本刊記者 楊培舉

近年來，中國的發(fā)展對海洋的依賴日甚一日，出臺國家海洋戰(zhàn)略的呼聲更是不絕于耳。與此同時，海上環(huán)境日趨復(fù)雜，中國東海、南海風云不斷，中國漁船被扣事件一再發(fā)生，安全、污染等涉海事件也層出不窮，加之中國涉海法律法規(guī)不健全，這些都給中國海洋強國建設(shè)帶來了制約。5月21日，本刊記者在大連海事大學海公法研究中心正式揭牌期間，采訪了該中心主任、大連海事大學法學院黨委書記、博士生導(dǎo)師趙微教授。她強調(diào)，海洋強國建設(shè)，海公法急需上位。

海公法的呼喚

記者：對于中國海洋強國建設(shè)，您提出海公法“上位”，基于什么？

趙微：人類對海洋的開發(fā)利用將進入一個空前的時代，海洋活動必然面臨各個方面的重大變革，由此產(chǎn)生的海上活動呈現(xiàn)多樣化和復(fù)雜化。海洋經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，必然會引發(fā)大量的需要法律加以規(guī)范和調(diào)整的社會關(guān)系。尤其是近些年國人普遍關(guān)注的“海權(quán)維護”、“海上執(zhí)法”、“海上安全”、“海洋環(huán)境”等熱點問題，很大程度上要依賴于海公法加以解決。從目前國內(nèi)水上安全形勢來看，并不樂觀。這是因為我國海洋文化一直沒有得到重視，大眾的海洋意識具有很大的局限性。在法律層面，以前我們比較重視私法，涉海糾紛一直是以海商法和民商法等私法手段調(diào)整為主，定分止爭于民事制裁，法律效果和社會效果都不盡如人意，國家公權(quán)力的介入存在很多制度障礙和人為干擾。但在當下內(nèi)困外擾的海洋形勢下，單純的私法手段已經(jīng)不能應(yīng)對日前嚴重的海洋環(huán)境、海洋秩序及領(lǐng)海爭端等問題，海公法對海洋活動的規(guī)范和引導(dǎo)、懲罰和預(yù)防作用可以彌補這一不足，中國的海洋問題已經(jīng)到了非強化公權(quán)力不可的時刻，建設(shè)海洋強國僅僅以私法手段是遠遠不夠的。沒有海公法的強制力和震懾力，維護海洋主權(quán)與海洋安全便無從談起。中國目前雖然有10個海事法院，過去只受理民商案件，行政案件剛剛啟動， 賦予其刑事審判權(quán)應(yīng)當是未來發(fā)展趨勢，否則既浪費司法資源，也無法真正做到以儆效尤！

記者：近些年，中國漁船屢屢被外國扣留，甚至船長被起訴判刑，釣魚島、南海一些島嶼也一直摩擦不斷。站在海公法角度上來分析，您如何看待這些問題？

趙微：這暴露了我們在行政執(zhí)法方面，與我們的周邊國家相比，力度還不夠。與中國漁船屢屢被扣留和起訴相比，對于外國船舶以及企業(yè)在中國海域內(nèi)的船舶肇事及環(huán)境污染等違法行為，中國通常的作法是行政和民事制裁，鮮有通過刑事訴訟程序追究刑事責任的。海洋權(quán)益屢屢被侵犯，其實就是行政執(zhí)法司法能力薄弱的表現(xiàn)。

記者：事實上，海公法的無為或軟弱，就是在國內(nèi)的內(nèi)河水域和近海也表現(xiàn)得非常明顯。

趙微：是的，撇開海監(jiān)、漁政、海警、海關(guān)執(zhí)法問題不講，僅就交通運輸部所屬的水上執(zhí)法問題，2011年上半年我曾經(jīng)帶領(lǐng)自己的博士生和碩士生到青島、煙臺、上海、南京、重慶、武漢、營口等十幾個地方的海事局、海事公安局、港口公安局以及長航公安局進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)許多難以想象的執(zhí)法障礙，我們得出的結(jié)論是：水上交通違法和犯罪的成本低、利益大、監(jiān)督不利、取證困難。海事執(zhí)法和水上公安對涉嫌犯罪案件的立案標準和案件移送機制尚存在認識上和機制上的問題。好在2012年交通運輸部出臺了《關(guān)于海事管理機構(gòu)向交通公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，我們正在給交通公安局培訓的內(nèi)容主要是圍繞這方面的，這是我們今后的研究重點，也是建設(shè)海洋強國、發(fā)展海洋經(jīng)濟、維護海洋權(quán)益的重要依據(jù)。從犯罪性質(zhì)來看，常見的水上交通犯罪主要有：危害公共安全犯罪(包括交通肇事罪、重大責任事故罪、工程重大安全事故罪、危險物品肇事罪)、破壞環(huán)境資源犯罪(包括非法采礦罪、破壞性采礦罪、污染環(huán)境罪)、侵犯財產(chǎn)犯罪(包括保險詐騙罪、盜竊罪)、妨害交通運輸管理秩序犯罪(包括妨害公務(wù)罪，偽造、變造、買賣國家機關(guān)公文、證件、印章罪，非法控制計算機信息系統(tǒng)罪，聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪)、瀆職犯罪(包括濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、徇私舞弊罪不移交刑事案件罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪)。這些都是水上交通行政執(zhí)法和司法人員需要掌握的。

事實上，在司法實踐中，很多水上交通犯罪并未追究刑事責任。以水上肇事罪為例，刑法規(guī)定，水上交通事故發(fā)生后，對于違反交通運輸管理法規(guī)，因而造成他人重傷、死亡或使公私財產(chǎn)遭受重大損失的，應(yīng)當依法以交通肇事罪追究行為人的刑事責任。但在司法實踐中，由于相關(guān)職能部門對水上交通肇事罪理解模糊，對涉嫌水上交通肇事導(dǎo)致人員失蹤的危害后果法律定位不準，應(yīng)當追究責任人刑事責任的而未追究，以罰代刑的現(xiàn)象時有發(fā)生，在某種程度上縱容了犯罪，受害人家屬對此十分不滿，在社會上造成負面影響，損害了法律和司法機關(guān)在人民群眾中的，甚至引發(fā)了群體性事件。還有就是非法采砂行為，按法律規(guī)定，違法采砂具備某些情節(jié)或者達到某種后果的，應(yīng)按非法采礦罪論處。但是多年來非法采砂行為一直很猖獗，打擊不力是主要原因。另外，值得一提的是，從監(jiān)督角度來看，國家對行政執(zhí)法者的行政行為也有法律監(jiān)督，如果濫用職權(quán)、玩忽職守或者包庇犯罪嫌疑人便可構(gòu)成瀆職犯罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪，這也是水上執(zhí)法人員需要注意的職業(yè)風險問題。

記者：如此看來，中國要想實現(xiàn)海洋強國，那么在公法領(lǐng)域應(yīng)該更有所作為，您有何建議？

趙微：維護海洋權(quán)益、依法治國，重在公法之治。為什么法治重在公法之治？因為公法基于宏大的視野和思維賦予國家機關(guān)管理國家事務(wù)的權(quán)力，公權(quán)力的實現(xiàn)具有造福于公共利益的作用，正因為“公”字在先，便具有了先天的強制功能，不能因私人間的協(xié)議而改變其制度和規(guī)范。在某種意義上，行政執(zhí)法力度越大，社會秩序與公共環(huán)境越好，公眾的利益也就越有保障。但從目前的現(xiàn)實情況來看，我們在這方面的路還很漫長，因為我們的基礎(chǔ)太薄弱，我們需要做的事情還很多。一方面，我們需要通過海公法的理論研究，為國家相關(guān)立法部門提供立法咨詢意見；另一方面，對于海上行政執(zhí)法和司法實務(wù)部門，執(zhí)法與司法的理論困惑和實踐問題急需解決，我們中心的研究人員參與了大量的專項課題研究，能夠為實務(wù)工作提供一定的理論指導(dǎo)。此外，海公法人才普遍缺乏，也是一大短板，這一難題亟待解決。

海公法緣何滯后

記者：從中國海公法的發(fā)展現(xiàn)實來看，海商法發(fā)展優(yōu)于海公法，這種發(fā)展路徑是否與中國的國情有關(guān)？

趙微：是的。建國初期，我國的海洋意識剛剛蒙醒，海運幾乎是空白。1951年5月，我國為了創(chuàng)辦自己的航海運輸實體，以交通部、貿(mào)易部等單位為依托組成海外運輸管理委員會，7月中國海外運輸公司正式成立。1953年2月，毛主席在視察艦艇時曾經(jīng)題詞：“我們一定要建立強大的海軍。必須大搞造船工業(yè)，大量造船，建立海上鐵路，以便在今后若干年內(nèi)建設(shè)一支強大的海上戰(zhàn)斗力量?！卑l(fā)展海運和造船業(yè)，自然需要人才。同年，為了整合航海教育資源，國家把上海航務(wù)學院、東北航運學院和福建航海專科學校合并，成立了大連海運學院，成為當時我國唯一的高等航海學府，主要培養(yǎng)掌握航海技術(shù)的船舶駕駛員，這一批未來的船員成為我國海商法教學的最初授課對象。1957年，大連海運學院在沒有專業(yè)教材的情況下為船舶駕駛專業(yè)開設(shè)了海法課程，由我國第一代海商法專家黃庭樞任教，內(nèi)容包含了海商法和海公法、海事法和海洋法等，對未來從事遠洋運輸?shù)拇瑔T更多地了解到世界海洋文化、了解到遠洋運輸法律規(guī)范打開了一扇窗。當時海法課堂上所用的教學資料基本上是從英國海商法教材和文獻資料中翻譯的。1963年黃庭樞教授根據(jù)教學的需要編寫了以海商法為主要內(nèi)容的新中國第一部海法教材——《海法》，1964年海商法專家司玉琢留校任教期間將《海法》課程主要集中在海商法，學時大大增加，由此邁出了海商法專業(yè)人才培養(yǎng)的第一步。

記者：建國初期海商法的課程設(shè)置有何特點？

趙微：主要特點有三個：其一，海商法專業(yè)課程設(shè)置的動因是遠洋運輸業(yè)對海商法的迫切需要；其二，海商法專業(yè)課程最早開設(shè)在以航海類專業(yè)為主的海上專業(yè)；其三，海商法的教學對象始于船長或船員，教學內(nèi)容涉及英美的法律務(wù)實問題較多。從當時的國情來看，那時候的海上活動還比較少，主要是海運，所以法律人才的培養(yǎng)主要還是為航運業(yè)發(fā)展服務(wù)。

記者：改革開放后，隨著國內(nèi)海運經(jīng)濟的發(fā)展和海商法立法步伐的加快，我們在海法人才的培養(yǎng)上，又做了哪些調(diào)整？

趙微：1982年，《中華人民共和國海商法》起草委員會正式成立，1985年草案上報國務(wù)院。為此，1984年大連海運學院在航政管理系開設(shè)了“水運管理”和“國際海事”兩個專業(yè)。1985年，“國際海事”專業(yè)開始招生。當時，司玉琢教授在編寫教材時將《海法》改名為《海商法》，專業(yè)課程側(cè)重于航運管理類的概論、船舶貨運和航運經(jīng)營與船隊管理等，同時開設(shè)了國際海事法律、憲法、法理、法制史、民法、刑法等重要的法律課程。1988年，“國際海事”專業(yè)改名為“國際海事法律”。之后，“國際海事法律”專業(yè)在課程設(shè)置上逐漸向海商法專業(yè)過渡。在師資力量薄弱、資料匱乏的條件下，海商法專業(yè)人才培養(yǎng)順應(yīng)了國家海上遠洋運輸發(fā)展的需要，開始向正規(guī)化方向發(fā)展。

記者：從中國海法的發(fā)展歷程來看，從無到有，再到逐漸完善，依航運興而興，所以從這一點上來看，中國海商法比海公法發(fā)展快是歷史必然的結(jié)果，是這樣嗎？

趙微：的確如此。中國海法發(fā)展是伴隨著中國海運業(yè)的成長而成長起來的，所以海法的人才培養(yǎng)也帶有鮮明的時代特征。1993年初，國務(wù)院批準組建了以中國遠洋運輸公司為基礎(chǔ)的中國遠洋運輸集團公司；同年7月《中華人民共和國海商法》正式生效，隨后10個專門的海事法院相繼成立，這幾件大事促使海商法的學科建設(shè)和人才培養(yǎng)步入了真正的繁榮時期。期間，大連海事大學也緊跟形勢及時調(diào)整海法人才培養(yǎng)模式。1998年5月，隸屬于管理學院的海商法專業(yè)與市場經(jīng)濟法學院合并，正式成立了大連海事大學法學院，下設(shè)海商法和國際經(jīng)濟法兩個專業(yè)，同年獲得了國際法學博士學位授予權(quán)，成為我國唯一的以海商為主要研究方向的國際法學博士學位授權(quán)點，不僅為我院培養(yǎng)高層次海商法人才搭建了平臺，結(jié)束了我國海商法學科只能到國外攻讀海商法博士學位的歷史，也使得海商法本科、碩士、博士三位一體的人才培養(yǎng)體系得以全面構(gòu)建。

經(jīng)過20多年的建設(shè)，大連海事大學的海商法專業(yè)已經(jīng)不再僅僅是服務(wù)于航運業(yè)的一個應(yīng)用型專業(yè)，而是逐漸發(fā)展成為特色鮮明、專業(yè)規(guī)范、學位層次完整的學科群體，為國家培養(yǎng)出了一批優(yōu)秀而杰出的海商法人才，多次參加國際海事立法活動，徹底結(jié)束了我國因海商法人才匱乏而在國際海事組織沒有話語權(quán)的歷史?？梢哉f，中國海商法人才的蓬勃發(fā)展與中國海運經(jīng)濟的快速發(fā)展密不可分，在很長的一段時期，國內(nèi)對于海商法人才的需求大大多于海公法人才的需求，所以海公法在這段時期被相對弱化，是市場需求和中國國情所決定。

“大海法”建設(shè)需提速

記者：隨著國際國內(nèi)形勢的不斷變化，海洋的地位日益凸顯，尤其是進入21世紀，這種趨勢更為明顯。這種新形勢給我們的海法人才培養(yǎng)提出了哪些新挑戰(zhàn)？

趙微：隨著科學技術(shù)的進步，人類對海洋的重視，人類在海上的活動由單一貨物運輸為主的活動方式向經(jīng)濟開發(fā)、石油開采、貨物運輸、旅客運輸、科學考察、海上旅游等呈多元化趨勢發(fā)展。僅僅是狹義的、傳統(tǒng)的海商法規(guī)范已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)客觀形勢的發(fā)展需要，時代呼喚海法研究走出狹義的概念，構(gòu)建廣義上的“大海法”研究體系。對國內(nèi)海事大學的法學教育而言，我們所面臨的選擇不僅僅是海商法特色專業(yè)的深度發(fā)展問題，還包括如何構(gòu)建新型的“大海法”人才培養(yǎng)模式問題。

記者：何為“大海法”？未來的發(fā)展前景怎樣？

趙微：這個“大海法”概念，是上世紀90年代司玉琢教授提出的?！按蠛７ā?，也稱廣義海商法，或稱“大海事法”，是指除調(diào)整私權(quán)利義務(wù)關(guān)系的傳統(tǒng)海商法外，還包括調(diào)整縱向關(guān)系的船舶、船員、船公司管理、航行安全，環(huán)境保護等內(nèi)容的海洋行政執(zhí)法和司法的國際和國內(nèi)公法。在海法教育和人才培養(yǎng)層面，如何在海商法的基礎(chǔ)上，順應(yīng)時代的發(fā)展需要，增加海事行政法、海上刑法、海洋資源與環(huán)境保護法、海上勞動法、海洋法等“海公法”人才培養(yǎng)方向，拓寬法學教學的內(nèi)容與研究視野，在國內(nèi)建立“海公法”人才培養(yǎng)基地，形成全方位的海法人才培養(yǎng)體系已經(jīng)成為國內(nèi)海事大學未來人才培養(yǎng)的必然走向。

記者：對于大連海事大學法學院來說，您覺得眼下當務(wù)之急是什么？

趙微：中國作為一個海洋大國，實現(xiàn)海洋強國之路必須以海洋經(jīng)濟發(fā)展為龍頭、以海洋運輸為紐帶、以海洋科技為支柱、以海洋法律為保障。因而致力于國際海事法律人才培養(yǎng)和相關(guān)國際海事公約的立法跟進研究及其國內(nèi)法律制度的配套設(shè)計，是大連海事大學法學院服務(wù)于交通運輸部、服務(wù)于社會的第一要務(wù)。

一方面，中國作為一個從航運大國向航運強國邁進的發(fā)展中國家，目前已締結(jié)了許多國際海事法律公約，國際公約的履約程度也是一個國家法治建設(shè)程度的標志。通過對國際公法的對策性研究，可以促進我國海事管理的現(xiàn)代化與法治化進程，平衡權(quán)利主體與行政相對人的關(guān)系，更有效地促進并發(fā)展我國的海洋經(jīng)濟與海洋事務(wù)。因而，國際化海公法法學教育不容忽視。另一方面，我院已經(jīng)積累了28年的海商法人才培養(yǎng)經(jīng)驗，許多教師在參與交通運輸部組織的《海商法》、《港口法》和《海上交通安全法》及其相應(yīng)司法解釋的立法活動中發(fā)揮了重要作用。2011年大連海事大學法學院獲得法學一級學科博士授權(quán)資格，全方面的法學人才培養(yǎng)平臺為未來培養(yǎng)“海公法”應(yīng)用型和復(fù)合型的法律人才提供了有力的支撐，我們應(yīng)當抓住時機，在“海公法”的人才培養(yǎng)和理論研究上有所作為。

記者：今天，作為我國第一個專門研究海上公共權(quán)力依法維護國家主權(quán)、海洋秩序、海洋安全的學術(shù)機構(gòu)，大連海事大學海公法研究中心正式揭牌，受到業(yè)界廣泛關(guān)注，那么這個中心的主要研究方向是什么？

趙微：中心下設(shè)中國海權(quán)與海洋法律文化研究中心、海上刑事法律研究中心、海事行政法研究中心、海運行政執(zhí)法研究中心、海洋警察研究中心、海洋環(huán)境與資源保護法研究中心、國際海洋法研究中心七個子研究中心，致力國家公共權(quán)力管理海洋事務(wù)的法律問題研究，特別是為海上行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法的實體界定與銜接機制提供可行的方案。2013年中國海警局成立之后，我們中心的研究領(lǐng)域也將隨之擴展，中國海洋警務(wù)相關(guān)法律問題也將成為重要的研究領(lǐng)域。同時，提高海上行政執(zhí)法人員依法行政意識和職業(yè)風險防范能力也必不可少。此外，海公法研究中心在人才培養(yǎng)、學科建設(shè)上也將加強與相關(guān)政府決策部門的聯(lián)系與合作，有望成為集學術(shù)研究與海上執(zhí)法人才培養(yǎng)為一體的綜合性研究基地。

記者：目前中國海警局的成立備受國內(nèi)外媒體的關(guān)注，但“四龍歸一”后，人才短缺的問題卻更加明顯。對此，大連海事大學有什么動作？

趙微：從目前來看，國內(nèi)還沒有一所高校可以滿足培養(yǎng)中國海警局執(zhí)法人才的需求。像美國的海岸警衛(wèi)隊、日本的海上保安廳，他們都有專門的學校為其培養(yǎng)專業(yè)人才。未來，國內(nèi)也應(yīng)建立起完整的海洋法律人才培養(yǎng)模式和培養(yǎng)方案，由專門的學校為中國海上執(zhí)法部門培養(yǎng)一批既具有船員資質(zhì)，又全面掌握海公法知識體系的海上綜合執(zhí)法人才。目前，我們正在舉辦的交通運輸部公安局水上執(zhí)法辦案業(yè)務(wù)培訓班就是為此進行探路。大連海事大學法學院未來發(fā)展的目標之一就是與本校的航海專業(yè)、輪機專業(yè)、交通運輸管理專業(yè)通力合作，為中國海事局、水上公安局、海警局培養(yǎng)和輸送具有國際視野、嫻熟掌握國際法規(guī)則的實務(wù)型國際公法人才。當然，下一步我們會努力嘗試在法學院開設(shè)海上執(zhí)法方向的法學碩士、法律碩士班，滿足在崗海上執(zhí)法人員的學位要求。最理想的狀態(tài)是在本科開設(shè)海上執(zhí)法專業(yè)，解決就業(yè)難的問題；還可以從現(xiàn)役海軍中通過公務(wù)員考試和入學考試招錄海公法方向的大專和本科學員，這一方案的實施需要國家公安政法以及人事部門的支持，必須有高層領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)計和推進。

不得不說，中國海公法的未來發(fā)展之路依然會很崎嶇，但中國海洋強國建設(shè)沒有別的路徑可走，海洋資源開發(fā)、海洋經(jīng)濟發(fā)展、海洋科技創(chuàng)新、海洋生態(tài)文明建設(shè)、海洋權(quán)益維護等必須要有法律保障，所以中國海公法建設(shè)步伐亟待提速。