紀玉山　盧婧　劉洋

摘要：低碳經濟條件下完善礦產資源開發(fā)利用的規(guī)劃體系對我國礦產資源的可持續(xù)利用與經濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。鑒于目前我國礦產資源規(guī)劃工作中存在的諸多問題，我們應當學習和借鑒發(fā)達國家在這一領域的先進經驗。在轉變傳統(tǒng)資源規(guī)劃理念的同時，通過完善規(guī)劃立法、明確部門職能、強化制度建設、統(tǒng)籌海洋礦產資源規(guī)劃等政策措施，實現礦產資源開發(fā)利用的戰(zhàn)略規(guī)劃同經濟社會的可持續(xù)協(xié)調發(fā)展。

關鍵詞：礦產資源；可持續(xù)發(fā)展；規(guī)劃體系；開發(fā)利用

中圖分類號：F124.5 文獻標識碼：A 文章編號：1005—2674（2013）04—042—05

一、我國礦產資源規(guī)劃的現狀分析

1.對礦嚴資源規(guī)劃理論的簡單回顧

礦產資源規(guī)劃是對一定區(qū)域內的礦產資源進行合理勘探開發(fā)和保護的總體部署。它通過地質學、區(qū)域經濟學和資源環(huán)境學的綜合運用，對一定區(qū)域內礦產資源稟賦、勘探開發(fā)現狀、開發(fā)利用條件和礦產資源供求形勢進行系統(tǒng)評價，分析區(qū)域內礦業(yè)與其它產業(yè)之間的關系，研究特定區(qū)域內礦產資源不同時期勘探開發(fā)目標與資源保護措施，通過對開采區(qū)、限制區(qū)和禁止區(qū)的嚴格劃分，確定礦業(yè)結構調整方向和資源利用方式，制定礦業(yè)和相關產業(yè)的組織政策，從而保障礦產資源的集約開采和持續(xù)利用，并在促進區(qū)域經濟增長的同時實現生態(tài)環(huán)境的保護和改善。礦產資源作為不可再生自然資源的重要組成部分，其規(guī)劃體系的建立與完善，對整個國土資源的戰(zhàn)略規(guī)劃具有重要意義。

隨著國家大規(guī)模地落實礦產資源規(guī)劃工作，我國的礦產資源規(guī)劃理論也在實踐中不斷更新與發(fā)展。其中，礦產資源經濟區(qū)劃理論主張，應分別比對生產力和生產力布局的主客觀條件、地區(qū)經濟的自然地理區(qū)位條件和自然資源條件來確定資源經濟區(qū)劃，并實現資源優(yōu)勢與區(qū)位優(yōu)勢的廣泛結合和地區(qū)間的優(yōu)勢互補，這是以省級為代表的地方礦產資源規(guī)劃制定的重要理論依據；而礦產資源配置與價格規(guī)律作為礦產資源規(guī)劃理論的重要組成部分，通過對資源“影子價格”的分析把握，通過價格杠桿和競爭機制去改善資源配置的扭曲狀態(tài)。鑒于世界范圍內氣候危機和經濟社會發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日益尖銳，低碳經濟與可持續(xù)發(fā)展理念逐漸融合到礦產資源開發(fā)利用的規(guī)劃理論中，同時亦成為我國礦產資源規(guī)劃理論的前沿創(chuàng)新指導理念。低碳經濟和可持續(xù)發(fā)展對于礦產資源規(guī)劃的理論意義在于，它著重強調生態(tài)環(huán)境的承載能力和資源的永續(xù)利用對社會發(fā)展進程的重要性和必要性。具體表現為：礦產資源的開發(fā)利用不能超越資源和環(huán)境的承載能力；礦產行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展要以自然資源為基礎，同生態(tài)環(huán)境相協(xié)調，以可持續(xù)的方式使用自然資源和環(huán)境成本；在社會經濟發(fā)展中使不可再生資源的耗竭率低于可再生資源的再生率。通過不可再生資源開發(fā)利用方式由粗放向集約的轉變，從而實現節(jié)能減排及經濟可持續(xù)發(fā)展與資源可持續(xù)利用相協(xié)調；在資源開發(fā)利用觀方面達到不可再生資源系統(tǒng)規(guī)劃與跨期優(yōu)化配置相統(tǒng)一。

2.我國礦產資源規(guī)劃中存在的主要問題

自2001年4月國務院批準《全國礦產資源規(guī)劃》，以及隨后在全國范圍內各省級礦產資源總體展開的規(guī)劃審批工作的陸續(xù)展開，標志著我國礦產資源管理規(guī)劃方面從無序混亂到有規(guī)則可依，同時也標志著我國礦產資源規(guī)劃體系的初步建立。自此，我國在礦產資源的開發(fā)利用領域有了明確的管理和指導，從而完善了國家在該領域的宏觀調控職能，全國和地方的礦產資源規(guī)劃從編制到實施過程逐漸具有規(guī)范性和政策導向性，與礦產資源規(guī)劃的相關工作也在有條不紊地進行。然而，在經濟全球化和低碳經濟的新時代背景下，面對全球范圍內社會經濟發(fā)展與自然資源、生態(tài)環(huán)境之間的突出矛盾，特別是隨著我國進入社會主義現代化建設的加速時期與政治經濟體制改革的攻堅階段，國內一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策實施的陸續(xù)開展，致使我國的礦產資源在需求、開發(fā)與利用方面勢必承擔著更多的壓力。鑒于我國經濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾沖突日益緊張，我國的礦產資源總體規(guī)劃與管理部署工作的形勢將異常嚴峻，而我國目前的礦產資源開發(fā)利用規(guī)劃仍然存在著許多問題。

（1）礦產資源規(guī)劃的法律地位尚不明確，缺乏對礦產資源開發(fā)利用規(guī)劃領域的專項立法。有學者提出礦產資源規(guī)劃是一種行政規(guī)劃，并指出我國礦產資源規(guī)劃的不完善和規(guī)劃在制定和實施過程中的隨意性，在很大程度上是因為沒有將政府行為納入到“權力（利）——行為——責任”的法律對權力（利）控制的約束模式下。這使得在礦產資源規(guī)劃立法缺位的情形下，相關部門的規(guī)劃工作缺乏邏輯性與程序性，特別是缺乏法律強制力的根本支撐。盡管我國《礦產資源法》和《礦產資源法實施細則》的相關條文對礦產資源規(guī)劃的相關事宜和權限有明文規(guī)定，但由于法律條文內容簡單抽象，缺乏詳細的量化標準，在礦產資源規(guī)劃的具體實施過程中經常出現因自由裁量而產生法律效果的明顯差異。

（2）在礦產資源的規(guī)劃方式和具體制度安排上，仍然存在著計劃經濟時代政府指令性計劃的影響，特別是從一些地方各級礦產資源規(guī)劃編制的思路上看，部分規(guī)劃未能體現從計劃經濟向市場經濟的轉變。一些資源規(guī)劃未能統(tǒng)籌好特定區(qū)域的礦產資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護與地區(qū)產業(yè)經濟發(fā)展的關系，未能在規(guī)劃中通過協(xié)調礦產資源開發(fā)利用的代際沖突以探尋區(qū)域內資源的跨期配置機制，而是直接指導和干涉特定區(qū)域礦業(yè)企業(yè)的生產活動，并對其各規(guī)劃期內的產量和產值指標作了具體安排，這就造成了某些區(qū)域礦產資源供求結構的扭曲。在規(guī)劃思路和具體措施方面并沒有完全擺脫傳統(tǒng)計劃體制的束縛，礦產資源規(guī)劃工作與國際國內的資源形勢及社會經濟的發(fā)展現狀嚴重脫節(jié)，資源規(guī)劃的跨期意識薄弱。

（3）礦產資源規(guī)劃的具體實施層面缺乏有效的配套制度予以支撐。首先是基層（市、縣級）國土資源管理部門的礦產資源規(guī)劃工作在機構、經費和人員方面不到位，基層規(guī)劃工作開展的不力嚴重制約著上級規(guī)劃工作的貫徹落實。其次是缺乏礦產資源規(guī)劃實施的監(jiān)督制度，這必然導致規(guī)劃工作的低效和政府機構因權力缺乏制約而誘發(fā)的腐敗現象。最后是礦產資源規(guī)劃技術層面的滯后，特別是基層規(guī)劃部門和經濟發(fā)展水平欠發(fā)達地區(qū)的管理規(guī)劃信息系統(tǒng)建設與維護相對落后，技術設備陳舊，信息處理與更新量不足，與礦政管理工作的其它信息系統(tǒng)缺乏銜接，操作性不強。

二、礦產資源規(guī)劃方面的國際經驗

美國的礦產資源總量居世界第一位。在戰(zhàn)后經濟高速發(fā)展下引發(fā)的高能耗、高消費、高排放的生產和消費方式致使美國政府日益認識到保護本國環(huán)境與資源的重要戰(zhàn)略意義。美國在國內市場上對礦產資源的勘探與開發(fā)加以各種法律和政策層面的限制，對從事礦產資源開發(fā)利用的企業(yè)提出了苛刻的環(huán)保要求。例如，美國在礦業(yè)生產的環(huán)境保護方面有著嚴格的制度，礦產資源開采對周圍環(huán)境的影響評估要經過4—5年的調查論證。礦產開發(fā)前，礦業(yè)企業(yè)要向政府支付用于日后礦山閉坑后進行復墾工作的“復墾保證金”，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復工作由政府嚴格監(jiān)督。相比在國內礦產資源市場上的“韜光養(yǎng)晦”，在國際礦產資源市場上美國可謂“鋒芒畢露”。美國運用其雄厚的技術力量和充足的資金優(yōu)勢，通過鼓勵對外貿易與合作，充分利用外國資源并進行國際資源投資。不論是國內儲量小、質量差的礦產資源品種，還是國內有一定儲量的戰(zhàn)略資源，美國均從外國大量進口。美國的實踐充分體現出其礦產資源規(guī)劃的長期思路，即充分利用“兩種資源，兩個市場”實現本國礦產資源可持續(xù)利用。

日本雖然是一個經濟強國，但其資源稟賦，尤其是礦產資源存量十分貧乏。日本主要通過節(jié)能減排和發(fā)展循環(huán)經濟，作為本國礦產資源開發(fā)利用的長期規(guī)劃。在節(jié)能減排方面，日本于1979年頒布《關于合理使用能源的法令》，它的主要內容包括：對重點能耗企業(yè)施行企業(yè)專員向政府年度匯報制度，并就其節(jié)能整改意見做出計劃；就居民生活和消費領域在技術環(huán)節(jié)設定了一系列節(jié)能標準。例如汽車燃料的燃燒率要提高22.8%，住宅冷暖空調的耗電量要減少20%等。另外，政府就節(jié)能減排的開展予以財政和金融方面的大力支持，通過財政撥款、稅收減免等財政優(yōu)惠和低利率、貸款擔保等金融優(yōu)惠支持企業(yè)節(jié)能設備的研發(fā)和技術推廣；政府通過宣傳和輿論在國民社會生活中營造低碳環(huán)保文化和節(jié)能減排氛圍，并最終影響本國國民的生產和消費觀念。在循環(huán)經濟方面，日本政府通過立法強制企業(yè)回收廢舊產品并促進其再利用，并建立生產企業(yè)、銷售商、地方政府和消費者廢棄產品回收和循環(huán)利用的鏈條，同時在產品回收過程中明確四者各自的責任。由此可見，日本政府通過完善細化的立法以支撐本國的節(jié)能減排和循環(huán)經濟的發(fā)展，而這兩項戰(zhàn)略措施充分體現出日本在礦產資源規(guī)劃領域的資源可持續(xù)利用觀。

與美日兩國在礦產資源規(guī)劃具體實踐方面所不同的是，德國政府大力鼓勵可再生資源和可替代能源的發(fā)展，并確定新能源發(fā)展的目標和方向，實現到2050年可再生能源在全國總發(fā)電量的比重提高到50%。在政府大力投資發(fā)展風能和太陽能發(fā)電的同時，在制度設計上也為可再生能源的迅速推廣提供支持。可再生能源配額機制（Renewable Portfolio Standard，RPS）在德國的出現，保證了可再生能源發(fā)電在國內的市場份額，通過在電力市場中的政府規(guī)制行為提高可再生能源在國民生產生活中的比重。如果說美日兩國從正面角度采取各種機制設計對本國礦產資源的開發(fā)利用進行戰(zhàn)略規(guī)劃，那么德國則是從側面角度，通過尋求可再生資源與可替代能源的開發(fā)利用，突出了礦產資源之于該國社會經濟發(fā)展的長期戰(zhàn)略意義。盡管角度不同，制度安排與政策措施各異，三國的具體實踐的確為完善我國礦產資源規(guī)劃體系提供了思路和經驗。

三、完善我國礦產資源規(guī)劃體系的具體措施

1.加強我國礦產資源規(guī)劃的立法，為規(guī)劃工作提供強有力的法律支撐

我國礦產資源規(guī)劃無法有效地承擔科學、合理安排礦產資源的開發(fā)利用，根本原因在于有關礦產資源規(guī)劃的法律法規(guī)缺位，致使有關部門在礦產資源規(guī)劃過程中出現行為的隨意性與自由裁量性。從現實問題出發(fā)，實現礦產資源規(guī)劃的法治化，則礦產資源規(guī)劃法的出臺勢在必行。新法應與《礦產資源法》建立密切聯(lián)系，將散見于我國現行有關礦產資源規(guī)劃的法律條文和規(guī)章制度集中在專項立法中，并結合我國近些年來礦產資源規(guī)劃工作的實踐經驗，在立法的具體環(huán)節(jié)與細微操作層面進行查缺補漏。應當強調的是，要實現礦產資源規(guī)劃的程序法治，就意味著要將礦產資源規(guī)劃制定程序中所包含的擬定、確定與公布程序所涉及的各項步驟用清晰的條文呈現在專項立法中，而迄今為止，這是我國礦產資源規(guī)劃立法的一處空白。從法理學層面而言，程序的公正能夠最大限度的保障實體的公正，規(guī)劃要取得公平、公正、合理、科學的結果必須以正當的程序設計為前提，以保證最低限度的公正。為此，應當著手建立礦產資源規(guī)劃的信息公開制度和公眾參與制度，以從民主法治的理念要求實現礦產資源規(guī)劃工作中政府與民間的良性互動。

2.統(tǒng)籌協(xié)調礦產資源規(guī)劃部門的職能安排

在礦產資源規(guī)劃的具體實施細節(jié)方面，應當統(tǒng)籌協(xié)調礦產資源規(guī)劃領域相關部門的職能安排，切實樹立國土資源部的一元主管權威，徹底根除以往礦產資源規(guī)劃工作中若干政府職能部門互相推諉、權責模糊的弊病，從而實現礦產資源規(guī)劃工作中的權力制衡與權責明確。應當建立“中央——地方”縱向一體化的礦產資源規(guī)劃的權力體系。礦產資源規(guī)劃的具體工作主要應由國土資源部承擔，并直接對國務院負責；國家發(fā)改委主要負責礦產資源規(guī)劃與國家經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的具體協(xié)調工作；財政部主要為礦產資源規(guī)劃工作提供財力和物力方面的支持和保障。而各級地方發(fā)改委、國土資源部門與財政部應按上述權力劃分在礦產資源規(guī)劃工作中發(fā)揮相應職能，并分別對上級部門負責。

3.要充分協(xié)調礦產資源規(guī)劃同國家重大發(fā)展戰(zhàn)略與政策實施之間的關系

美、日、德三國的具體實踐告訴我們，礦產資源的規(guī)劃工作不能“就規(guī)劃論規(guī)劃”，要用國家發(fā)展戰(zhàn)略和具體政策帶動礦產資源規(guī)劃工作的落實開展，從而為資源規(guī)劃工作提供新模式、新思路。美國的全球開發(fā)與海外資源戰(zhàn)略為我國礦產資源長期規(guī)劃提供了一條“以空間換時間”的路徑，充分利用國際國內兩個市場是實現礦產資源橫向可持續(xù)開發(fā)的重要途徑；日本模式啟示我們要將礦產資源的規(guī)劃與發(fā)展低碳經濟、循環(huán)經濟，以及開展節(jié)能減排等重要國家戰(zhàn)略與政策緊密結合，充分挖掘本國的社會經濟系統(tǒng)內礦產資源縱向跨期配置的內在動力；德國的實踐則啟發(fā)我國應在礦產資源規(guī)劃中發(fā)揮制度設計的替代與互補效應，即在礦產資源規(guī)劃的設計與實施中，要將眼光投向與其密切相關的可再生資源領域，充分發(fā)揮可再生資源與可再生能源開發(fā)利用的巨大潛力，建立兩種資源并行規(guī)劃的互動機制。此外，還要正確處理好資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護兩者間的關系。鑒于自然環(huán)境要素的不可逆性與礦產資源的可耗竭性，在資源開發(fā)與環(huán)境保護的過程中應當建立環(huán)境要素適度內化機制，在礦產資源的開采、消費與處置過程中應著重考量資源開發(fā)的環(huán)境成本，在礦產資源的開發(fā)利用中應當遵循“資源——環(huán)境”的雙向約束關系。

4.應將海洋礦產資源的開發(fā)利用納入未來我國礦產資源規(guī)劃工作的重點

21世紀是海洋經濟發(fā)展的新時代，浩瀚的海洋為人類社會實現可持續(xù)發(fā)展提供了富饒的資源和能源。由于當今人類面臨著日益嚴峻的陸地資源與能源危機，越來越多的國家都把合理有序地開發(fā)利用海洋資源與能源作為未來可持續(xù)發(fā)展的基本國策。根據《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，我國擁有約300萬平方公里的海域面積管轄權，這意味著我國在擁有面積遼闊的海洋主權的同時，享有在海洋國土面積內豐富的資源開發(fā)利用權益。然而，近幾年來我國東海與南海領域的主權持續(xù)性地受到來自日本、菲律賓等國家的嚴重侵犯，這不僅深刻危及到我國的國家主權與領海安全，更深層地意味著我國的海洋資源正面臨遭受臨海國家蠶食與掠奪的危險——這實則是對我國資源可持續(xù)利用與經濟社會可持續(xù)發(fā)展空間的擠占。面對國家戰(zhàn)略安全受到日益嚴重的挑釁和威脅，胡錦濤同志在“十八大”報告中明確提出，要“提高海洋資源的開發(fā)能力，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國?！睉敵姓J的是，海洋礦產資源的有效開發(fā)利用是建設海洋強國的應有之義。海洋礦產資源的有效開發(fā)利用離不開科學合理的規(guī)劃，首先，應當完善海洋礦產資源價值的評估工作，即資源采掘、資源發(fā)現、資源勘探補償、資源耗竭的補償，以及生態(tài)環(huán)境破壞的補償五個價值內容進行詳細測定與評估。只有在對海洋礦產資源進行充分評估的基礎上，才能對其開發(fā)利用進行有效地規(guī)劃。其次，在對包括海洋礦產資源在內的所有礦產資源開發(fā)利用的規(guī)劃戰(zhàn)略上，應當本著“沿海優(yōu)先于陸地，遠海優(yōu)先于近?！钡脑瓌t。即受到經濟成本、科學技術和國家戰(zhàn)略利益等因素的具體約束，在礦產資源開發(fā)利用的順序方面，在陸地與沿海資源同時能夠開發(fā)利用的前提條件下，應先考慮開發(fā)利用沿海資源；在近海與遠海資源同時能夠開發(fā)利用的前提條件下，應先考慮開發(fā)利用遠海資源。這種礦產資源開發(fā)利用規(guī)劃的戰(zhàn)略意義在于，一旦出現全球或區(qū)域內的資源危機或爭端沖突，我國能夠有效減少近海與陸地的資源安全受到外部環(huán)境的威脅。此外，還應在對礦產資源開發(fā)利用的規(guī)劃過程中，積極通過資金技術投入，深入挖掘可替代資源的開發(fā)利用潛力，以更好地對不可替代資源進行節(jié)約與保護。通過構建并實施我國礦產資源技術創(chuàng)新戰(zhàn)略，切實解決我國在礦產資源開發(fā)利用過程中存在的技術瓶頸問題，不斷完善陸地礦產資源開發(fā)中的深層勘探技術與海洋礦產資源開發(fā)中的深海探測技術。最后，應當著重提出的是，應當處理好爭議海域海洋礦產資源開發(fā)利用的規(guī)劃工作。作為就我國爭議海域海洋資源開發(fā)利用的一項基本原則，“擱置爭議，共同開發(fā)”已經開啟了我國東海與南海爭議海域資源開發(fā)的新模式。然而，在當前我國爭議海域局勢日趨緊張的狀況下，我們一方面要與相關國家通過和平談判與友好磋商的方式，積極促進爭議海域共同開發(fā)區(qū)的完善；另一方面，亦要通過加強國防軍備力量和資源開采技術水平，有力確保爭議海域內資源開發(fā)保障系統(tǒng)的建立。

四、結語

加強礦產資源規(guī)劃方面的相關立法、明晰界定有關部門的權責職能、完善規(guī)劃工作中的具體制度安排和學習借鑒國際經驗，以及統(tǒng)籌強化海洋礦產資源開發(fā)利用的規(guī)劃工作均是完善我國礦產資源規(guī)劃體系的重要政策措施。在具體的實踐操作中，我們還應該改革我國礦產資源開發(fā)利用的產權制度，構建國家統(tǒng)一管理下的礦產資源戰(zhàn)略儲備體系，調整并完善我國礦產資源的定價機制與國有企業(yè)經營機制。在此基礎上，通過技術創(chuàng)新、財政金融和生態(tài)環(huán)境治理等配套制度安排的支撐，最終實現礦產資源開發(fā)利用的戰(zhàn)略規(guī)劃同經濟社會的可持續(xù)發(fā)展協(xié)調兼顧。

責任編輯：鄭洪昌