王云駿 孫海燕

人民政協(xié)制度的調(diào)適與創(chuàng)新

王云駿 孫海燕

人民政協(xié)制度的調(diào)適和創(chuàng)新需要在理念、機制和手段三個層面上作出新的安排。在第一個層面，人民政協(xié)應針對社會結(jié)構(gòu)的變化，重新梳理適應當下社會現(xiàn)實的制度理念。在第二個層面，應針對社會多樣化的利益訴求，民眾參與熱情的高漲，建立協(xié)商在決策之前的剛性約束，并進行以突顯“囊括一切界別（階層）”的特性的界別設置調(diào)整，重點容納體制外或邊緣性群體。在第三個層面上，政協(xié)制度要在手段方法上有創(chuàng)新的變化。例如搶占民意權(quán)威制高點，建立民意調(diào)查中心；試點政協(xié)委員激勵機制，實行獎罰分明的問責制度；發(fā)揮民主監(jiān)督的效能，需要厘清民主監(jiān)督與參政議政的制度邊界，建構(gòu)民主監(jiān)督的制度平臺，等等。

1.進一步樹立“包容分歧、尊重差異、轉(zhuǎn)化沖突、達成共識”的履職理念

社會結(jié)構(gòu)的多樣化趨勢凸顯了人民政協(xié)的制度作用。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，社會越是多樣化，統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用就越顯重要。1945年，毛澤東在為黨的七大所作的大會結(jié)論中，從黨的領(lǐng)導角度分析了言論差異的好處：“……這些材料無非是兩種：一種是錯誤的，一種是正確的。正確的收集起來，錯誤的也收集起來，都把它當作原料……知無不言，言無不盡；言者無罪，聞者足戒；有則改之，無則加勉……只有這樣，才能團結(jié)同志，統(tǒng)一意志，集中意志，形成高度的集中?！碑斀裆鐣?，不同的意見的確可以使我們受益良多，所以我們不僅允許不同的意見存在，還要有包容這些不同意見的制度性設計。人民政協(xié)制度正是要體現(xiàn)出這樣一個功能，從允許異議到包容分歧，再到尊重差異，達到轉(zhuǎn)化沖突和達成共識的目的，反映出我們的制度理念不斷進步，更反映了制度設計對現(xiàn)代社會多樣化的積極回應。

2.人民政協(xié)要進一步強化民主監(jiān)督職能、拓展民主監(jiān)督的渠道

2006年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》中設定了民主監(jiān)督的基本形式：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關(guān)報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動；政協(xié)委員應邀擔任司法機關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員。

現(xiàn)階段要發(fā)揮民主監(jiān)督的效能，需要厘清民主監(jiān)督與參政議政的職能邊界。人民政協(xié)民主監(jiān)督是一種非權(quán)力的政治監(jiān)督，是一種柔性的監(jiān)督。而監(jiān)督制度總體上是一種剛性的制度監(jiān)督，在處理剛與柔的矛盾中，存在著邊界設置的問題。若超越邊界就會使民主監(jiān)督發(fā)生變態(tài)，從而影響到整個政治體系的穩(wěn)定。而若民主監(jiān)督的制度化不足，又會使民主監(jiān)督形式化、空疏化。因此，要發(fā)揮民主監(jiān)督的效能，需要厘清民主監(jiān)督和參政議政的制度邊界，建構(gòu)民主監(jiān)督的制度平臺。鑒于中共強大的組織力量與執(zhí)政地位，民主黨派對中央的監(jiān)督，必須建立一套有效的監(jiān)督——反饋——評價的激勵機制，這一機制的核心是執(zhí)政黨對民主黨派的監(jiān)督能及時回應，從而形成良性的互動，以保證把民主黨派的話語權(quán)化為有效的政治影響。

建構(gòu)民主監(jiān)督的制度平臺，一是建立民主評議制度，讓人民政協(xié)有計劃、有步驟地組織相關(guān)政協(xié)委員對黨政工作開展專項的民主評議和監(jiān)督。通過召開集中評議會議，聽取被評議單位負責人的工作匯報，聽取民主評議組成員的意見，讓民主評議制度化、規(guī)范化。二是完善特約人員制度。特約人員的聘用應由受聘單位向統(tǒng)戰(zhàn)部門提出申請，統(tǒng)戰(zhàn)部門根據(jù)職能要求聯(lián)系相關(guān)民主黨派，由統(tǒng)戰(zhàn)部協(xié)同候選人所在黨派向受聘單位推薦。把特約人員對受聘單位的監(jiān)督納入單位年度目標考核體系。

3.人民政協(xié)要將政治協(xié)商納入剛性的決策程序

人民政協(xié)的政治協(xié)商并不局限于黨際之間。從目前的制度設計上來看，四套班子中，黨、政府和人大都是政策的制定主體，只有政協(xié)具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的職能，不是國家的權(quán)力機關(guān)，沒有政策制定權(quán)，也因此被認為是“獻策不決策、立論不立法、參政不行政”的機構(gòu)，僅僅通過參與對黨、政府和人大的重大決策的協(xié)商討論提出意見與建議，對決策的過程發(fā)揮“軟約束”作用。但該項制度的生命，在于進入決策、影響決策的剛性程度。目前，在國家政治生活中，“把政治協(xié)商納入決策程序”已逐步形成共識，但在現(xiàn)實政治生活中，政協(xié)的社會影響主要是通過每年一次的“兩會”來實現(xiàn)。整個的政治運作過程是人民政協(xié)在決策前進行協(xié)商、人民代表大會通過投票選舉決策、政府在決策后執(zhí)行、司法機關(guān)在決策后司法。這個過程每年只有一次，要實現(xiàn)公共決策的科學化、民主化，重中之重就是把協(xié)商納入決策程序，協(xié)商在決策之前，并形成剛性制度加以確立。政協(xié)組織也應主動堅持政治協(xié)商“三在前”和“三在先”的原則，即重大的決策主動協(xié)商或征求意見在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前；制定經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃要先協(xié)商后決策，有關(guān)重要人事安排、重大建設項目及事關(guān)人民群眾生活的重要問題先協(xié)商后決定，出臺地方性重大政策先協(xié)商后定案。

只有把“政治協(xié)商納入決策程序”建設成為剛性的制度，才能夠更好地應對新的社會結(jié)構(gòu)的變遷所帶來的挑戰(zhàn)，并通過協(xié)商來推動公共決策的民主性和科學性，減少公共政策制定的失誤。這項剛性的約束還意味著政治協(xié)商不會因領(lǐng)導人的認識程度和開明程度而改變，更有利于把政協(xié)制度嵌入政治體系中，從而進入公共政策的制定中去，影響到中國微觀政治的領(lǐng)域中去。

4.人民政協(xié)的界別設置，應為社會各界的利益表達提供了制度保障

人民政協(xié)是實現(xiàn)民眾的利益訴求和政治訴求的平臺。但現(xiàn)有的界別設置未能有效地反映日益變遷的社會結(jié)構(gòu)的分化，很多群體如農(nóng)民工，因缺乏表達自己利益的組織而失去參加政協(xié)的資格。由于政協(xié)沒有很好地搭建利益表達、政治溝通的平臺，導致大量非制度化渠道的出現(xiàn)。由于利益表達渠道不夠通暢，民眾表達的平臺讓渡于網(wǎng)絡，等等。

以界別構(gòu)成為組織特點的人民政協(xié)，所體現(xiàn)的正是社會各界別各方面的意見和要求，可以為及時公正地化解各種沖突和矛盾提供制度支撐和制度保障。人民政協(xié)適應社會變化的當務之急是如何應對社會結(jié)構(gòu)的新變化來調(diào)整和發(fā)展界別。人民政協(xié)的界別來源于社會，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的發(fā)展和變遷，人民政協(xié)的各個界別也不斷地進行調(diào)整。

以南京市政協(xié)為例，存在界別設置的覆蓋面不夠全面、界別委員構(gòu)成不夠合理等現(xiàn)狀。政協(xié)界別設置沒有更好地反映中國社會不同利益群體，特別是底層群體的利益訴求。據(jù)2010年相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，南京市從業(yè)人員457.8萬人，其中農(nóng)民51.3萬人，占總數(shù)的11.2%；產(chǎn)業(yè)工人174.8萬人，占總數(shù)的38.1%。這兩個階層占南京從業(yè)人員總數(shù)的49.3%。我們雖然有農(nóng)業(yè)農(nóng)村界別、工會界別，但其成員并不能完全代替農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人這一社會階層。另外，自由職業(yè)人員、進城務工人員是一個龐大而復雜的群體，據(jù)2011年底的統(tǒng)計，進城務工人員有74萬人，而且這個群體數(shù)量也在逐年遞增，現(xiàn)如今我們?nèi)鄙龠@樣的界別設置。另一方面，部分界別委員構(gòu)成也不夠合理。經(jīng)濟界的委員并沒有包含各種經(jīng)濟成分的代表，沒有涵蓋各種經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)；社會福利和社會保障界別的委員，缺少社會服務和非政府組織的代表人士。這樣的界別設置和委員的構(gòu)成顯然和社會實際狀況是不一致的。

因此，人民政協(xié)應在繼續(xù)完善黨際間協(xié)商制度的基礎(chǔ)上進一步擴大社會民主協(xié)商機制，增加“兩新”組織界別，加強國家與社會組織和公民之間、社會組織之間、公民與社會組織之間的民主協(xié)商，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式，使人民政協(xié)成為名副其實的“囊括一切界別（階層）”的制度平臺。

5.推進政協(xié)委員的產(chǎn)生渠道的民主化，以增強其代表性

目前，作為代表各界別的政協(xié)委員在入選協(xié)商的過程中民主性還不夠，存在著力度弱、范圍窄、渠道少等問題?！吨泄仓醒朕k公廳關(guān)于各級政協(xié)人士安排問題的通知》中關(guān)于提名推薦、協(xié)商確定建議名單的具體表述為：推薦全國委員會委員名單，由各黨派中央、各人民團體、無黨派民主人士、各個界別協(xié)商提出。在地方的全國委員會委員，由各省、自治區(qū)、直轄市協(xié)商推薦?！皩Ω鞣矫嫣岢龅耐扑]名單由中共黨委組織有關(guān)部門進行綜合平衡，反復同各推薦方面協(xié)商形成建議名單”。實際工作中，通常是由各地方黨委組織、統(tǒng)戰(zhàn)部門在收集人選提名、推薦和匯總后，形成建議名單，由統(tǒng)戰(zhàn)部與各民主黨派、無黨派人士、人民團體和社會各界的代表人士進行小范圍的協(xié)商基礎(chǔ)上，征求同級政協(xié)黨組的意見。這種協(xié)商方式實際上不能充分反映各黨派、無黨派人士、人民團體和社會各界的意見和建議，社會各界對政協(xié)委員人選基本上沒有提名和推薦權(quán)。一些基層單位和行業(yè)部門推薦委員的民主程序不夠完善，有的單位沒有經(jīng)過民主推薦程序，只是由單位領(lǐng)導直接指定人選，使有的委員在界別中缺乏代表性。

在這種方式下產(chǎn)生的政協(xié)委員，作為利益代言人的意識很弱。一些政協(xié)委員界別意識淡薄，平時很少與自己所代表的界別的社會群體溝通。因此，其提案、發(fā)言、建議不能很好地代表本界別的利益訴求。政協(xié)委員也無法知曉自己的角色定位。有人說，來自青聯(lián)界別的政協(xié)委員，卻很少關(guān)注超過1億人的上個世紀80年代出生的新生代農(nóng)民工的權(quán)益。并形象地描述政協(xié)委員的構(gòu)成體現(xiàn)為“三大”：即“大官”、“大款”和“大腕”。也就是說行政官員多、老板多、明星多。因此，人民政協(xié)的機制改革不僅要調(diào)整界別，以適應社會結(jié)構(gòu)的變化，還要改革委員的產(chǎn)生方式，適應多樣化社會的參與需求，切實使政協(xié)委員成為民眾利益的代表。

6.人民政協(xié)應設立權(quán)威的民意調(diào)查機構(gòu)，切實成為執(zhí)政黨的民意基礎(chǔ)，營造科學決策的基礎(chǔ)環(huán)境

有人說，如果說人民代表大會是以社會的橫向結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，那么，人民政協(xié)則是以各族各界各黨派的縱向結(jié)構(gòu)為依歸，去尋求制度支持的。這種橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)的相互交織和互為補充的民意基礎(chǔ)，從法理上講，是可以使我國的政權(quán)置于堅實的立體的社會基礎(chǔ)之上的。但是，不可否認，人民政協(xié)關(guān)于民意制高點的作用尚不明顯。由于我們的人大、政協(xié)的制度平臺未能有效地承擔起民意表達的功能，無序的虛擬網(wǎng)絡成了當下中國社會的“民意”聚集地。因此，人民政協(xié)要成為未來推動中國民主政治發(fā)展的重要動力，一方面，要在政協(xié)的功能層面不斷提高其科學化水平，增強其工作的有效性；另一方面，要在政協(xié)的制度層面上逐步拓展其合法性標準，提高民眾對政協(xié)的認同度。

有人曾提議，應進一步擴大人民政協(xié)的職能范圍，在人民政協(xié)現(xiàn)有的三大職能基礎(chǔ)上，增加民意表達的功能。這個建議既有新意，也有豐富的理論意蘊。雖然職能的拓展需要經(jīng)過較為復雜的認定程序，但我們在現(xiàn)有的職能范圍內(nèi)，完全能夠使民意匯集和民意表達作為人民政協(xié)切實履行政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督三大職能的前提性工作。實際上，我國社會結(jié)構(gòu)深刻變化、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，必然會形成復雜的社會階層分野和政治訴求劃分，如何把來自各個方面不同的社會見解和利益訴求有序地匯集起來，并加以引導，也是社會主義民主政治建設面對的現(xiàn)實難題。在現(xiàn)實狀況下，公共政策執(zhí)行不力、公共產(chǎn)品供給不均、社會風險控制不準、社會輿情把握不清等現(xiàn)象屢有發(fā)生，政府領(lǐng)導拍腦袋作決策、情緒化下命令的狀況仍然無法完全克服。這些問題的根本解決，不能完全局限在政府執(zhí)行者的工作作風的改進，還要在提供良好的決策環(huán)境方面下功夫。

各級政協(xié)機關(guān)可設置專業(yè)化的民意調(diào)查部門，通過有效地收集和分析有關(guān)的信息，為黨和政府管理決策部門制定有關(guān)的戰(zhàn)略和策略提供基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)和資料，也為參政議政者、新聞媒體、社會公眾提供具有較強公信力的民意信息。當前，比較突出的問題是，面對日益復雜的社會政治生活，我們?nèi)狈m合對社會風險作整體判斷、對民意走向作準確分析、對公共生活動態(tài)作有效控制等可資決策的民眾主觀信息。諸如電子網(wǎng)絡、事務部門或街談巷議等個別渠道傳播的民意信息，不僅準確性受到扭曲，其潛在影響由于信息的發(fā)散式傳遞而難以估計和控制。因此，人民政協(xié)應當成為權(quán)威的民意來源，也承擔起民意傳播過程中政治控制的責任?？梢灶A見，人民政協(xié)的民調(diào)部門將進一步體現(xiàn)政協(xié)制度的民主政治價值，在促進政協(xié)成為民意表達的機關(guān)方面顯現(xiàn)出獨特的功能。人民政協(xié)經(jīng)常性的民調(diào)信息供給，將作為政協(xié)制度在今后一段時期內(nèi)重要的制度產(chǎn)出而贏得社會的關(guān)注。

（王云駿：南京大學黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長，教授；孫海燕：南京大學政府管理學院博士生）

責任編輯：張功杭