●龔 勛

為了規(guī)范和加強中央基層預(yù)算單位的預(yù)算管理，維護國有資產(chǎn)的安全和完整，掌握機構(gòu)人員經(jīng)費及國有資產(chǎn)配置狀況，為部門預(yù)算的審查審核工作打下基礎(chǔ)，財政部駐湖北專員辦于近期對R省境內(nèi)某四個行業(yè)的中央基層預(yù)算單位人員經(jīng)費和資產(chǎn)狀況開展了調(diào)查，筆者結(jié)合調(diào)查掌握的情況，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出相關(guān)政策建議。

一、案例背景

（一）機構(gòu)人員情況

截至2010年末，R省境內(nèi)某四個行業(yè)（分別以 A、B、C、D 代替這四個行業(yè)）的中央基層預(yù)算單位共有96家省、市州、縣（市區(qū)）級機構(gòu)，其中：省級機構(gòu)4個，市州級機構(gòu)25個，縣（市區(qū)）級機構(gòu)67個。調(diào)查統(tǒng)計顯示，2010年末共有人員9396人，其中：在職人員（編制內(nèi)）6148人，離退休人員1593人，其他人員1655人。

（二）人員經(jīng)費情況

調(diào)查統(tǒng)計顯示，2010 年，A、B、C、D 四個行業(yè)的中央基層預(yù)算單位人員經(jīng)費總額49256.01萬元，人均5.24萬元。經(jīng)過橫向比較，4個省級機構(gòu)中：A行業(yè)人員經(jīng)費總額8999.73萬元，人均11.24萬元；B行業(yè)人員經(jīng)費總額3083.41萬元，人均10.9萬元；C行業(yè)人員經(jīng)費總額764.03萬元，人均9.43萬元；D行業(yè)人員經(jīng)費總額669.63萬元，人均9.05萬元。

縱向比較，省級以下機構(gòu)中：A行業(yè)在R省轄內(nèi)市州中心機構(gòu)13個、縣 （市區(qū)）分支機構(gòu)67個，人員經(jīng)費總額31449.09萬元，人均4.3萬元，中心機構(gòu)與分支機構(gòu)人均比為1：2.6；B行業(yè)市州分支機構(gòu)12個，人員經(jīng)費總額4562萬元，人均5.49萬元，與省級機構(gòu)人均比為1:2。

（三）房屋車輛情況

截至2011年9月底，R省境內(nèi)A、B、C、D四個行業(yè)中央基層預(yù)算單位共有房屋面積130.88萬平方米，房屋賬面價值（估值）185326.43萬元，其中：自用 120.1萬平方米，閑置2.86萬平方米，出租3.79萬平方米，其他4.13萬平方米；共配備車輛759輛，車輛賬面價值30766.44萬元。

從調(diào)查情況來看，中央基層預(yù)算單位各級機構(gòu)房屋存量較大，車輛配備較為齊全，其中A行業(yè)房產(chǎn)規(guī)模龐大，占房產(chǎn)總量95%。但是A行業(yè)大部分房產(chǎn)為縣（市區(qū)）分支機構(gòu)辦公用房，普遍存在建成年代久遠，房屋結(jié)構(gòu)嚴重老化的情況。

二、存在問題

（一）人員經(jīng)費超預(yù)算列支現(xiàn)象嚴重

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央基層預(yù)算單位各級機構(gòu)普遍地存在人員經(jīng)費超預(yù)算列支現(xiàn)象，超預(yù)算列支形式多樣，一是通過向上級機構(gòu)借款或劃撥周轉(zhuǎn)金解決；二是部分支出欠賬或暫停報銷（待次年開始再還賬或報銷）；三是通過臨時動用國庫資金，挪用下年度預(yù)算指標用于本年度人員經(jīng)費；四是通過擠占公用經(jīng)費、行政事業(yè)經(jīng)費和項目經(jīng)費超預(yù)算列支人員經(jīng)費；五是直接向當?shù)刎斦杩罨蛲ㄟ^往來科目超預(yù)算掛賬，年底通過向財政借款將掛賬超支部分沖平。據(jù)統(tǒng)計，A行業(yè)在H市分支機構(gòu)2010年人員經(jīng)費實際支出55539.58萬元，而決算報表數(shù)為40449萬元，相差15090.58萬元；C行業(yè)2010年通過擠占公用經(jīng)費方式超預(yù)算列支人員經(jīng)費284.09萬元；D行業(yè)2010年通過撥付周轉(zhuǎn)金方式超預(yù)算列支人員經(jīng)費212.03萬元。上述行為，有的嚴重違反了中央財經(jīng)紀律，使得部門預(yù)算管理流于形式，影響到中央基層預(yù)算單位各級機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展。而究其原因，主要是三方面因素造成和助長了這種現(xiàn)象。

1、人員經(jīng)費預(yù)算與工資計劃“兩張皮”問題突出。這四個行業(yè)自2005年全面推行部門預(yù)算以來，其預(yù)算主體身份一直未予明確，中央基層預(yù)算單位為參公管理事業(yè)單位，其工資標準按照事業(yè)單位標準制定，A行業(yè)實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理體制，其工資標準按照人事部門標準制定，而人員經(jīng)費預(yù)算是按照部門預(yù)算體制參照行政單位標準下達的，造成人事部門下達的工資計劃高于財務(wù)部門下達的人員經(jīng)費預(yù)算。在實際執(zhí)行中，普遍按下達工資計劃數(shù)發(fā)放工資，從而形成“兩張皮”扯皮局面，這是造成人員經(jīng)費超預(yù)算的最主要原因。據(jù)統(tǒng)計，2010年，A行業(yè)在H市分支機構(gòu)工資實際支出高出人員經(jīng)費預(yù)算37%，C行業(yè)高出 63%，D行業(yè)高出 48%，B行業(yè)據(jù)了解人員經(jīng)費預(yù)算與工資計劃差額問題在總會層面解決，故在省局層面人員經(jīng)費預(yù)算與工資計劃基本吻合。

2、預(yù)算分配不合理加劇了超預(yù)算列支現(xiàn)象。中央基層預(yù)算單位部門預(yù)算指標采取逐級下達管理體制，上級機構(gòu)只下達本級機構(gòu)預(yù)算指標總數(shù)，本級機構(gòu)在預(yù)算指標總數(shù)范圍內(nèi)決定本級機關(guān)和下屬機構(gòu)的預(yù)算分配。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實際預(yù)算指標分配過程中，省級機構(gòu)通過扣減市州級機構(gòu)預(yù)算指標來充實本級機關(guān)預(yù)算指標，加劇了市州級機構(gòu)超預(yù)算列支現(xiàn)象。在對2011年度A行業(yè)H市分支機構(gòu)決算審核中發(fā)現(xiàn)，2011年度A行業(yè)H市分支機構(gòu)人員經(jīng)費預(yù)算指標總額為42162.17萬元，工資計劃總額為45929.95萬元，占比為92%；預(yù)算指標經(jīng)分支機構(gòu)分解后，分支機構(gòu)人員經(jīng)費預(yù)算指標為10065.06萬元，工資計劃為7475.78萬元，占比為135%；而市州中心分支機構(gòu)人員經(jīng)費預(yù)算指標總額為32097.11萬元，工資計劃總額為38454.17萬元，占比為83%，形成分支機構(gòu)人員經(jīng)費預(yù)算超過工資計劃，市州中心分支機構(gòu)人員經(jīng)費預(yù)算少于工資計劃的局面。

3、A行業(yè)經(jīng)營特性決定其超預(yù)算列支的隱蔽性和危害性。A行業(yè)經(jīng)營特性使其區(qū)別于一般行政機關(guān)，實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度，這種特點使得其具備多渠道超預(yù)算列支條件。調(diào)查過程中，湖北專員辦現(xiàn)場抽查了A行業(yè)四家中心分支機構(gòu)，共發(fā)現(xiàn)超預(yù)算列支2608.01萬元，其中：擠占公用經(jīng)費174.28萬元，擠占項目支出878.72萬元，向當?shù)刎斦杩罨蛲ㄟ^往來科目超預(yù)算掛賬1555.01萬元。由于公用經(jīng)費和項目支出被擠占，直接造成基層分支機構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)費不足，辦公樓長期得不到維修、辦公設(shè)施老化、正常業(yè)務(wù)活動被壓縮，已經(jīng)影響到基層分支機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。

另外，與擠占公用經(jīng)費和項目支出相比，通過往來科目超預(yù)算掛賬則更具有隱蔽性和危害性。根據(jù)A行業(yè)會計核算規(guī)定，往來科目屬于業(yè)務(wù)科目，不能用于列支經(jīng)費。檢查發(fā)現(xiàn)，基層分支機構(gòu)正是利用這一渠道超預(yù)算列支，年底通過向地方財政臨時借款將掛賬超支部分沖平，下一年度歸還財政借款后繼續(xù)掛賬，導(dǎo)致往來科目掛賬在A行業(yè)年度會計報表中不被反映，具有較強的隱蔽性。而實際上，A行業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)，使得這種掛賬部分逐年累積并會影響到金融穩(wěn)定。

（二）房產(chǎn)基礎(chǔ)管理薄弱，收益流失風險較大

盡管中央基層預(yù)算單位建立了系統(tǒng)的資產(chǎn)管理體系，但實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，還存在賬證不符、賬實不符及證實不符等情況，一是部分單位房屋未辦理相關(guān)權(quán)證；二是存在權(quán)證記載內(nèi)容與賬表事項不吻合情況；三是部分房產(chǎn)未在賬表中反映；四是A行業(yè)系統(tǒng)對已房改未及時下賬、劃撥給B行業(yè)的房屋產(chǎn)權(quán)未移交；五是對已交付使用的工程未及時轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，反映出這些機構(gòu)房產(chǎn)管理方面基礎(chǔ)薄弱。同時，在房產(chǎn)出租使用管理方面也存在違規(guī)問題，導(dǎo)致房產(chǎn)收益流失風險較大。

1、空閑房產(chǎn)未并入大賬，形成賬外資產(chǎn)。C行業(yè)2003年購置辦公樓以來，僅將該樓9—12層作為辦公樓并入大賬，而未將該樓1-8層、地下車庫及副樓并入大賬。自2004年起該機構(gòu)委托某物業(yè)管理公司對辦公樓1-8層和原舊辦公樓出租管理，并以某物業(yè)管理公司名義開設(shè)兩個賬戶，分別對兩處房租收入進行收支核算，主要用于辦公樓裝修、購置設(shè)備、辦公費用及發(fā)放職工福利。2011年，C行業(yè)在“小金庫”自查中對上述問題進行了自查自糾，將未并入大賬的辦公樓房產(chǎn)、通過租金收入購置的辦公樓電梯及中央空調(diào)并入固定資產(chǎn)賬管理，將委托物業(yè)公司代收的歷年房租收入401.17萬元作為待收款記入“其他收入”，資金仍存放在該局以物業(yè)管理公司名義在其他銀行開設(shè)的兩個賬戶中。

2、擅自出租房產(chǎn)，房租收入未并賬。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A行業(yè)房產(chǎn)存量較多，部分機構(gòu)將空閑房產(chǎn)出租，房租收入未并入機構(gòu)大賬，而是單獨設(shè)賬保管，形成賬外資金。如A行業(yè)某分支機構(gòu)在R省事業(yè)單位登記管理局登記舉辦的事業(yè)單位，管理該分支機構(gòu)6處房產(chǎn)用于酒店經(jīng)營和對外出租，相關(guān)收入由培訓(xùn)中心自收自支。截至2011年末，某分支機構(gòu)賬面資產(chǎn)合計3167.90萬元，未并入大賬。還有的機構(gòu)委托物業(yè)公司管理空閑房產(chǎn)，物業(yè)公司將房產(chǎn)出租，獲得房租存放于物業(yè)公司，由物業(yè)公司向單位及個人提供服務(wù)或發(fā)放福利，造成國有資產(chǎn)收益流失。

3、房租收入直接通過往來科目用于行政費用或發(fā)放職工補貼。根據(jù)部門預(yù)算管理規(guī)定，預(yù)算單位應(yīng)嚴格實行收支兩條線，預(yù)算內(nèi)外一切收入均應(yīng)納入預(yù)算總賬管理，中央基層預(yù)算單位部分機構(gòu)未嚴格執(zhí)行收支兩條線規(guī)定，將租金收入、地方政府補助、獎勵等預(yù)算外收入直接通過往來科目收支，用于行政費用或發(fā)放職工補貼，未在年度決算報表中反映。

（三）房產(chǎn)有效利用程度不高，結(jié)構(gòu)性矛盾突出

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央基層預(yù)算單位系統(tǒng)房產(chǎn)存量較大，但使用效益低下。房產(chǎn)閑置、低價出租、無償出借等現(xiàn)象較為普遍，資源整合、共享共用水平較低，資產(chǎn)使用效益不高。

1、閑置房屋的有效利用程度不高，資產(chǎn)的運行管理成本增加。A行業(yè)各級機構(gòu)經(jīng)過20多年的建設(shè)與發(fā)展，辦公用房已經(jīng)達到一定的規(guī)模。但因無錢修繕形成的閑置資產(chǎn)由于處置程序復(fù)雜，增加了資產(chǎn)的管理費用。A行業(yè)固定資產(chǎn)管理辦法規(guī)定固定資產(chǎn)的處置方式有報廢、提前報廢、轉(zhuǎn)讓與置換四種，但除正常報廢外，提前報廢、轉(zhuǎn)讓、置換三種方式的審批手續(xù)繁瑣，需報總部機構(gòu)審批，周期也長，影響了基層機構(gòu)處置資產(chǎn)，往往將資產(chǎn)閑置直至達到使用年限后再報廢，從而導(dǎo)致資產(chǎn)的運行和管理成本增加。

2、房屋建設(shè)、維修資金與實際需求的缺口越來越大，導(dǎo)致房屋不夠用和部分房屋閑置的矛盾。A行業(yè)R省轄內(nèi)基層機構(gòu)的房屋大部分是上世紀八十年代建設(shè)的房屋，多年來沒有進行全面維修，破損嚴重，影響正常辦公使用。而總部機構(gòu)下?lián)艿姆课萁ㄔO(shè)和維修資金呈逐年下降趨勢，加上人員經(jīng)費擠占項目支出和公用經(jīng)費，從而導(dǎo)致基層機構(gòu)辦公用房建設(shè)及維修改造仍處于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的治標階段，無法從根本上解決辦公用房的實際問題，使資產(chǎn)狀況逐步惡化，因此也形成了一方面辦公用房不夠用，另一方面又因無錢修繕的房屋閑置的矛盾。

3、辦公用房建設(shè)步伐滯后，嚴重不能滿足A行業(yè)辦公的需要。A行業(yè)R省轄內(nèi)各類營業(yè)辦公用房47.96萬平方米，其中20年以上的共有8.16萬平方米，10年以上20年以內(nèi)的共有26.45萬平方米，二者合計34.61萬平方米，占全部此類房屋的72.16%，特別是基層機構(gòu)房屋都不同程度地存在房屋整體老化、建筑結(jié)構(gòu)落后、附屬設(shè)施陳舊、大樓院落失修等問題，不能滿足A行業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

（四）預(yù)算管理及財務(wù)制度方面

1、預(yù)算管理方面存在薄弱環(huán)節(jié)。一是存在預(yù)提虛列項目資金行為。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A行業(yè)部分機構(gòu)利用開立的基建賬戶，將安排在本年度使用的項目資金從基本賬戶轉(zhuǎn)入基建賬戶，有的將轉(zhuǎn)出資金挪作其他用途，還有的將基建賬戶作為“蓄水池”，轉(zhuǎn)出項目資金累積其中，用于以后年度調(diào)劑使用，而在本年度決算報表中，轉(zhuǎn)出資金均作為年度項目支出列賬，導(dǎo)致預(yù)算單位決算信息失真，項目支出預(yù)算管理失控。二是車改后交通費用不降反升。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A行業(yè)部分機構(gòu)實行車改后，公務(wù)用車數(shù)量并未減少，僅借“車改”之名發(fā)放職工交通補貼，造成車改后交通費用不降反升，與車改初衷背道相馳。

2、賬戶設(shè)置滯后，不能滿足 A行業(yè)職能轉(zhuǎn)變的需要。調(diào)查反映，A行業(yè)部分科目設(shè)置不能適應(yīng)新的業(yè)務(wù)特點，難以滿足財務(wù)核算的需要。財務(wù)預(yù)算科目設(shè)置的不合理一定程度上影響了A行業(yè)業(yè)務(wù)的開展和財務(wù)核算的真實性。

一是部分傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的支出核算科目不明確。近年來，隨著A行業(yè)職能的調(diào)整，調(diào)查研究工作力度加大，業(yè)務(wù)調(diào)研逐漸成為A行業(yè)工作的重點，相關(guān)調(diào)研經(jīng)費也逐年增長。實行部門預(yù)算后，該項費用缺少相應(yīng)的科目設(shè)置，日常產(chǎn)生的調(diào)研經(jīng)費只能在“公用經(jīng)費支出－勞務(wù)費”中列支。隨著A行業(yè)職能變化和業(yè)務(wù)的開展，各項宣傳工作已延伸至社會，需定期在報刊上刊登有關(guān)金融法律法規(guī)、新出臺的有關(guān)金融政策、辦法以及金融形勢運行公告等，而由此產(chǎn)生大量的宣傳費用，也無相關(guān)對應(yīng)科目列支。

二是履行新的職能發(fā)生的支出沒科目核算?！斗聪村X法》頒布實施后，A行業(yè)反洗錢工作職能進一步明確，反洗錢工作也日顯重要。而反洗錢工作開展過程中產(chǎn)生的相關(guān)費用沒有相應(yīng)的核算科目列支，目前只能暫時計入其他的科目，不能直觀反映反洗錢工作的成本。新增的其他類別的管理職能，其相關(guān)支出也沒有相應(yīng)的核算科目列支。

綜觀上述，當前中央基層預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行及資產(chǎn)管理方面存在諸多問題，阻礙了其部門預(yù)算管理制度的順利實施，影響到各級機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。究其原因，一方面是由于中央基層預(yù)算單位管理體制正處于改革過渡階段，各項管理制度還不配套、不協(xié)調(diào)；另一方面也暴露出中央垂直管理單位由于管理幅度大、管理級次多等原因，難以對其基層單位預(yù)算執(zhí)行及資產(chǎn)實施有效監(jiān)管的現(xiàn)狀。因此，為了加強中央基層預(yù)算單位預(yù)算管理，維護國有資產(chǎn)的安全和完整，保障各級機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，需從多個層面出臺措施予以規(guī)范。

三、若干建議

針對中央基層預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行及資產(chǎn)管理方面存在的問題，提出建議如下。

（一）穩(wěn)妥解決超預(yù)算列支人員經(jīng)費問題

當前，超預(yù)算列支人員經(jīng)費已經(jīng)成為中央基層預(yù)算單位普遍現(xiàn)象，直接導(dǎo)致部門預(yù)算管理流于形式。為了妥善解決這一問題，保證預(yù)算管理剛性約束，建議分別從地方、中央及制度三個層面予以穩(wěn)妥解決。

從地方層面，對中央基層預(yù)算單位各級機構(gòu)，要進一步強化財經(jīng)法規(guī)觀念，增強大局意識，使其充分認識到執(zhí)行財經(jīng)紀律的嚴肅性，加強和規(guī)范部門預(yù)算管理。優(yōu)化配置，厲行節(jié)約，保證預(yù)算指標剛性約束；同時，對已擠占公用經(jīng)費、行政經(jīng)費、往來科目掛賬及向地方財政借款的，應(yīng)在年度決算報表中真實反映；另外，對經(jīng)費不足造成的現(xiàn)實困難，應(yīng)通過正規(guī)渠道向上級機構(gòu)及財政部門及時反映解決，不得以此為借口違反財經(jīng)紀律。

從中央層面，建議財政部會同中央基層預(yù)算單位下文明令禁止超預(yù)算列支人員經(jīng)費行為，對以前年度超預(yù)算列支形成的掛賬部分予以凍結(jié)，對人員經(jīng)費預(yù)算與工資計劃之間的差額應(yīng)在總機構(gòu)層面予以解決，保證下級機構(gòu)人員經(jīng)費預(yù)算與工資計劃相適應(yīng)，在此基礎(chǔ)上，逐步穩(wěn)妥解決中央基層預(yù)算單位超預(yù)算列支形成的掛賬問題。

從制度設(shè)計層面，首先應(yīng)建立中央基層預(yù)算單位工資計劃在人事部門和財政部門之間的會簽制度，要求工資計劃在人員經(jīng)費預(yù)算框架內(nèi)下達；同時對中央基層單位各級機構(gòu)工資發(fā)放進行清理規(guī)范，明確各級機構(gòu)津補貼發(fā)放標準及范圍，嚴格據(jù)此測算下達工資計劃，并在人員經(jīng)費預(yù)算中予以保證；另外，根據(jù)國家行政事業(yè)單位改革的總體部署，明確中央基層單位各級機構(gòu)單位性質(zhì)及人員身份歸屬，依照國家統(tǒng)一標準核定其各項預(yù)算指標，并對預(yù)算執(zhí)行情況進行嚴格監(jiān)管，從根本上杜絕“兩張皮”現(xiàn)象。

（二）加強房產(chǎn)基礎(chǔ)管理，保證國有資產(chǎn)收益安全完整

對于房產(chǎn)基礎(chǔ)管理薄弱問題，中央基層預(yù)算單位各級機構(gòu)應(yīng)高度重視，認真開展房產(chǎn)盤查，保證賬簿、房產(chǎn)及權(quán)證三者一一對應(yīng)。對缺乏權(quán)證的，應(yīng)盡快申辦權(quán)證；對登記遺漏的，應(yīng)盤盈登記入賬；對房改房、已劃撥出去及不復(fù)存在的，應(yīng)按規(guī)定及時報批下賬；對已交付使用的在建工程，應(yīng)及時轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)。同時嚴格執(zhí)行《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第35號），維護國有資產(chǎn)的安全和完整。

同時，對于出租房產(chǎn)形成的賬外資金，中央基層預(yù)算單位各級機構(gòu)應(yīng)充分認識到其問題的嚴重性，立即開展自查自糾，堅決將賬外資金并入大賬，決不能心存僥幸心理。專員辦在對中央基層預(yù)算單位進行財政監(jiān)管過程中，應(yīng)對賬外資金問題進行重點檢查，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將從重處理，構(gòu)成“小金庫”的，將資金沒收入庫，并嚴肅追究相關(guān)責任人責任。

另外，中央基層預(yù)算單位各級機構(gòu)應(yīng)根據(jù)中央預(yù)算單位財務(wù)管理規(guī)定，嚴格實行收支兩條線管理，將出租房產(chǎn)形成的預(yù)算外收入并入大賬集中管控，在報經(jīng)上級機構(gòu)和財政部門同意后規(guī)范使用，并在年度決算報表中如實反映，禁止坐收坐支預(yù)算外收入行為。

（三）加大存量房產(chǎn)資源整合力度，提高資產(chǎn)使用效益

鑒于中央基層預(yù)算單位存量房產(chǎn)規(guī)模較大，但結(jié)構(gòu)性矛盾突出問題，應(yīng)加大存量房產(chǎn)資源整合力度，提供資產(chǎn)共享共用水平，做到物盡其用，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的使用效益。

1、劃清A行業(yè)與B行業(yè)之間的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。由于歷史原因，A行業(yè)與B行業(yè)派出機構(gòu)房產(chǎn)劃轉(zhuǎn)不到位，導(dǎo)致房屋劃給B行業(yè)辦公使用，但產(chǎn)權(quán)仍歸A行業(yè)所有，給雙方資產(chǎn)管理工作造成諸多困難，影響到國有資產(chǎn)的安全完整。建議財政部出面，協(xié)調(diào)A行業(yè)總機構(gòu)與B行業(yè)總機構(gòu)解決辦公用房產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)問題，并出臺政策免除A行業(yè)、B行業(yè)派出機構(gòu)房產(chǎn)權(quán)屬變更的相關(guān)費用，盡快解決歷史遺留問題，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于加強國有資產(chǎn)管理。

2、統(tǒng)籌管理空閑房產(chǎn)出租收入。針對中央基層預(yù)算單位房屋不夠用和部分房屋閑置的結(jié)構(gòu)性矛盾問題，建議在國家政策范圍內(nèi)，允許各級機構(gòu)在報經(jīng)上級機構(gòu)和財政部門同意后，對空閑房產(chǎn)予以出租或轉(zhuǎn)讓，將出租取得的租金收入、轉(zhuǎn)讓固定資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓收入和財產(chǎn)損毀后取得保險公司的賠款等收入，由中央基層預(yù)算單位省級機構(gòu)統(tǒng)籌管理，報經(jīng)專員辦審批后，允許基層機構(gòu)在一定范圍內(nèi)使用，比如用于固定資產(chǎn)更新、維修等，節(jié)余在全省范圍統(tǒng)籌調(diào)劑，并定期接受專員辦的檢查監(jiān)督。這樣，基層機構(gòu)將會有效地提高固定資產(chǎn)的使用價值，充分利用固定資產(chǎn)，同時也減少了固定資產(chǎn)更新、維修的費用需求。

3、建立資產(chǎn)置換模式，提高閑置資產(chǎn)置換效益。固定資產(chǎn)閑置，不利于資產(chǎn)的優(yōu)化配置，還會增加管理成本，為有效規(guī)避資產(chǎn)閑置而產(chǎn)生的市場風險，應(yīng)建立統(tǒng)一的資產(chǎn)置換模式。在財政部門監(jiān)管下，采取市場化拍賣與競買相結(jié)合的操作方式，保證閑置資產(chǎn)既能置出好價格，又能置入自己所需要的資產(chǎn)，在盤活資產(chǎn)的同時，又提高了固定資產(chǎn)處置效益，實現(xiàn)了資產(chǎn)的保值增值。

（四）加強預(yù)算管理，完善財務(wù)制度

1、加強預(yù)算指標控制及賬戶管理。各級機構(gòu)應(yīng)嚴格預(yù)算指標控制，按規(guī)定據(jù)實申報立項。對于撥付的經(jīng)費指標，一律按規(guī)定的核算內(nèi)容據(jù)實列支，不得預(yù)提虛列。同時應(yīng)加強基層預(yù)算單位賬戶管理，重點對改革過渡賬戶、工會賬戶及基建賬戶進行監(jiān)控，對改革過渡賬戶原則上“只出不進”，不得收支預(yù)算外資金；對工會賬戶應(yīng)關(guān)注其資金流向合規(guī)性，工會經(jīng)費不得直接用于向職工發(fā)放津補貼；對已完工的基建賬戶應(yīng)及時申報注銷，對仍在使用的基建賬戶要加強管理、嚴格控制，不得從中收支與基建項目無關(guān)的資金。

2、加強車輛使用管理。各級機構(gòu)要加強車輛使用管理，禁止公車私用及濫用行為，按業(yè)務(wù)工作量及定編數(shù)合理核定車輛運行費用指標，并落實車輛運行維護責任制，保障車輛在使用期限內(nèi)安全高效運行。同時加大對車改的監(jiān)管力度，一方面嚴把審核關(guān)，將降低交通費用作為車改的硬性指標予以明確；另一方面對已實施車改的要注重監(jiān)督檢查，嚴禁假借車改增發(fā)津補貼行為，保證車改政策落到實處。

3、修改完善財務(wù)管理制度。根據(jù)業(yè)務(wù)職能發(fā)展需要，修訂完善現(xiàn)行財務(wù)管理制度，建議將離、退休人員費用劃塊單列，單獨核算，與在職職工經(jīng)費互不占用；并結(jié)合A行業(yè)職能轉(zhuǎn)換后的工作任務(wù)、工作性質(zhì)和特點，增設(shè)調(diào)研信息費、宣傳費等新的會計科目，用于單獨核算相關(guān)業(yè)務(wù)費用支出。

（五）探索開展專員辦對中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管

針對調(diào)查發(fā)現(xiàn)的諸多問題，為了加強對中央基層預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行和國有資產(chǎn)的監(jiān)管，改變當前中央部門監(jiān)管模式“鞭長莫及”的困境，應(yīng)充分發(fā)揮專員辦就地監(jiān)管優(yōu)勢，探索建立專員辦就地對中央基層預(yù)算單位預(yù)算、資產(chǎn)、財務(wù)、會計等事項的綜合財政監(jiān)管模式，實現(xiàn)對其財政管理的科學化、精細化。

1、建立預(yù)算執(zhí)行全過程監(jiān)管機制。建立預(yù)算編制、執(zhí)行和決算等信息報備制度，明確專員辦對基層預(yù)算單位預(yù)算編制監(jiān)督職責，對基層預(yù)算單位預(yù)算編制進行程序性監(jiān)督，糾正目前預(yù)算編制依據(jù)存在的問題。及時掌握基層預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的進度，反映執(zhí)行中存在的問題，督促基層預(yù)算單位嚴格預(yù)算執(zhí)行。

2、調(diào)整充實專員辦資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)限。建立資產(chǎn)管理信息的報備制度，實時掌握基層預(yù)算單位國有資產(chǎn)的使用狀態(tài)，重點關(guān)注國有資產(chǎn)出租、出借和處置情況，及時監(jiān)繳各項資產(chǎn)出租、出借和處置收入，確保國有資產(chǎn)及收益的安全。重新劃分國有資產(chǎn)出租、出借、處置等事項的審批權(quán)限。根據(jù)中央基層預(yù)算單位存量房產(chǎn)龐大，空閑房產(chǎn)眾多的特點，建議將一定限額內(nèi)的房產(chǎn)使用、出租、出借和處置交由專員辦審批。

3、實現(xiàn)資產(chǎn)監(jiān)管、預(yù)算監(jiān)管與財務(wù)、會計監(jiān)管相結(jié)合。按照“事前管制度、事中管執(zhí)行”的思路，建立中央基層預(yù)算單位的資產(chǎn)、預(yù)算、財務(wù)、會計等內(nèi)部管理控制制度備案機制，對其制度建設(shè)、內(nèi)控制度執(zhí)行等情況進行日常監(jiān)督，并重構(gòu)專員辦對基層預(yù)算單位監(jiān)管業(yè)務(wù)工作流程，努力實現(xiàn)不同財政管理事項運行的緊密銜接、互為補充，推進各財政管理事項的有機結(jié)合。

4、建立非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查相結(jié)合的監(jiān)管模式。改變目前專員辦以檢查為主的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，充分運用現(xiàn)代管理方法和信息技術(shù)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，通過及時采集、匯總、分析各類監(jiān)管信息，實現(xiàn)對中央基層預(yù)算單位財政管理事項的動態(tài)監(jiān)測，建立對中央基層預(yù)算單位非現(xiàn)場監(jiān)管方式，對非現(xiàn)場監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的苗頭性問題，采取約談方式要求主動采取措施，防患于未然。根據(jù)財政部工作重點和非現(xiàn)場監(jiān)管掌握的情況，不定期選取部分機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查，全面反映其預(yù)算、資產(chǎn)、財務(wù)的管理情況，突出監(jiān)管的重點。