侯應剛

【摘 要】安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關改革發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。隨著社會經濟活動日趨活躍和復雜，特別是經濟成分、組織形式日益多樣化的今天，安全生產問題越來越突出。加強安全生產執(zhí)法，對強化安全生產監(jiān)督管理，規(guī)范生產經營單位和從業(yè)人員的安全生產行為，遏制重、特大事故，維護人民群眾的生命安全，保障生產經營活動順利進行，促進經濟發(fā)展和保持社會穩(wěn)定，具有重大而深遠的意義。

【關鍵詞】安全執(zhí)法；煤礦；執(zhí)法

安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關改革發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。隨著社會經濟活動日趨活躍和復雜，特別是經濟成分、組織形式日益多樣化的今天，安全生產問題越來越突出。加強安全生產執(zhí)法，對強化安全生產監(jiān)督管理，規(guī)范生產經營單位和從業(yè)人員的安全生產行為，遏制重、特大事故，維護人民群眾的生命安全，保障生產經營活動順利進行，促進經濟發(fā)展和保持社會穩(wěn)定，具有重大而深遠的意義。

近年來，隨著安全生產法律法規(guī)的不斷健全和完善，市、縣、鄉(xiāng)三級安全監(jiān)察執(zhí)法網絡逐步建立，安全生產行政執(zhí)法工作迫切地擺在各級安監(jiān)組織面前。各地雖然對安全生產行政執(zhí)法工作進行了積極的、有益的嘗試，加大了對各類違法行為的查處力度，各類事故得到有效控制，但是，在實際執(zhí)法過程中仍然存在著一些問題，影響了安全生產行政執(zhí)法的規(guī)范運行。中國是一個產煤大國，煤炭在中國占有重要的地位，但如何運用相關法律法規(guī)對煤礦安全生產方面進行執(zhí)法，至關重要。

行政執(zhí)法是行政管理行為中的重要方面，它有廣義的行政執(zhí)法和狹義的行政執(zhí)法之分。

廣義的行政執(zhí)法，是指所有的行政執(zhí)法主體在行政管理的一切活動中遵守和依照法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進行行政管理的活動，它可以發(fā)生在抽象和具體的行政行為之中。管理，這就屬于廣義行政執(zhí)法中采取的抽象行政行為，該行為的指向不是特定的具體對象。

狹義的行政執(zhí)法，是指法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的行政執(zhí)法主體，把法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定適用于具體對象或案件的活動，它一般只能發(fā)生在具體的行政行為中。如，縣安監(jiān)局對某煤礦企業(yè)違法生產依法檢查并給予罰款530000元的處罰，這就屬于狹義行政執(zhí)法中采取的具體行政行為，該行為的指向必須是特定的具體對象或案件。

根據我國行政法的要求，無論是廣義的行政執(zhí)法，還是狹義的行政執(zhí)法，行政執(zhí)法的主體、內容和程序必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。

煤礦是高危行業(yè)，每年的事故死亡人數(shù)和事故起數(shù)是非常高的，作為基層的煤礦執(zhí)法人員，正確的運用相關法律法規(guī)進行日常的煤礦安全生產執(zhí)法是非常重要的。如何正確的執(zhí)法，應從以下幾方面入手：

1.必須熟練掌握有關煤礦方面的法律法規(guī)

《中華人民共和國安全生產法》是我國的一部專門針對安全生產領域的具有很強區(qū)域性的法律，要求必須掌握；《煤礦安全規(guī)程》是安監(jiān)總局發(fā)布的專門針對煤礦的一部具有很強操作性的法規(guī)；其它的如《煤礦防治煤與瓦斯突出規(guī)定》、《煤礦防治水規(guī)定》、《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規(guī)定》等必須掌握。

2.煤礦安全生產行政執(zhí)法的原則

（1）有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究；（2）程序合法、證據確鑿、依據正確；（3）嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法；（4）安全第一、預防為主、綜合治理；（5）正當程序；（6）監(jiān)察、服務、高效便民；（7）行為監(jiān)察與技術監(jiān)察相結合；（8）教育與懲罰相結合；（9）以人為本。

3.煤礦安全生產執(zhí)法中的存在的不足

3.1先調查后立案

按照《安全生產違法行為行政處罰辦法》第十八條的規(guī)定，對發(fā)現(xiàn)生產經營單位及有關人員應當給予行政處罰的行為的，應當予以立案，填寫統(tǒng)一的立案審批表，并全面、客觀、公正地進行調查，收集有關證據。這一條是行政機關依法啟動行政處罰程序的重要環(huán)節(jié)，是對案件進行深入調查取證的前提。立案必須填寫立案審批表，同時附上相關的材料（舉報材料、上級交辦或者有關部門移交的材料等），由縣級以上安全生產監(jiān)督管理部門負責人批準，指定兩人以上辦案人員負責調查處理。但是在實踐中，執(zhí)法人員常常是發(fā)現(xiàn)案件后即對案件進行調查取證，待案件事實清楚、取證結束后才填寫立案審批表，這就導致雖然有立案，但此時的立案是在案件調查取證后進行的，違背了法律設定“立案”程序的本意，使“立案”失去了法律意義，這種做法是不符合法律程序要求的。

3.2詢問筆錄不規(guī)范，內容表述不清

行政案件調查詢問筆錄，是辦案人員為了查清案件事實而對當事人和其他相關人員進行詢問調查時制作的書面記錄，是行政執(zhí)法機關依法辦案的重要證據。詢問筆錄制作的質量好壞，將直接關系到案件的調查和處理，也是日后行政復議、行政訴訟的重要證據?？梢哉f，詢問筆錄在案件的查處過程中起到了舉足輕重的作用。

3.3制作現(xiàn)場檢查筆錄

現(xiàn)場檢查筆錄是安全生產執(zhí)法人員對生產經營單位現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的各種客觀情況的真實記錄，是現(xiàn)場處理和以后進行訴訟活動的原始資料和執(zhí)法依據，也是最重要的證據之一。因此，執(zhí)法人員到達現(xiàn)場后，應當通過對現(xiàn)場的調查，詳細記錄與違法活動有關的一切情況及活動，并按照要求拍攝現(xiàn)場照片制作現(xiàn)場圖，必要時可以錄像。現(xiàn)場筆錄必須寫明被調查人的姓名、單位、住址、聯(lián)系電話及調查的時間、地點和事件發(fā)生的時間、地點、人物等，對現(xiàn)場情況盡可能用法律術語客觀、真實地作記錄。不得隨意取舍和歪曲，要準確記錄與違法事實有關的物品數(shù)量、形態(tài)，以及違法場所，記錄的事實必須“實、簡、準、嚴、全”。被檢查單位對檢查意見，同意的要表述出“以上內容屬實”，不同意的要說明理由，并要簽名或捺印。被調查人拒絕在筆錄上簽字的，辦案人員要在筆錄上寫明“當事人拒絕簽字”字樣，并寫明拒簽的理由，并讓在場見證人簽字或捺印。最后，辦案人員要在筆錄末尾分別簽名并注明日期。但是有些執(zhí)法人員在制作現(xiàn)場檢查筆錄的時候，往往容易出現(xiàn)以下問題，從而造成現(xiàn)場檢查筆錄證據效力降低或者無效。（1）現(xiàn)場檢查筆錄過于簡單或復雜。（2）現(xiàn)場檢查筆錄缺少現(xiàn)場照片和現(xiàn)場圖，或現(xiàn)場錄像加以佐證。（3）不記載出示執(zhí)法證件，表明執(zhí)法身份的執(zhí)法程序。根據《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，執(zhí)法人員在對涉嫌違法當事人的物品或者現(xiàn)場進行檢查時候，必須向當事人出示能夠證明執(zhí)法身份的行政執(zhí)法證件，才能依法實施檢查。未記載出示執(zhí)法證件、表明執(zhí)法身份就是未遵守法定程序，提取的證據就不具備程序合法性，當然也就不能作為定案的證據；（3）現(xiàn)場檢查記錄誤作為行政處罰記錄。現(xiàn)場檢查記錄是證據的一種法定形式，只有和其他證據材料相互配合使用，才能判斷當事人是否構成違法。因此，現(xiàn)場檢查筆錄不應該記載諸如責令警告或責令停產停業(yè)整頓等行政處罰情況，否則，就使采集證據的過程變成直接進行行政處罰的過程，形成程序違法導致證據無效。（4）不記載采取的行政強制措施。執(zhí)法人員在對當事人的物品或現(xiàn)場實施檢查時，對涉嫌違法的物品根據不同的情況采取相應的行政強制措施，是現(xiàn)場檢查筆錄應當記載的內容之一，但執(zhí)法人員往往忽視對這一情況的記載，致使現(xiàn)場檢查筆錄未能反映對現(xiàn)場檢查的全過程。所以現(xiàn)場檢查筆錄應當對采取行政強制措施的種類、被采取措施物品的種類、數(shù)量以及法律文書是否當場送達當事人進行詳細記載，以反映現(xiàn)場檢查的全過程。（5）現(xiàn)場檢查筆錄沒有當事人“以上情況屬實”簽字確認，也沒有當事人拒簽的說明，檢查筆錄末尾，辦案人員沒有分別簽名。

3.4行政處罰告知時間、內容錯誤，不完整

行政處罰告知筆錄是行政機關采用一般程序辦理行政案件時，在作出行政處罰前按照法定告知程序的要求告知被處罰人擬作出行政處罰決定的事實、理由和法律依據以及被處罰人享有的權利?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十一條規(guī)定，行政機關在做出行政處罰決定之前，應當告知當事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。只有將事實、理由、依據完整、準確的告知當事人，當事人才能有針對性地提出自己的反駁意見和主張，并為自己的主張?zhí)峁┳C據以維護自己的合法權益。如果行政機關對當事人的告知內容不完整或者不正確，那么當事人陳述、申辯就沒有目標，其陳述、申辯權利就無法真正實現(xiàn)。實踐中，主要問題有：（1）行政處（下轉第327頁）（上接第289頁）罰告知的時間超前或滯后。準確的告知時間，應該是在案件事實清楚，證據確鑿充分的基礎上，承辦科室擬作出處罰之后，縣級以上安監(jiān)部門負責人批準作出行政處罰決定之前進行告知。實際工作中，經常會出現(xiàn)，一是在其他證據尚未收集的情況下，對當事人進行詢問，之后馬上進行告知，二是在作出行政處罰決定之后才進行告知，這樣做就是程序違法。（2）按照有關法律規(guī)定，自當事人簽收之日起三日內，當事人未行使陳述、申辯及聽證權，也未做任何其他表示的，視為放棄權利。而有的執(zhí)法人員卻往往忽視時間的概念，例如：告知時間為2007年8月6日，而在9日就作出了行政處罰，未達到法定時間的三個工作日；還有的當事人在接到告知書以后，為了盡快完事，當即表示放棄陳述申辯和聽證的權利，要求處罰，有些執(zhí)法人員為了盡快結案，也就在送達行政處罰告知書的當日對當事人作出了行政處罰，從而造成了程序的違法。（3）違法事實部分告知不完整，過于簡單。事實應包括何人、何時、何地、何具體違法行為、何危害后果。（4）適用的法律法規(guī)告知錯誤。一是法律法規(guī)名稱不規(guī)范，例如《中華人民共和國安全生產法》簡稱《安全生產法》等，二是適用的條款不具體，沒有細化到條、款、項、目，或者用“有關規(guī)定”等籠統(tǒng)的表述代替；（5）告知適用的法律依據與行政處罰實際適用的法律依據不對應。（6）作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，未告知當事人有要求舉行聽證的權利。（7）處罰告知筆錄無當事人簽字確認。

3.5送達程序不規(guī)范

送達回執(zhí)是行政機關依照法定的時間和方式將行政處罰決定送交受送達人，用以證明受送達人收到該法律文書的書面憑證?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第四十條規(guī)定，行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七日內依照民事訴訟法的有關規(guī)定，將行政處罰決定書送達當事人。法律文書的送達應當首先采取直接送達方式，交給受送達人本人，如果本人不在，可以交給其成年家屬或者所在單位的負責人代收。受送達人本人或者代收人拒絕接收或者拒絕簽名蓋章的，送達人可以邀請其他見證人到場，說明情況，把文書留在受送達人處，在送達回執(zhí)上記明拒絕的事由、送達日期，由送達人和見證人簽名，即視為送達。直接送達難達目的的也可以采取留置送達、郵寄送達、公告送達等形式，不管采用何種方式送達，都必須符合要求。但是，在實際工作中，經常會出現(xiàn)以下問題，（1）行政處罰決定書除當場送達外，沒有在規(guī)定的七日之內送達。（2）為圖省事，不是把直接送達作為首選。（3）送達回執(zhí)內容填寫不完整或填寫錯誤。（4）送達回執(zhí)上既沒有受送達人簽名蓋章，又沒有二名行政執(zhí)法人員注明情況并簽名及見證人簽名或蓋章。（5）采用公告方式送達的，未在公開媒體上發(fā)布送達公告或雖發(fā)布送達公告卻未將這一事實證據收入行政處罰卷中。

總之，煤礦安全生產執(zhí)法，必須以法律為準繩，執(zhí)法程序必須正當，并嚴格執(zhí)法，執(zhí)法不能手軟，做到“嚴、準、狠”。