◎ 黃海洲 汪 超 王 慧

當前住房制度面臨的問題

過去十幾年來，房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展，對中國GDP 的貢獻不斷增加，成為中國經(jīng)濟增長的支柱產(chǎn)業(yè)，與此同時，居民的人均居住面積也在擴大，但居民可支配收入上漲的速度遠低于房價增速，房屋支付率在下降，買不起房仍是難題。目前的房地產(chǎn)市場面臨兩個方面的問題，一方面是住房市場自身面臨的問題，另一方面則是住房市場與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。

（一）住房市場面臨的問題

我們認為目前的住房市場主要面臨著五大問題：

商品房房價過高。房價上漲有多方面原因，包括經(jīng)濟增長周期因素、政策推動因素、貨幣因素、土地因素及供需等。此外，房子的金融屬性在房地產(chǎn)市場發(fā)展過程中得到不斷加強，逐漸成為居民一種保值增值的投資資產(chǎn)，從而更加推高了房價。

住房保障效率低下。目前我國保障性住房的供需缺口仍然較大。這主要是因為保障性住房難以像商品房一樣給地方政府帶來經(jīng)濟回報，在財政缺口的緊迫壓力和高額土地收益的誘惑下，“民生”被讓位于“經(jīng)濟”。

住房分配不平衡。由于較大的貧富差距，使得少數(shù)人占據(jù)了多數(shù)房，住房空置率高，也造成對社會資源的浪費。

住房向福利化倒退。福利房與商品房之間巨大價差正成為一種強力的刺激和驅(qū)動將已被房改政策封存多年的福利分房沖動重新喚起。近幾年，一些部委、央企甚至于高校進行帶有福利性質(zhì)的分房和建房，引起了廣泛的社會討論。

住房消費過于超前。主要體現(xiàn)在兩個方面：（1）首次購房年齡偏低。鏈家地產(chǎn)市場研究中心與光大銀行2010年合作完成的一份報告顯示，北京首套房貸者的平均年齡只有27 歲，而在英國為37 歲，在德國和日本為42 歲。反映在房價不斷攀高背景下，大多數(shù)人存在購房恐慌心理，購房需求提前釋放。（2）商品房單套面積較大，國內(nèi)的住房面積通常都能達到90—120 平方米，面積過大，遠超日本、韓國和我國臺灣地區(qū)的水平。

（二）住房市場與社會發(fā)展之間的矛盾

除了住房市場自身的問題之外，住房與社會發(fā)展之間的矛盾也是目前面臨的難題：

首先，地方政府房價調(diào)控目標與社會預(yù)期存在較大落差。2011年間600 多個城市出臺了房價調(diào)控目標，但絕大多數(shù)市政府將房價控制目標設(shè)定為增幅不高于或低于GDP 增幅與人均可支配收入增幅，被稱為漲價目標或者漲價標準，這些調(diào)控目標與社會預(yù)期存在較大落差。

其次，調(diào)控對自住性住房需求存在一定的積壓效應(yīng)。目前首套房貸款首付比例、貸款利率和公積金貸款購房的利率仍高于2008—2011年的利率水平，這使得首套房信貸門檻提高，購房成本增加，負擔、壓力增大，抵消了消費者因房價增幅回落可獲得的受益空間，使首套購房者難以分享房地產(chǎn)市場調(diào)控的成果。

第三，保障性住房融資與管理機制不健全。目前我國保障性住房建設(shè)尚未形成一套完備的金融支持政策體系。保障性住房建設(shè)融資渠道不暢，特別是出租型保障性住房，資金投入大、利潤少且回收期長，甚至無利潤或負利潤，又缺乏相應(yīng)的擔保和保險政策，沒有明確的風險補償機制和激勵機制。

住房制度的演進及面臨的挑戰(zhàn)

過去十幾年住房制度也發(fā)生了一系列的重大變化，按時間排序可大致分為四個關(guān)鍵年：

第一個關(guān)鍵年是在1998年，國發(fā)23 號文《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，該《通知》停止了福利分房制度，是住房制度的一次根本性變革。

第二個關(guān)鍵年是2003年，國發(fā)l8 號文《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，首次明確將房地產(chǎn)定位成國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，提出要“充分認識房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的重要意義。房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動力強，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)?！?/p>

第三個關(guān)鍵年是2008年，國家針對房地產(chǎn)出臺了一系列調(diào)控政策，但在金融危機爆發(fā)后，為了維持穩(wěn)定的經(jīng)濟增長速度，國家政策迅速從“兩防”改為了“一?！?，即保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)，房地產(chǎn)政策的態(tài)度也相應(yīng)改變。

第四個關(guān)鍵年是2010年，地產(chǎn)調(diào)控政策達到歷史上最嚴厲水平。從政府的態(tài)度可以看出，這次房價調(diào)控是堅決的，從政府政策出臺的力度和密集度透露出一種信息：房價不降，調(diào)控不停。

值得注意的是，無論是l998年、2003年，還是2008年、2010年，當時的住房政策變化都基本上是反應(yīng)式的，是對危機環(huán)境下的“條件反射”，而非基于頂層設(shè)計。

2013年是“十二五”規(guī)劃的關(guān)鍵一年，在經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化、貿(mào)易自由化的大背景下推進國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平，必然面臨許多新的挑戰(zhàn)與機遇。黨的十八大報告中己明確提出了未來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向：即“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！笨梢娡七M城鎮(zhèn)化是未來一段時間我國經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)化的一條主線，而城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進離不開住房制度的頂層設(shè)計。

住房制度的理論框架設(shè)計和政策建議

（一）理論框架設(shè)計

我們把住房制度所涉及的方方面面抽繭剝絲后，剩下的其實就是三個最核心的要素：地權(quán)、房權(quán)和稅收。根據(jù)這三個要素，我們構(gòu)建了住房制度的三維模型，任何住房制度的設(shè)計都可以包含于三個核心要素之中。

地權(quán)：主要是指土地所有權(quán)，可以分為完全私有，部分私有和完全國有。

由于我國土地所有權(quán)均為國有集體所有，因此我們根據(jù)支付土地出讓金的方式劃分為全額、部分、無。

房權(quán)：主要是指不包含土地的房屋，即地上部分，可以分為全產(chǎn)權(quán)，部分產(chǎn)權(quán)和無產(chǎn)權(quán)。

稅收：稅種包括交易環(huán)節(jié)稅、持有環(huán)節(jié)稅、以及針對租金收入的所得稅等等。稅率可以分為高、中、低、負四檔。當稅收為負時，其實就是住房補貼。

我們將此作為后續(xù)分析和頂層設(shè)計的理論框架。

（二）中國特色的住房制度頂層設(shè)計

以下我們結(jié)合地權(quán)、房權(quán)和稅收三維模型，分別針對不同市場類型（商品房市場和保障房市場）和住房類型（商品房、租賃房、經(jīng)濟適用房含兩限房、廉租房），希望可以提出有效的住房制度解決方案（見圖）。

1.商品房

（1）定位

商品房對應(yīng)的應(yīng)該是最高收入，中高收入，以及少部分的中等收入家庭。目前中國城鎮(zhèn)家庭戶均住房套數(shù)接近1，但是由于最高收入家庭通常擁有多套住房，與此同時，保障房體系不完善，大部分家庭（不論是否具有支付能力）都瞄準了商品房市場。這種結(jié)構(gòu)上的錯配一方面使得商品房市場過度發(fā)展，另一方面又突顯了商品房供不應(yīng)求。

商品房應(yīng)該屬于“全額土地出讓金+全產(chǎn)權(quán)+低／中／高稅收”的組合。

目前我國經(jīng)營性用地采用招拍掛出讓方式，開發(fā)商拍地時向地方政府支付土地出讓金，使用權(quán)通常分為70年和40年兩種；稅收主要集中在交易環(huán)節(jié)，而在持有環(huán)節(jié)較少且稅率低。先不論給房產(chǎn)權(quán)設(shè)定一定年限的合理性，畢竟其對供需基本沒有影響；而土地政策涉及地方政府財政問題，因此一時間也難以做出較大的變革。那么，唯有從稅收角度改變政策。

（2）稅收的必要性

與別國比較，中國住房的交易成本處于中等水平，但是持有成本處于最低水平。正是因為如此，最高收入人群擁有多套住房，并且還在房價下降時繼續(xù)買入，而一些中高收入和中等收入家庭卻無法擁有自己的住房（中低收入以下的家庭的住房問題應(yīng)該通過保障房體系解決，不在這里考慮）。這種結(jié)構(gòu)上的錯配使得大部分房子空置，極大的浪費了社會資源。與其直接調(diào)控房價，不如使用稅收工具調(diào)控供需。物業(yè)稅的征收可以實現(xiàn)房地產(chǎn)資源的優(yōu)化配置、為地方政府的財政收入提供穩(wěn)定長期的來源，同時可以增加房地產(chǎn)投機成本，起到抑制房價的作用。長期來看，征收物業(yè)稅是大勢所趨。

（3）政策建議：使用物業(yè)稅調(diào)節(jié)商品房供需結(jié)構(gòu)

征收條件：產(chǎn)權(quán)界定明晰，稅率稅基合理，違規(guī)懲戒有力。首先，在開征物業(yè)稅之前要理順所有權(quán)的關(guān)系。對集體所有的農(nóng)基地，小產(chǎn)權(quán)房等要明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對家庭擁有房產(chǎn)的數(shù)量和價值都要有系統(tǒng)的統(tǒng)計，為征稅做好法律基礎(chǔ)。其次，在制度制定方面，建立物業(yè)評估系統(tǒng)，對稅率的制定要考慮居民的支付能力和地方政府的財政需求，同時，地方財政要公開透明化，建立更直接的納稅人監(jiān)督機制。再次，在實際操作過程中，要建立高效率的收稅平臺，要完善法律制度督促納稅行為。任何一方面都是一個復雜的過程，需要反復討論和驗證，因此先采用試點，再全國推廣更為實際。

征收范圍：自住房可以享受一定的優(yōu)惠，以區(qū)別擁有多套物業(yè)的情況。例如：對首次購房者購房稅費相應(yīng)減少，免物業(yè)稅；對兩套住房以內(nèi)的家庭免物業(yè)稅；對兩套住房以上的家庭采用累進稅率，根據(jù)擁有住房套數(shù)的增加相應(yīng)提高稅率；對于別墅等特別高檔的住宅，可以按照國際上的普遍做法，征收高于2.5%的稅率。各省市可以根據(jù)自身的實際情況確定不同的稅率及其累進方式，以體現(xiàn)區(qū)域差別性。

2.租賃房

（1）定位

租賃房對應(yīng)的應(yīng)該是最高收入和中高收入家庭（供給方），以及中等收入和中低收入家庭（需求方）。最高收入和部分中高收入家庭可能擁有多套房，可以成為這個市場的供給方；而部分中等收入和中低家庭可能還未買房，或者本身可能已經(jīng)有房，但是因為工作或者學習等地點距離居住地太遠，因此需要在再租一套房，從而成為這個市場的需求方，這種需求可能是短暫的，也可能是長期的。

租賃房對于供給方而言，應(yīng)該屬于“全額土地出讓金+全產(chǎn)權(quán)+低稅收”的組合；而對于需求方來說，應(yīng)該屬于“無土地出讓金+無產(chǎn)權(quán)+零稅收”的組合。目前我國商品房租賃市場的不規(guī)范主要體現(xiàn)在三個方面：一是租金的稅率太高。如果出租房的業(yè)主進入一個規(guī)范的租賃市場，就要為租金收入支付20%所得稅，考慮到業(yè)主還需要支付中介費、物業(yè)費、暖氣費等，同時還要承受租戶對房屋保護不夠而帶來的加速折舊，考慮這些之后的租金收入就顯得過于微??；二是對出租者的保護不夠。例如擅自改變房屋用途，把別墅改成集體宿舍等等，從而導致了很多業(yè)主寧愿房子空置，也不愿進入租賃市場。三是對租戶的保護也不夠。合同通常比較短期，到期后出租者可以任意提升租金或者終止合同，這樣租戶就需要再次花時間找房子，成本提高，因此，大多數(shù)人都傾向于買房而不是租房。

（2）必要性

由于最近幾年我國商品房市場發(fā)展過快，房價大幅上漲，不少高收入人群將買房作為一種投資的途徑，追求的是房價上漲帶來的資本升值，但是也導致很多房屋空置，形成了很大的資源浪費。規(guī)范租賃市場，積極促進租賃市場的發(fā)展，可以更好地運用存量房產(chǎn)，提高資源使用效率。

（3）政策建議：鼓勵商品房租賃市場的發(fā)展

建議應(yīng)該使用低稅收或者補貼鼓勵擁有多套房的業(yè)主進入租賃房市場，從而加大房屋的供給。國際經(jīng)驗來看，如法國，僅出租一套房屋的房主可以免稅。如德國，擁有房屋兩年以上的房主出租房屋時租金可以免稅。大部分國家都允許房主從稅賦中扣除各種費用，這些費用包括房屋折舊、貸款利息、房屋維修費、管理費及保險等。一個規(guī)范的租賃市場也可在一定程度上緩解中等收入和部分中高收入家庭的買房需求，對高房價也有一定的抑制作用。

3.經(jīng)濟適用房（含兩限房）

（1）定位

經(jīng)濟適用房對應(yīng)的應(yīng)該是中等收入和中低收入家庭。中等收入和中低收入家庭在我國占比大，對于商品房缺乏支付能力；但與最低收入家庭還不一樣，在一定的金融支持下，他們對經(jīng)濟適用房有一定的承受能力。因此這部分家庭的住房問題就需要用經(jīng)濟適用房來解決。

經(jīng)濟適用房應(yīng)該屬于“部分土地出讓金+部分產(chǎn)權(quán)+負稅收”的組合。經(jīng)濟適用房采用產(chǎn)權(quán)限制，成本定價的方式。政府擁有部分的地權(quán)和房權(quán)，因此減少土地出讓金。并且配合金融支持或者社會保障支持，相當于負稅收。自住一定年限后，房屋可以在二級市場交易，交易時的收益按照土地使用權(quán)和房產(chǎn)權(quán)的比例與政府分配。

（2）必要性

適合政府的投入能力。我國目前經(jīng)濟適用房（含限價房）的建設(shè)由政府出地及稅費減免，而其發(fā)展滯后的最大的問題就在于資金投入不足使得建設(shè)無法開展。如果經(jīng)濟適用房定位于政府只擁有部分產(chǎn)權(quán)，那么政府仍可以取得部分土地出讓收入，也符合政府的投入能力。

符合居民的支付能力。我國目前地價占總房價的比例大約在20%～50%，這部分若能減半，居民的購買能力將大幅提升，相比商品房更加適應(yīng)中等收入和中低收入家庭的支付能力。而與現(xiàn)在經(jīng)適房建設(shè)政府出地及稅費減免相比，政府收取部分土地出讓金，經(jīng)適房的房價也會有一定的提高，擠出的這部分需求（主要是最低收入家庭）則由廉租房來解決。

（3）政策建議：改變產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，加大金融支持

制度方面：改變產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，對保障性住房建設(shè)立法支持。在保障性住房發(fā)展順利的國家都非常重視法制建設(shè)，政府通過立法給予了保障性住房大力支持，保證了政策的權(quán)威性和有效性，并且在保障性住房定義、保障對象界定、住房保障的具體形式和操作方式等方面均有詳盡、可執(zhí)行性強的規(guī)定。

供給方面：保障房建設(shè)要因地制宜。我們根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的35個城市2011年人均收入、家庭平均人數(shù)以及平均房價來計算90 平方米，30%首付，20年貸款，貸款利率8 折下的家庭月供收入比，計算結(jié)果顯示，三、四線城市家庭月供收入比較低，對商品房承擔能力較強，而一、二線城市的月供收入比則偏高。因此，一線城市和部分房價較高的城市更應(yīng)該擴大保障性住房在整個住房市場中的比例；而三、四線城市保障性住房比例可適當降低。建筑面積也要因地制宜，同時考慮到5年后可上市交易，完全按照60 平方米建設(shè)恐怕難以滿足居住要求，以及未來在市場上的出售需求。

需求方面：加大金融支持力度。世界上絕大部分國家都把信貸支持作為提高低收入者住房支付能力的重要手段。不管是直接買房補貼、租金補貼，還是低首付、低息甚至零利率貸款，抑或政府為購房者提供住房抵押貸款的擔保，對中低收入家庭的購房或者租房需求提供了有力的資金支持。我國目前的公積金制度就是立足于解決居民的住房問題，但其作用沒有得到最大程度上的發(fā)揮，未來應(yīng)該更加充分發(fā)揮公積金的作用。甚至可以設(shè)想把養(yǎng)老金與公積金結(jié)合管理，年輕時買房，年老時養(yǎng)老，從而解決人生的兩大重要問題。

4.廉租房：

（1）定位

廉租房對應(yīng)的應(yīng)該是最低收入家庭。最低收入家庭對居住的要求很低，也最容易提升滿意度?？紤]到未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展，初來城市的農(nóng)民工根本無力購買住房，這部分人的住房需求也應(yīng)該通過廉租房來解決。

廉租房應(yīng)該屬于“無土地出讓金+無產(chǎn)權(quán)+負稅收”的組合。廉租房的土地和建設(shè)資金均由政府提供，因此所有者為政府。負稅收，即保障補貼，可分為實物配租和租金補貼，主要以實物方式，結(jié)合發(fā)放租賃補貼。實物配租是指以政府核定的低租金租賃給城市最低收入家庭，只租不售。租金補貼是指對目標人群發(fā)放補貼。

（2）必要性

配合我國城鎮(zhèn)化進程。與老一代農(nóng)民工不同，新生代農(nóng)民工更傾向于留在城市。所謂新生代農(nóng)民工主要指80 后的農(nóng)村勞動力，他們目前已經(jīng)占到外出農(nóng)民工總數(shù)的58.4%，將逐漸成為外出農(nóng)民工的主體。他們大多沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和經(jīng)驗和技能，因此，即使經(jīng)濟形勢波動，就業(yè)形勢惡化，新生代農(nóng)民工也很少會返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。他們脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和向城市流動已經(jīng)成為一個不可逆轉(zhuǎn)的過程。新生代農(nóng)民工最大的需求就兩個：一是工作，二就是家。通過廉租房的模式有效解決農(nóng)民工的住房問題。

維護社會穩(wěn)定。解決最低收入人群的居住問題，對維護社會穩(wěn)定意義重大。

（3）政策建議：增加供給是關(guān)鍵

立法支持，加大供給。廉租房與經(jīng)濟適用房還有所不同，廉租房土地和建設(shè)資金均由政府提供，因此廉租房成為對資金需求最迫切的保障性住房，如果資金投入不足，廉租房所受影響最大。大力建設(shè)廉租房，資金投入和土地分配都要落實。

把流動人口納入保障。隨著我國各城市間以及城鄉(xiāng)間人口流動性的加強，城市中外來務(wù)工者和農(nóng)民工的住房需求由于在保障范圍外而得不到滿足，僅僅是“有本地戶籍的城鎮(zhèn)人口”的保障范圍將逐漸不能適應(yīng)社會的變化。當?shù)褪杖氲牧鲃尤丝谧庾〉钠h地區(qū)的廉價房屋由于城市化進程推進或者修建保障性住房而拆遷后，這部分人群被迫移居更遠的郊區(qū)，推動郊區(qū)房租的上漲，居住條件進一步惡化。因此，惠及非當?shù)爻擎?zhèn)戶口的保障將是未來保障性住房發(fā)展的方向。