網(wǎng)絡力量的同時，確保災害應對的有序與高效。

(二)災害應對組織網(wǎng)絡組網(wǎng)時效演化分析

災害應對組織網(wǎng)絡的快速組建能夠有效降低災害所造成的影響，提高災害應對的整體績效。盡管災害特性不同，但通過對1998年以來四次重大自然災害應對過程的檢視，仍然可以推論中國災害應對組織網(wǎng)絡的組網(wǎng)時效已經(jīng)日益高效化。

1998年洪水災害應對組織網(wǎng)絡規(guī)模發(fā)展情況如圖1所示。網(wǎng)絡啟動于1998年6月24日，國家防汛抗旱總指揮部 (國家防總)是網(wǎng)絡的核心，負責召集網(wǎng)絡成員，網(wǎng)絡成員以各受災省份各級相關負責部門為主。隨著汛情的發(fā)展，災害應對組織網(wǎng)絡規(guī)模進一步擴大，加入組織數(shù)量在當年7月29日達到峰值，國務院辦公廳和民政部加入網(wǎng)絡，與國家防總共同構成了網(wǎng)絡的權力核心。其他組織在后續(xù)的半個多月內陸續(xù)加入了災害應對網(wǎng)絡。

圖1 1998年洪水災害應對組織網(wǎng)絡規(guī)模發(fā)展

圖2 2008年南方低溫雨雪冰凍災害應對組織網(wǎng)絡規(guī)模發(fā)展

2008年南方低溫雨雪冰凍災害應對組織網(wǎng)絡規(guī)模發(fā)展情況如圖2所示。網(wǎng)絡啟動于2008年1月10日，國務院應急管理辦公室 (國務院應急辦)、國家發(fā)展和改革委員會以及公安部分別在各自工作范圍內組成了災害應對組織網(wǎng)絡，國務院應急辦先后于2008年1月10日、15日、19日、21日發(fā)出了災害預警通知，要求有關地區(qū)和部門落實各項應對暴風雪襲擊的措施，但是國務院應急辦的通知并未受到相關部門的重視。國家發(fā)展改革委員會于2008年1月14日啟動跨部門的經(jīng)濟運行協(xié)調機制，部署增產和搶運電煤工作。公安部于2008年1月18日啟動交通應急管理，鐵路部門提前5天進入春運。這些機構的應急管理行為分散，沒有統(tǒng)一協(xié)調，還有大量與雨雪災害相關的政府部門沒有任何作為，致使災害后果不斷擴大，演化為巨災。隨著災情的發(fā)展，國務院于2008年1月28日成立了國務院煤電油運和搶險抗災應急指揮中心，負責召集災害應對組織網(wǎng)絡成員，統(tǒng)籌協(xié)調救災工作，加入災害應對組織網(wǎng)絡的組織數(shù)量達到峰值。同時國家主席、國務院總理加入網(wǎng)絡，起到了重要的協(xié)調作用，尤其是跨區(qū)域政府組織間的協(xié)調。2008年2月15日，國務院批轉了應急指揮中心《關于搶險抗災工作及災后重建安排的報告》，應急指揮中心完成了自己三周的使命，宣布撤銷。

2008年汶川地震災害應對組織網(wǎng)絡規(guī)模發(fā)展情況如圖3所示。網(wǎng)絡啟動于2008年5月12日，在汶川地震發(fā)生當晚，國務院成立抗震救災總指揮部 (溫家寶任總指揮，李克強、回良玉任副總指揮)負責召集網(wǎng)絡成員，統(tǒng)籌協(xié)調抗震救災工作，次日，網(wǎng)絡成員規(guī)模已經(jīng)達到157個，至5月15日，網(wǎng)絡規(guī)模達到199個，網(wǎng)絡基本組建完成。

2010年玉樹地震災害應對組織網(wǎng)絡規(guī)模發(fā)展情況如圖4所示。網(wǎng)絡啟動于2010年4月14日，青海省于4月14日上午成立抗震救災指揮部，負責統(tǒng)一領導災區(qū)的地震應急工作，國家抗震救災指揮部負責統(tǒng)一指導、協(xié)調和指揮全國的地震應急工作，網(wǎng)絡規(guī)模在災害發(fā)生當天達到72個，次日達到88個，網(wǎng)絡基本組建完成。

圖3 汶川地震災害應對組織網(wǎng)絡規(guī)模發(fā)展

圖4 玉樹地震災害應對組織網(wǎng)絡規(guī)模發(fā)展

綜上所述，在1998年洪水災害和2008年初的南方低溫雨雪冰凍災害應對過程中，加入災害應對組織網(wǎng)絡的組織數(shù)量在災害中期才達到峰值，且各個時間段加入組織數(shù)量較為平均，這可能預示著在組網(wǎng)初期，災害應對組織網(wǎng)絡的核心層并未能夠很好地預估災害應對需求，一些組織是隨著災害情勢的演變而臨時被招募進入網(wǎng)絡的。而在汶川地震與玉樹地震災害應對過程中，災后24小時內，網(wǎng)絡的大多數(shù)成員已經(jīng)完成組網(wǎng)，并開始各項救災工作，對災害各項應對需求較為清晰。

(四)災害應對組織網(wǎng)絡結構演化分析

雖然“績效結果源于所嵌入的關系系統(tǒng)”這種論述至今仍存在一定爭議，但群體關系結構對群體績效的影響是毋庸置疑的。中國自然災害應對組織網(wǎng)絡結構圖能夠幫助我們了解災害應對組織網(wǎng)絡的割裂狀況、組織間互動的機械程度、組織間聯(lián)結的有效性和網(wǎng)絡解決沖突的難易程度等信息。

1998年洪水災害應對組織網(wǎng)絡結構圖如圖5所示。根據(jù)結構圖形，可以推斷1998年洪水災害應對組織網(wǎng)絡具有以下四個特征:第一，組織間的相互聯(lián)結程度。網(wǎng)絡中存在著數(shù)量較多的孤立組織，這些組織的存在使得網(wǎng)絡之中的信息溝通存在一些斷裂點，信息溝通的困難可能會影響組織間彼此資源共享和合作達成。第二，網(wǎng)絡中的權力等級和核心組織所扮演的角色。在1998年洪水災害應對組織網(wǎng)絡中，處于權力核心的是民政部、國務院辦公廳和國家防總，根據(jù)報刊資料和網(wǎng)絡報道進一步分析得出，國務院辦公廳在網(wǎng)絡中主要扮演協(xié)調者的角色，其工作方式主要是對國務院各部委和一些民間組織發(fā)函與通知，要求其完成某項工作或建議其作出某項行為。民政部的主要角色是信息發(fā)布、保障資金和物資的及時下發(fā)。國家防總是網(wǎng)絡的初始召集者，也是網(wǎng)絡的最高權力核心，集綜合協(xié)調、信息發(fā)布、資源整合等角色于一身，但其對一些災害應對關鍵參與組織 (例如軍隊、各非受災省政府)的協(xié)調實際上是借由國家主席、國務院總理、全國人大和中共中央來完成的。第三，網(wǎng)絡中組織間關系的有效性。若去除網(wǎng)絡中的孤立組織，1998年洪水災害應對組織網(wǎng)絡應是一個完全高效的組織網(wǎng)絡，網(wǎng)絡內部沒有冗余的聯(lián)結。但同時此網(wǎng)絡也是一個高度脆弱的組織，網(wǎng)絡的裂解風險極高，對核心權力組織的依賴性極高，若核心權力組織如國家防總、民政部和國務院辦公廳之間的聯(lián)結出現(xiàn)問題，則網(wǎng)絡將會出現(xiàn)分裂。第四，1998年洪水災害應對組織網(wǎng)絡基本上遵循了統(tǒng)一指揮的原則，這有利于危機時刻高層決策的有效執(zhí)行和高效執(zhí)行。

2008年南方低溫雨雪冰凍災害應對組織網(wǎng)絡結構如圖6所示。據(jù)此可以看出:第一，組織間相互連接程度相對較低，存在大量孤立組織，網(wǎng)絡內的協(xié)作水平和信息流通可能會受到一定的影響。第二，網(wǎng)絡呈現(xiàn)集權化特征，煤電油運和抗險救災指揮中心處于網(wǎng)絡的權力中心，是整個網(wǎng)絡的決策中樞、權力中樞和信息中樞;中央氣象臺是信息支持中心，民政部是資源支持中心。第三，網(wǎng)絡裂解風險較高，煤電油運和抗險救災指揮中心的個體關系網(wǎng)絡一旦分裂，整個網(wǎng)絡將完全分裂為若干各自為政的組織個體。第四，網(wǎng)絡內指揮統(tǒng)線清晰，決策較能達成一致，命令也較易得到貫徹。

圖5 1998年洪水災害應對組織網(wǎng)絡結構

圖6 2008年南方低溫雨雪冰凍災害應對組織網(wǎng)絡結構

汶川地震災害應對組織網(wǎng)絡結構如圖7所示。網(wǎng)絡中大部分組織都處于“統(tǒng)一指揮”之下，有利于成員間的協(xié)調與紛爭的解決，但網(wǎng)絡中仍然存在較多的孤立組織。與年初的雨雪冰凍災害應對組織網(wǎng)絡相比，汶川地震災害應對組織網(wǎng)絡的適應性調整主要表現(xiàn)在:第一，網(wǎng)絡集權性特征更為明顯，整個網(wǎng)絡是以民政部和國家抗震救災總指揮部為核心的，權力影響自這兩個組織向外延伸，其他組織與這兩個組織之間的關系可能更傾向于是一種支配關系。網(wǎng)絡集權特征的加強提高了組織網(wǎng)絡在應對突發(fā)災害時的效率，保證了決策與執(zhí)行的高效。第二，網(wǎng)絡裂解風險有所降低，但若民政部與國家抗震救災總指揮部之間的聯(lián)結消失，網(wǎng)絡將分裂為由兩個集權型小集團和若干孤立組織所構成的多元目標網(wǎng)絡。

圖7 汶川地震災害應對組織網(wǎng)絡結構

圖8 玉樹地震災害應對組織網(wǎng)絡結構

玉樹地震災害應對組織網(wǎng)絡結構如圖8所示。與汶川地震災害應對組織網(wǎng)絡相比，玉樹地震災害應對組織網(wǎng)絡開始趨向于分權化網(wǎng)絡，災害應急管理責任過度頂端化的現(xiàn)象有所緩解，中央的協(xié)調、領導功能得到了相對合理地發(fā)揮，地方政府的災害應急管理權力和責任有所增強。國家抗震救災總指揮部發(fā)揮了協(xié)調中介的作用，青海省玉樹抗震救災指揮中心和玉樹州政府承擔了更多的災害應急管理職責。民政部依然發(fā)揮著重要的協(xié)調作用。

總體而言，中國自然災害應對組織網(wǎng)絡結構趨于合理，網(wǎng)絡的集權性特征得以保留，同時網(wǎng)絡的穩(wěn)定性有所加強，災害應對失敗的可能性降低。但至今網(wǎng)絡內部仍未能發(fā)展出有效的連接策略，大量孤立組織的存在勢必影響網(wǎng)絡內的溝通與協(xié)作。

四、結論與討論

(一)研究主要發(fā)現(xiàn)和建議

基于理論基礎與數(shù)據(jù)分析，本文有以下幾個發(fā)現(xiàn)和建議:

第一，恰當且為大多數(shù)網(wǎng)絡成員所認同的目標有利于提升整個組織網(wǎng)絡的績效。中國災害應對中組織網(wǎng)絡的目標經(jīng)歷了由重視“經(jīng)濟價值”到重視“生命價值”，再到體現(xiàn)人文關懷，以人為本的轉變過程?！耙匀藶楸尽钡幕灸繕耍瑢暮獙M織網(wǎng)絡的目標上升到了人道主義的道德層面，從而脫離了既得利益的糾纏，有利于網(wǎng)絡內組織間合作的達成和災后的長期互動。目標引導的網(wǎng)絡演變呈現(xiàn)出朝著預期的理想狀態(tài)而進行有目的的適應性調整的軌跡，①A.H.Van de Ven and M.S.Poole，“Explaining Development and Change in Organizations，” Academy of Management Review，Vol.20，No.3，1995，p.516.這樣的目標應能促進網(wǎng)絡成員的召集、網(wǎng)絡活動的開展、資源的獲取以及網(wǎng)絡的完整。因此，中國災害應對中的組織網(wǎng)絡發(fā)展應在強化災害應對“以人為本”基本原則的前提下，制定一套體現(xiàn)人道主義精神，強調人文情感，注重細節(jié)關懷且惠及長遠的目標體系。

第二，“偶得”和“目標引導”的交替作用，可能會使得一個組織網(wǎng)絡具有更強的生命力。在網(wǎng)絡形成階段，中國災害應對中的組織網(wǎng)絡更傾向于是一個目標引導型網(wǎng)絡，但“偶得”因素也在其中起到了重要作用，巨災所營造的共同危機環(huán)境使得許多組織基于對災害危機的共同感知，對受災區(qū)域及民眾的同情心和人道主義精神自發(fā)加入網(wǎng)絡之中。在整體網(wǎng)絡目標吸引和環(huán)境偶得因素的雙重作用下，中國災害應對組織社會網(wǎng)絡的成員實現(xiàn)了多元化，有利于整合多方資源，應對復雜的災害后果。在網(wǎng)絡演化階段，中國災害應對組織網(wǎng)絡的發(fā)展表現(xiàn)出一定的非連續(xù)性。網(wǎng)絡仍以戰(zhàn)勝單次災害為目標，階段性目標完成之后，網(wǎng)絡的適應性調整速度明顯放慢。非災害狀態(tài)下的網(wǎng)絡內成員互動缺乏，整個組織網(wǎng)絡裂解風險仍然較高。網(wǎng)絡演變具有時間和空間雙重分析維度。在網(wǎng)絡演變過程中，當一個階段目標 (如戰(zhàn)勝一場自然災害)實現(xiàn)之后，網(wǎng)絡可能會轉變成為成員之間互動的場所。這種非目標引導型的互動可以使成員之間的關系得到加強，從而在新的任務出現(xiàn)之時，可以有效地激活新的目標，并達成統(tǒng)一行動。②馬汀·奇達夫、蔡文彬:《社會網(wǎng)絡與組織》，第122－124頁。據(jù)此，非災害常態(tài)下，政府組織應與各類非政府組織以及橫向政府組織之間建立關系聯(lián)結，并重視這種關系的維護。

第三，加強網(wǎng)絡中核心層與邊緣網(wǎng)絡成員的聯(lián)系，強化邊緣組織對整個網(wǎng)絡內目標、利益分配、權力等級的認可度將有助于提升整個組織網(wǎng)絡的績效。目標引導型網(wǎng)絡傾向于圍繞著以目標為牽引的領導者而漸漸合成一體，呈現(xiàn)出一種緊密耦合的中心結構。③Barker，“Tightening the Iron Cage，”p.269.中國災害應對中的組織網(wǎng)絡呈現(xiàn)出一種“核心—邊緣”結構，政府組織尤其是中央層級政府組織始終是整個網(wǎng)絡的核心層，負責制定災害應對的目標，招募災害應對的成員，其他各類非政府組織則處于整個網(wǎng)絡的邊緣，被動地接受網(wǎng)絡核心層制定的目標。四次災害應對中的組織網(wǎng)絡都存在著處于網(wǎng)絡中心的核心成員和處于網(wǎng)絡邊緣的成員之間在結構上的割裂現(xiàn)象。解決這種割裂的手段之一便是強化政府組織和各類非政府組織之間的聯(lián)結關系，可考慮將政府組織與各類非政府組織之間的聯(lián)系制度化，設立彼此聯(lián)結的中介組織，建立長期互動的機制。

第四，在網(wǎng)絡成員的選擇方面施以明確的控制將有利于整個災害應對組織網(wǎng)絡有序的工作。組織間的差異性確實可以帶來更多的資源，但對于災害應對而言則不一定會帶來倍增的合作效應，大量彼此間不存在關系聯(lián)結的組織加入網(wǎng)絡，可能會造成網(wǎng)絡的失序，汶川地震災害與玉樹地震災害應對網(wǎng)絡的實踐已經(jīng)證明了這一點，在玉樹地震災害應對中，作為核心層的政府組織曾拒絕不熟悉的組織成員加入網(wǎng)絡。此處問題的關鍵在于以何種標準來選擇網(wǎng)絡組織成員，在目標引導型組織網(wǎng)絡中，這種選擇標準體現(xiàn)在兩個方面，一是該組織的加入是否有利于網(wǎng)絡總體目標的實現(xiàn)，二是該組織是否認同整體網(wǎng)絡目標。

第五，集權型的關系結構和災害應對責任的過度頂端化，在保障災害應對工作秩序和效率的同時，也在一定程度上增加了災害應對失敗的風險。例如，汶川地震災害應對中，民政部和抗震救災總指揮部之間的聯(lián)結關系構建起了整個組織網(wǎng)絡，若剔除掉這兩個組織，整個網(wǎng)絡將完全崩解。而在一個群體之中，若兩個行動者是其他一組共同的行動者都能夠聯(lián)結到的，那么基于縱向權力關系或相互喜歡等關系基礎，社會影響可以從一個行動者轉移到另一個行動者。①P.V.Marsden and N.Friedkin，“Network Studies of Social Influence，”Sociological Methods and Research，Vol.22，No.1，1993，pp.127－151.因此，應在組織網(wǎng)絡內實現(xiàn)適當?shù)募瘷嗯c分權，在保障中央層級政府組織權威和交往能力的同時，在其他組織間以災區(qū)所在政府組織為核心建立聯(lián)結關系，形成中央層級政府組織與災區(qū)所在地政府組織的雙層協(xié)調核心。

(三)研究限制與討論

本文實質上是通過對個別災害應對過程的個案研究管窺中國災害應對網(wǎng)絡演化的一般性認識。對于個案研究的爭議從來沒有停止過，因此，本文研究結論未必能反映現(xiàn)實的全部，而只適合于解釋自然災害應對組織網(wǎng)絡及其演化情況。

另一方面，災害應對組織網(wǎng)絡的研究主題不僅限于本文所提及的組網(wǎng)目標、網(wǎng)絡構成及網(wǎng)絡結構，組織個體通過何種途徑建立網(wǎng)絡聯(lián)結關系;網(wǎng)絡中的組織如何看待其網(wǎng)絡位置所隱含的機會與成本;組織個體在網(wǎng)絡中所扮演的角色及組織間角色的轉換，以及這種轉換對網(wǎng)絡整體績效的影響等問題對于研究中國災害應對組織網(wǎng)絡的演化發(fā)展同樣重要。