張代軍 何慧凌

一、保障房建設和保險資金運用現(xiàn)狀

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部的規(guī)劃，未來五年我國計劃新建保障性住房3600萬套，力爭到“十二五”末，全國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率從目前的7%～8%提高到20%以上，基本解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問題。決策層曾多次提出，大規(guī)模實施保障性安居工程有利于拉動內(nèi)需，釋放巨大的消費和投資潛力，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構的有效途徑。但是目前保障房的上述作用發(fā)揮得比較有限，突出的問題有兩個:一是資金問題，二是配套問題?！笆濉苯ㄔO3600萬套保障房，一方面是為了彌補住房市場化改革以來對民生建設的欠賬，另一方面是應對高房價背景下住房困難人群短期內(nèi)大規(guī)模增加的現(xiàn)狀。新老問題集中在一塊解決，地方政府的財政壓力可想而知。2008—2010年三年僅新開工1000萬套保障房，更何況“十二五”時期是地方政府基建大投入時期。因此，未形成穩(wěn)定和可持續(xù)的資金來源是保障房建設的最大瓶頸。盡管今年保障房的新開工量已經(jīng)由此前最高峰時段的年1000萬套降至630萬套，但全國政協(xié)委員、住建部副部長齊驥坦言，由于2011年、2012年新開工量累積至今的在建項目過多，預計今年保障房的資金需求將超過去年，而去年住建部公布的資金需求預測數(shù)據(jù)為2萬億元。與資金需求高峰相伴的便是巨大的資金缺口。目前國家允許的5條融資途徑為:產(chǎn)權性保障房按5%微利的銷售收入、租賃型保障房配套的商業(yè)性房產(chǎn)銷售收入、棚戶區(qū)改造中可出售部分銷售收入、中央財政支持、土地出讓金凈收入的10%。方正證券測算，預計融資總額不會超過1萬億元。如果按照超2萬億元的資金需求量，資金缺口在1萬億元以上。這個缺口主要通過金融機構貸款、住房公積金貸款和住房公積金增值收益以及中期票據(jù)、債券融資、保險和社保資金等新的融資模式來填補。至于能否滿足需求，業(yè)內(nèi)的判斷幾乎都是“很困難”。巨大的資金缺口導致保障房建設“快速開工、有限投資、少量竣工”。

與此同時，中國保監(jiān)會公布的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，我國保險業(yè)的資產(chǎn)總額已達 7.35萬億元，同比增長22.29%，而我國保險資金運用品種相對有限，特別是缺乏長期穩(wěn)定收益的投資品種。如何合理地配置保險資金，改善當前資產(chǎn)負債錯配問題，是各家保險機構的當務之急。保障性住房建設的低風險和收益穩(wěn)定的特性，符合當前保險資金資產(chǎn)負債配置的需要。同時，保險資金介入保障性住房建設，也有助于降低保險資金運用對資本市場的依賴度，有效規(guī)避市場波動風險。一方面是保險公司資金等待合理的配置，另一方面是保障性住房建設的融資缺口，如何將保險資金與國家的保障房建設進行有機結(jié)合，各取所需，實現(xiàn)共贏，是理論與實務亟待解決的問題。

二、建立保險資金介入保障房建設退出機制的必要性

(一)這是保險資產(chǎn)負債管理的必然要求

保險資金運用是現(xiàn)代保險公司資產(chǎn)負債化管理的必然要求。保險資金的基本屬性和“三性”原則決定保險資金的流向、流量與流時，提高保險資金運用效率是保險融資功能的集中體現(xiàn)，有助于保險基本職能有效發(fā)揮。保險資金投資結(jié)構主要取決于市場發(fā)展程度，受制于金融制度。保險資金的商業(yè)屬性，決定其主打的投資對象是市場化的產(chǎn)品和服務，對非市場化產(chǎn)品與服務的投資對象，需要考慮政策導向、政策措施等相關條件對投資收益與風險的影響。

保險資金進入保障性住房投資領域的主要理由是保障房投資收益穩(wěn)定，有助于提高保險資金的長期投資收益，從而有利于保險行業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。然而，這個觀點值得進一步商榷。從國際經(jīng)驗和我國保障性住房建設實踐來看，保障性住房的投資收益率不高，一般難以滿足保險資金的投資回報要求。保障性住房投資的整體收益率到底能夠達到什么水平，目前尚未見到官方公布的數(shù)字。在此以穩(wěn)健投資著稱的全國社會保障基金作為參考。據(jù)多家媒體報道，2011年2月底，全國社會保障基金向南京市保障房公司發(fā)放了首筆保障性住房信托貸款。這筆貸款的金額30億元，期限 2年 11個月，利率6.05%，其中社保利率 5 .45%，按季度浮動，信托費用率0.18%，擔保費率0.42%。這筆信托貸款5.45%的社保利率僅略高于5年期存款基準利率。那么，它是否高于社保基金的長期投資收益率呢?社?；?012年度報告顯示，截至2012年末，該基金自成立以來的年均投資收益率為8.28%，遠高于保障房信托貸款5.45%的利率。

保險資金遵循市場游戲規(guī)則，不斷尋求更高的投資效率無可厚非。保險資金要求以同樣風險程度實現(xiàn)更大的投資收益，或在一定的投資收益期望下投資風險盡可能小。而保障性住房的收益率較低，難以滿足保險資產(chǎn)保值增值的要求。因此，如何合理設置投資方式，提高保險資金投資保障性住房的收益率，是一大難題。基于保險資產(chǎn)負債管理對其財務結(jié)構合理性常態(tài)化的動態(tài)要求，為了吸引保險資金大規(guī)模介入保障房建設，必須加快建立保險資金退出機制。

(二)促進介入保障房建設資金的良性循環(huán)

介入保障房建設資金的流動性，反映在資金的進入、管理使用和退出三個環(huán)節(jié)上。從循環(huán)的角度看，退出環(huán)節(jié)尤為重要，但往往被忽視，導致項目資金流動性弱，使用效率低下。保險資金的商業(yè)屬性要求在運用保險資金時，不僅要強調(diào)資金使用的社會效應，也要強調(diào)資金使用的成本和回報，因此，必須注重項目資金投入的準確、合理及在整個運營過程中的安全。有效流動性是保險資金運用的基本原則。以風險而言，流動性是指資金在導入、運營管理和退出三個環(huán)節(jié)上不間斷、可持續(xù)循環(huán)。近幾年，“重融資、輕退出”傾向比較明顯，注重的是資金導入，各項指標考核只反映規(guī)模的大小、數(shù)量的多少，以致保險資金的效用停留在“輸血”上，最后的退出環(huán)節(jié)仍未能引起人們的重視。

因此，在引導保險資金介入保障房建設的同時，要兼顧險資的商業(yè)屬性，維持介入保障房建設資金的良性循環(huán)。這不僅有利于加快保險資金的積累，增強險資企業(yè)的經(jīng)濟補償能力，還有利于提高保險資金利用效率，強化險資企業(yè)的競爭能力。從保障房建設整個運行環(huán)節(jié)上看，沒有資金的循環(huán)和退出，就難以維持保障房建設不斷發(fā)展的需要;沒有資金的循環(huán)和退出，就不能建立一個長期有效的融資方式。

自2010年保險資金投資不動產(chǎn)開閘后，保險資金介入保障房建設的呼聲和熱情都很高，但歷經(jīng)兩年多的努力和探索，保險資金參與保障房建設的效果并不理想。原中國人壽總裁楊超也指出:“這兩年參與保障房投資的項目屈指可數(shù)，一是因為參與惠民工程的投資指引細則遲遲未出，二是由于盈利模式不清晰，投資回報不可控?！庇捎谖覈壳耙恍┫嚓P的法規(guī)和具體實施細則并沒有明確落實，特別是沒有規(guī)范的退出機制，因此保險資金想要大規(guī)模地介入保障房建設還有待時日。

三、介入保障房建設保險資金的退出方式

介入保障房建設保險資金的退出，按其退出原因，可分為常態(tài)退出和非常態(tài)退出兩種類型。常態(tài)退出是指險資基于資產(chǎn)負債管理和資產(chǎn)保值增值目的退出項目;非常態(tài)退出主要是指保險企業(yè)陷入流動或支付危機，面臨退市風險時不可避免地選擇退出項目。加強介入保障房建設保險資金的退出機制構建，既有利于吸引保險資金大規(guī)模介入保障房建設，維持保險資金的良性循環(huán)，又有利于保險企業(yè)實現(xiàn)均衡。

(一)融資資金權益轉(zhuǎn)讓

權益轉(zhuǎn)讓是保險企業(yè)按其出資份額，依法將自己擁有的權益有償轉(zhuǎn)讓給另一方。該權益本質(zhì)上是保險企業(yè)對保障房建設項目的控制權或者支配權，是基于保險企業(yè)出資而享有的法律地位和權利的總稱，具體包括收益權、表決權、知情權以及其他權利。

我國保險資金介入保障房建設時間尚短，許多問題還處在探索階段，以融資資金權益轉(zhuǎn)讓方式退出存在許多問題，有待進一步完善。主要有兩個方面:一是轉(zhuǎn)讓價格的評估方法不完善。另一方面是轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管體系尚未建立。(1)監(jiān)管制度不健全。目前在融資資金權益轉(zhuǎn)讓的主要環(huán)節(jié)上，缺乏必要的監(jiān)管制度，政府的監(jiān)管職能難以實現(xiàn)。(2)監(jiān)管措施不明確。有了監(jiān)管制度，還必須明確具體可操作的行政監(jiān)管措施，才能保障政府及監(jiān)管機構監(jiān)管職能的實現(xiàn)。但目前在很多監(jiān)管環(huán)節(jié)上，都缺少對監(jiān)管措施的明確規(guī)定，如監(jiān)管主體和監(jiān)管權限的設置。(3)缺少轉(zhuǎn)讓合同范本。

(二)資產(chǎn)證券化

近兩年，隨著保險資金的快速累積，保險公司對自身資產(chǎn)負債管理以及投融資、風險管理等問題越來越重視，保險資產(chǎn)的證券化備受關注。保險資產(chǎn)證券化同其他形式的資產(chǎn)證券化并無太大區(qū)別，即將保險公司中缺乏流動性但具有穩(wěn)定收益現(xiàn)金流的資金匯集起來，形成一個資金池，通過結(jié)構性重組將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽诮鹑谑袌錾铣鍪酆土魍ǖ淖C券，據(jù)以融資。其實質(zhì)是將保險公司的預期現(xiàn)金流換成可交易的金融證券，通過證券市場獲得現(xiàn)實可用資金。保險企業(yè)若實現(xiàn)將保障房建設融資資產(chǎn)證券化就解決了傳統(tǒng)保險機制沒辦法解決的問題，為風險向外轉(zhuǎn)移提供了機制。

2007－2012年保險業(yè)的資產(chǎn)證券化程度表 (單位:萬元)

從1980年到2004年初，我國的保險業(yè)用了24年時間總資產(chǎn)突破了萬億元大關。從此以后，保險總資產(chǎn)就開始以突飛猛進的態(tài)勢增長，保險資產(chǎn)總額在2008年和2009年連續(xù)突破了3萬億元和4萬億元。2010到2012年，實現(xiàn)了5萬億元、6萬億元和7萬億元的突破。從資產(chǎn)總額來看，保險行業(yè)的整體實力明顯增強，但我國的保險資產(chǎn)證券化整體水平相對西方發(fā)達國家來說較低。從國際發(fā)展趨勢來看，20世紀80年代后期，保險資金運用的資產(chǎn)證券化已不斷擴大，美國進行證券化的保險資產(chǎn)占到80%以上。通過下表可以看出，我國保險業(yè)從2007年到2012年的證券化資產(chǎn)比重平均值為65.14%。顯然，保險資金的流動性和收益性由于較低的保險資產(chǎn)證券化程度而降低了。

保險資產(chǎn)證券化是一個復雜的系統(tǒng)，為了提高我國保險資產(chǎn)證券化程度，需要進一步完善相關機制。

1.建立健全相關法律法規(guī)。在一般情況下，特殊目的載體(SPV)的設立、融資結(jié)構的建立和保險資產(chǎn)證券的發(fā)行，每個環(huán)節(jié)都必須有專門的法律和法規(guī)以確保保險資產(chǎn)證券化的良性運轉(zhuǎn)。

2.培養(yǎng)專業(yè)人才，加大技術儲備。保險資產(chǎn)證券化需要大量的專業(yè)人才。保險資產(chǎn)證券對國內(nèi)大多數(shù)人來說是一個相對陌生的概念，需要加大對專業(yè)人才的培養(yǎng)，提高保險公司的整體技術水平。

(三)政府回購

近年來，資金問題能否解決成為保障房建設能否按計劃完成的關鍵。有專家學者提出以BT(Build－Transfer，建設—移交)模式參與保障房的建設。

BT模式是BOT(Build—Operate—Transfer，建設—運營—移交)融資模式的一種演變。保險企業(yè)以BT模式介入保障房建設，即保險企業(yè)與政府簽訂保障房建設的相關協(xié)議，保險企業(yè)進行項目資金的籌措，并進行施工建設。項目竣工驗收移交之后，與該建設項目有關的權利按協(xié)議由政府贖回，政府按照所簽訂的協(xié)議向保險企業(yè)支付建設投資價款和一定比例的投資收益。采用BT模式時，政府不負責保障房建設的融資，保險企業(yè)不負責建設項目的管理運營，政府與保險企業(yè)簽訂移交回購協(xié)議。合同履行完畢，保險企業(yè)便實現(xiàn)了項目的退出。

保險企業(yè)以BT模式介入保障房建設，在退出時會面臨一些問題。⑴對于保險企業(yè)而言，保障房建設后期資金的流動性差。保障房建設之所以存在資金問題，是因為政府沒有相應的支付能力。然而在項目移交之后，政府需要對險資企業(yè)進行支付，此時政府面臨巨大的資金籌集困難。資金流通狀況對于保險企業(yè)資產(chǎn)負債管理及運作有著重要的影響，若政府的支付不能及時、全數(shù)到位，容易導致保險企業(yè)資金鏈斷裂。⑵BT模式在國內(nèi)推行時間不長，缺乏較成熟完善的運作體系。目前，國內(nèi)尚未形成一套較為完整適于BT模式的通用合同文本以及政府回購政策和法規(guī)，因此在合同條款、法律文件、項目建設、政府回購等具體工作中容易產(chǎn)生問題。

四、完善退出機制的政策建議

(一)健全險資退出的法律體系及配套制度

健全的法律制度為介入保障房建設資金的退出方式、程序提供了規(guī)范和依據(jù)，為實現(xiàn)合法、有序、規(guī)范、順暢的退出奠定法制基礎。根據(jù)保險資金常態(tài)和非常態(tài)兩種退出類型，相關的法律應針對這兩種類型的退出作出專門規(guī)定。

一項制度要有效率，必須要有一個協(xié)調(diào)的制度環(huán)境，需要相應的配套措施，特別是相應的監(jiān)管制度。因此，保監(jiān)會、證監(jiān)會、城鄉(xiāng)建設部門、審計部門、財政部門等各相關監(jiān)管部門之間應該加強相互協(xié)調(diào)與合作，盡快完善各項相關政策和管理規(guī)定，為保險資金參與保障房建設提供相應的政策和行政指導，規(guī)范保險資金的運作。對于介入保障性住房建設的保險資金如何投入、資金進入后周期有多長、若無穩(wěn)定的回報該怎樣處理、如何實現(xiàn)保險資金的退出等問題，各部門要相互合作，共同出臺相應的實施和監(jiān)管細則，實現(xiàn)保險資金運用效用的最大化。制度的制定，要廣泛征求意見，認真聽取保障房建設利益相關者的意見和建議，使利益相關者在維護各自應得權益方面享有充分的話語權。

(二)建立和完善險資企業(yè)資產(chǎn)管理體制

資產(chǎn)負債管理針對保險業(yè)存在的資產(chǎn)負債匹配風險進行分析和控制，結(jié)合資產(chǎn)風險、定價風險及其他風險的相關性，在參考整個保險企業(yè)的經(jīng)營管理目標下進行綜合分析，達到預測和控制企業(yè)整體風險的目的，為企業(yè)總體目標提供決策依據(jù)。保險業(yè)所承擔的保險責任決定了其在將來必須做出償付，當前收取的保費并不能成為其已實現(xiàn)的收益。因此，在建立和完善險資企業(yè)的資產(chǎn)管理體制時要明確資產(chǎn)負債管理目標，確保險資企業(yè)具有較好的償付能力。

介入保障房建設的保險企業(yè)應加快建立和完善自身資產(chǎn)的管理體制，建立保障性住房建設專項基金。保險資金介入保障性住房建設是一項新舉措，各保險企業(yè)應該制訂相應的資金管理措施，實行專項資金管理制度，合理分配和運作資金，避免無謂損失，實現(xiàn)保險資產(chǎn)負債匹配的目標和保險資產(chǎn)保值增值的目的。保險企業(yè)設立投資保障性住房建設的專項基金，應按照“政府主導、商業(yè)化運作、協(xié)同發(fā)展”的原則，建立高效率、低成本、高透明度的運作機制，與政府共同推進保障性安居工程的建設與發(fā)展。

(三)建立危機狀態(tài)下政府應急預案

保險業(yè)是現(xiàn)代社會經(jīng)濟的“安全網(wǎng)”與“穩(wěn)定器”，它所扮演的社會角色不同于一般行業(yè)，在社會經(jīng)濟出現(xiàn)異常波動時，保險企業(yè)應履行其風險保障的承諾。保險資金介入保障房建設少則十幾億元，多則上百億元。就單純保障房投資而言，其投資期限較長，流動性較弱。從保障房準公共產(chǎn)品屬性角度講，保障房商業(yè)投資可能引起的損失應屬于政策性損失。因此，政府有義務對保險資金參與保障房建設給予政策扶持。