王志濤

【摘 要】國(guó)外雖然沒(méi)有“城中村”改造的提法，但其舊城改造或是城市更新過(guò)程中的改造模式大致和國(guó)內(nèi)的 “城中村”改造模式基本相通。目前國(guó)內(nèi)外“城中村”改造，主要有以下幾種模式：推倒重建模式、混合更新模式和小規(guī)模漸進(jìn)更新模式。本文以溫州沙河村為例，分析小規(guī)模漸進(jìn)更新模式“城中村”的特點(diǎn)及問(wèn)題，并結(jié)合規(guī)劃提出相對(duì)有效地促進(jìn)“城中村”有機(jī)更新的意見。

【關(guān)鍵詞】“城中村”；小規(guī)模漸進(jìn)更新；改造規(guī)劃

0.前言

隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市用地急劇膨脹。很多農(nóng)村村落在城市化進(jìn)程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)，便成為了“都市里的村莊”，簡(jiǎn)稱“城中村”。

1.局部改造規(guī)模漸進(jìn)更新模式

小規(guī)模漸進(jìn)更新模式是指一系列與“城中村”改造相關(guān)的，以解決實(shí)際問(wèn)題為目的的小規(guī)模建設(shè)活動(dòng)。包括與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的適當(dāng)規(guī)模的重建、補(bǔ)建、整治、保護(hù)和修繕及整體環(huán)境的整治和改善。小規(guī)模漸進(jìn)更新型“城中村”的特征與一般“城中村”既有相同之處，也有其獨(dú)有特點(diǎn)，歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：

1.1自我漸進(jìn)式更新

“城中村”根據(jù)改造主體不同有村集體主導(dǎo)的非市場(chǎng)化模式、政府主導(dǎo)的半市場(chǎng)化模式和開發(fā)商主導(dǎo)的市場(chǎng)化模式。小規(guī)模漸進(jìn)更新型“城中村”多是由政府引導(dǎo)，村集體自發(fā)組織進(jìn)行的非市場(chǎng)化改造。這種模式是政府統(tǒng)一組織，完成市政管線和道路，居民組織進(jìn)行住房改造，建成后房屋產(chǎn)權(quán)歸居民所有，余房可另行租售，以減少矛盾和改造難度。

1.2環(huán)境改善為主要目標(biāo)

漸進(jìn)式更新的“城中村”主要以改造“臟亂差”為主要目的，但多數(shù)與正規(guī)居住小區(qū)或城區(qū)的指標(biāo)相比還有差距，其恰恰處于兩者之間，但小規(guī)模漸進(jìn)更新后的“城中村”環(huán)境已不再是“城市毒瘤”，它為村民及流動(dòng)人口提供更好的居住條件，使“城中村”用地不再混亂，形成了良好的生活環(huán)境。

1.3改造成本低

剖析各類“城中村”，力求尋找平衡政府、開發(fā)商和村民三方利益的經(jīng)濟(jì)及政策策略。進(jìn)行推倒重建的改造方式，為低收入居民建設(shè)新住所，會(huì)嚴(yán)重干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作，且運(yùn)作資金龐大。相反，局部改造“城中村”的開發(fā)成本低，不會(huì)給當(dāng)?shù)卣畮?lái)過(guò)大財(cái)政負(fù)擔(dān)，在改造中，又可以降低改造成本，節(jié)約投資。

2.當(dāng)前“城中村”規(guī)劃及實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1規(guī)劃思想缺乏對(duì)“城中村”合理性認(rèn)識(shí)

人們往往只看到“城中村”環(huán)境臟亂差、治安惡化等問(wèn)題所帶來(lái)的與現(xiàn)代都市的不和諧，卻沒(méi)有理性地分析“城中村”的形成原因、思考“城中村”的存在價(jià)值，如它解決了低收入階層的住房問(wèn)題、降低了城市生活成本和營(yíng)商成本，留住了城市發(fā)展所需的勞動(dòng)力。

2.2規(guī)劃處理手法過(guò)于簡(jiǎn)單化

對(duì)于相當(dāng)一部分“城中村”來(lái)說(shuō)，人口多、建筑密度大、開發(fā)成本高是其基本現(xiàn)狀。但規(guī)劃師需要按城市規(guī)劃建設(shè)的硬指標(biāo)，容積率、綠化率、建筑退線、配套設(shè)施等較高要求來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的改造規(guī)劃，這就造成規(guī)劃師在舊村改造中需要面對(duì)較多的城市建設(shè)現(xiàn)狀與復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾，而強(qiáng)調(diào)城市功能分區(qū)和用途純化，采取單向思維方式簡(jiǎn)單地推倒重建，會(huì)造成“城中村”改造千篇一律，缺乏歷史底蘊(yùn)和文化內(nèi)涵，使城市化僅僅是建筑形態(tài)的城市化。

2.3規(guī)劃編制忽視經(jīng)濟(jì)分析

改造資金來(lái)源是“城中村”改造的瓶頸，無(wú)論是哪種改造主體，都存在一定改造難度?，F(xiàn)在，有些地區(qū)盲目選擇大拆大建，耗費(fèi)巨大的改造資金；有些改造缺乏資金預(yù)測(cè)，造成“城中村”改造停滯不前；有些沒(méi)有尋找該地區(qū)今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出路，使改造后的“城中村”無(wú)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)支撐，招商引資出現(xiàn)問(wèn)題，這些都是在規(guī)劃及實(shí)施中需要面對(duì)并解決的。其中，最主要的是拆遷資金?！俺侵写濉辈疬w補(bǔ)償與現(xiàn)行法律法規(guī)界定的拆遷補(bǔ)償存在較大差異，同時(shí)按照這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，“城中村”新增勞動(dòng)力及村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)將面臨許多問(wèn)題。加上物權(quán)法的實(shí)施，造成被拆遷人對(duì)補(bǔ)償期望值過(guò)高，各改造片區(qū)拆遷安置談判工作進(jìn)展不理想。對(duì)此采取強(qiáng)制拆遷又無(wú)法律依據(jù)，加大了拆遷難度。

2.4規(guī)劃對(duì)社會(huì)問(wèn)題缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光

由于大規(guī)模改造涉及較多居民和單位的切身利益，而利益體之間又難以協(xié)調(diào)，缺乏公眾參與會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施的推遲或停滯。改造過(guò)程也不能吸取各方意見制定合理改造方案，不僅會(huì)損害原村民的利益，也不會(huì)讓未來(lái)使用者滿意。對(duì)原村民來(lái)說(shuō)，城市化的實(shí)質(zhì)是人的現(xiàn)代化，物質(zhì)的改造無(wú)法讓村民真正融入城市，他們各方面的社會(huì)保障也存在問(wèn)題。對(duì)外來(lái)務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)沒(méi)有建立相應(yīng)的廉租房供應(yīng)系統(tǒng)，“城中村”改造又讓大量未能達(dá)到購(gòu)房標(biāo)準(zhǔn)的流動(dòng)人員被迫離開，雙方面的問(wèn)題，都成為社會(huì)隱患，加劇了社會(huì)矛盾。

2.5規(guī)劃實(shí)施中監(jiān)督機(jī)制不完善

改造前，沒(méi)有成立統(tǒng)一的村民管理機(jī)構(gòu)來(lái)組織拆遷改造，使改造難以進(jìn)行；改造后，由于村民及外來(lái)務(wù)工人員的學(xué)歷低，對(duì)改造后的環(huán)境等缺乏一定保護(hù)意識(shí)，造成部分村民繼續(xù)私搭亂建，無(wú)人管理，破壞了改造成果。此外，改造后村民失去村組織，使他們有困難無(wú)處尋求幫助，逐漸形成社會(huì)安全隱患。

3.小規(guī)模漸進(jìn)更新型 “城中村”改造模式

3.1工程案例：溫州沙河村

三垟濕地公園位于溫州市大綠心之中，緊鄰溫州市區(qū)，極具區(qū)位優(yōu)勢(shì)。濕地水網(wǎng)密布面積約11平方公里。該地區(qū)歷經(jīng)數(shù)百年的滄海桑田，形成了的濕地自然形態(tài)，其水陸面積比將近1：1。自然水景十分秀麗，極富江南水鄉(xiāng)特色。沙河村是三垟濕地公園中的一個(gè)入口，位于三垟濕地北部，與溫州市區(qū)隔河相望，直線距離僅2.5公里。該村有大小島嶼17個(gè)，現(xiàn)狀總?cè)丝?765人。全村50%以上人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以種植毆柑為主。產(chǎn)品單一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理；村內(nèi)從事第二產(chǎn)業(yè)的人口約30%，有小規(guī)模企業(yè)89家，大多為家庭式作坊以標(biāo)準(zhǔn)件和無(wú)紡布生產(chǎn)為主，造成廢水、粉塵、噪音污染。另有外出務(wù)工人口約200-300人。據(jù)統(tǒng)計(jì)2003年村民人均年收入5200元，與溫州市整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相比，較為貧困。（圖1，圖2）

圖1 三垟濕地區(qū)位圖 圖2 沙河村現(xiàn)狀圖

為此在針對(duì)本地居民生活方式及生活環(huán)境進(jìn)行大量調(diào)查摸底工作的基礎(chǔ)上，展開開發(fā)模式及建設(shè)實(shí)施的政策調(diào)控研究，制定出切實(shí)可行的拆遷補(bǔ)償和建設(shè)實(shí)施方案另外通過(guò)調(diào)查分析，經(jīng)過(guò)各種方案比較和成本收益估算，還確定了對(duì)于物質(zhì)形態(tài)空間進(jìn)行改造的基本思路避免大拆大建，尊重村落自然形成的空間布局和建筑肌理，在此基礎(chǔ)上對(duì)村莊建筑和環(huán)境進(jìn)行整治改造，實(shí)現(xiàn)沙河村從一般農(nóng)村居民點(diǎn)向綠色人居、旅游休閑、生態(tài)教育功能的轉(zhuǎn)變。

3.2規(guī)劃策略

①建筑改造：通過(guò)對(duì)整個(gè)村莊建筑與環(huán)境的全面整治，創(chuàng)造內(nèi)容充實(shí)、界面完整、環(huán)境品味優(yōu)雅.人又趣味濃厚的村莊建筑景觀，并以此為背景，建設(shè)開發(fā)獨(dú)具水鄉(xiāng)清韻的濕地水街休閑娛樂(lè)、旅游度假中心。

②環(huán)境改造：改造道路，整修主河道駁岸，結(jié)合地下管網(wǎng)建設(shè)整治排污口，結(jié)合水街建設(shè)和水上游線建設(shè)整治碼頭、橋梁、榕樹、亭廊，戲臺(tái)等人文景觀環(huán)境。

③生態(tài)修復(fù)：在沙河生態(tài)示范區(qū)范圍內(nèi)恢復(fù)和重建濕地生態(tài)系統(tǒng)和陸地森林生態(tài)系統(tǒng)，提高初級(jí)生產(chǎn)力營(yíng)建生物棲息地，改善區(qū)域及周邊地區(qū)人居環(huán)境，體現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境相協(xié)調(diào)的綜合示范性作用。

④意境塑造：根據(jù)沙河村島長(zhǎng)、水密、住地集中的特點(diǎn)，以河道兩岸的空間為主軸，以水系伸展為脈絡(luò)，力求突出濕地水街特色，突出岸、橋、碼頭、廟宇、榕樹的場(chǎng)所精神，體現(xiàn)擇水而居、與水同樂(lè)的景觀意向，形成濕地特征鮮明、水鄉(xiāng)特色濃郁、環(huán)境氛圍。（圖3，圖4）

圖3 改造后實(shí)景效果圖 圖4 改造后實(shí)景效果圖

以該村為例，村委會(huì)加大專業(yè)技能培訓(xùn)力度，讓村民擁有一技之長(zhǎng)。此外，還與外來(lái)投資者簽訂協(xié)議，規(guī)定凡在本村開辦企業(yè)，必須安排一定數(shù)量本村人員?？傮w而言，規(guī)劃得到了較好的實(shí)施，規(guī)劃確定的一些目標(biāo)已經(jīng)逐步得到實(shí)現(xiàn)，但在實(shí)施過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，在一定程度上影響到規(guī)劃實(shí)施的效果，其中有兩個(gè)突出問(wèn)題：

一是缺乏公眾參與：缺乏公眾參與的 “城中村”改造項(xiàng)目，不能吸取各方面的意見而制定合理的改造方案，不但會(huì)使村民的利益受到損害，也往往不能滿足新的使用者的需求，另外還由于不可能妥善處理改造中出現(xiàn)的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾，因此，村民往往對(duì)改造產(chǎn)生抵觸情緒，實(shí)際上是增加了改造的成本和難度，出現(xiàn)的嚴(yán)重糾紛大都長(zhǎng)期難以得到解決，給社會(huì)帶來(lái)較大的負(fù)面影響。

二是缺乏對(duì)外來(lái)人口居住問(wèn)題的思考：外來(lái)人口都選擇在 “城中村”租房居住，在改造中如果不考慮這個(gè)群體的居住問(wèn)題，那么他們只有選擇更遠(yuǎn)一些的 “城中村”居住，從而增大其居住壓力，加速其居住環(huán)境的惡化，結(jié)果增大了 “城中村”的改造難度。

4.小規(guī)模漸進(jìn)更新型“城中村”改造規(guī)劃對(duì)策

總體規(guī)劃出色，定位準(zhǔn)確，但在付諸實(shí)施過(guò)程中，更不應(yīng)松懈。首先規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)做好分期規(guī)劃，從而對(duì)下一步規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)，相應(yīng)對(duì)策如下：

4.1編制統(tǒng)一規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃彈性

科學(xué)編制“城中村”整治、改造規(guī)劃和計(jì)劃，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)“城中村”的控制引導(dǎo)作用。通過(guò)合理規(guī)劃用地功能布局、用地結(jié)構(gòu)與利用方式，合理安排各項(xiàng)公用服務(wù)設(shè)施，改善“城中村”地區(qū)的人居環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)土地資源的集約節(jié)約利用。實(shí)現(xiàn)土地資源利用價(jià)值的最大化，提高“城中村”土地集約利用水平。所有“城中村”改造都應(yīng)統(tǒng)一組織編制“城中村”改造規(guī)劃，指導(dǎo)“城中村”整治和改造的全過(guò)程，并在尊重總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，充分開發(fā)利用周邊優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)本村發(fā)展，采取彈性規(guī)劃的思路，使局部改造模式在改造過(guò)程中有更大的空間進(jìn)行修改完善。

4.2深刻理解經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)的重要性

在挖掘村莊自有資源的同時(shí)，考慮如何最大限度提升產(chǎn)業(yè)，利用經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)“城中村”良好發(fā)展。然而旅游開發(fā)并不是“城中村”改造的唯一出路，對(duì)“城中村”周邊資源進(jìn)行分析，總結(jié)服務(wù)于他們的錯(cuò)位產(chǎn)業(yè)，也能夠帶動(dòng)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！俺侵写濉备脑熨Y金也不能完全依靠政府，應(yīng)盡量利用市場(chǎng)力量，鼓勵(lì)多方參與。

4.3充分考慮流動(dòng)人口安置問(wèn)題

局部改造型“城中村”在提供廉租住房、降低城市發(fā)展門檻等方面的作用逐漸被證實(shí)。從流動(dòng)人口方面分析，將““城中村”納入我國(guó)城市空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型重構(gòu)過(guò)程中的階段性空間現(xiàn)象，提出“城中村”是社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果，在我國(guó)二元規(guī)制環(huán)境中有其存在的價(jià)值和意義”。所以，外來(lái)務(wù)工人員作為城市建設(shè)的主力軍，妥善解決其居住、就業(yè)、生活等問(wèn)題，對(duì)社會(huì)健康發(fā)展和整體素質(zhì)的提升是至關(guān)重要的。

4.4加強(qiáng)公眾參與性

現(xiàn)在“城中村”改造模式有很多，但大都分為三類：政府主導(dǎo)型、村民自發(fā)型和開發(fā)商推動(dòng)型。為建立保護(hù)村民利益和實(shí)現(xiàn)公平的規(guī)劃編制與實(shí)施機(jī)制，無(wú)論選擇哪種模式，村民還是核心。規(guī)劃編制中，以保護(hù)原村民合法利益為出發(fā)點(diǎn)?！俺侵写濉敝卫硇枰紤]城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益，但不能以犧牲“城中村”原村民利益為代價(jià)，應(yīng)當(dāng)一攬子解決原村民的生存與發(fā)展問(wèn)題，有序推進(jìn)“城中村”整治與改造。此外，在“城中村”整治、改造計(jì)劃和規(guī)劃的編制與實(shí)施的過(guò)程當(dāng)中，原村民都應(yīng)當(dāng)有知情、參與和監(jiān)督的權(quán)利。規(guī)劃實(shí)施中，應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動(dòng)村民參與，提倡政府支持與村民自建相結(jié)合形式，使規(guī)劃實(shí)施自然生成。然而在舊村改造過(guò)程中遇到問(wèn)題，有一個(gè)好的民主決策機(jī)制，真正做到民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，就能真正確保改造工作的順利進(jìn)行。高碑店村從開始成立“挖掘村史文化小組”，到村委會(huì)著力重點(diǎn)推動(dòng)，并聘請(qǐng)專家進(jìn)行村莊改造的論證，這樣多方參與的實(shí)施機(jī)制，成功推動(dòng)了高碑店村的改造。

4.5成立統(tǒng)一的“城中村”改造規(guī)劃實(shí)施管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)

“城中村”改造整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)、人口、政策、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、規(guī)劃、管理等很多問(wèn)題，需要各職能部門協(xié)調(diào)與合作，因此，政府應(yīng)當(dāng)將“城中村”建設(shè)活動(dòng)納入城市統(tǒng)一的規(guī)劃管理體系中，通過(guò)在改造的各個(gè)階段設(shè)置專職管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)的辦法，維護(hù)“城中村”改造成果。管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成立對(duì)“城中村”遠(yuǎn)期發(fā)展能起到積極的作用。以高碑店村為例，村委會(huì)緊抓村莊環(huán)境治理，為使整潔的村貌保持下來(lái)，村里建立了早晚定點(diǎn)倒垃圾的環(huán)境保持制度，由專職的聯(lián)防隊(duì)員進(jìn)行監(jiān)督。如此建立長(zhǎng)效治理監(jiān)督機(jī)制，成功地推動(dòng)村莊向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變。

5.結(jié)束語(yǔ)

“城中村”改造不僅僅是城市面貌的改變，農(nóng)民居住環(huán)境的改善，更是要人民實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展?！俺侵写濉备脑焐婕安块T較多，人員龐大，在改造過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題和沖突在所難免。為了更好的實(shí)現(xiàn)“城中村”改造，規(guī)劃師應(yīng)該在不大拆大建和保證村民共同利益的前提下，實(shí)現(xiàn)“政府—村民—開發(fā)者”參與協(xié)商機(jī)制及選擇一個(gè)多方共贏的開發(fā)模式。