陳 向 武

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

執(zhí)法文書是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體實(shí)施法律的重要手段，是實(shí)施行政處罰的記錄和憑證，是體現(xiàn)執(zhí)法程序的載體，同時(shí)也是衡量行政執(zhí)法人員水平的重要指標(biāo)。為了提高行政執(zhí)法人員文書制作水平，結(jié)合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式和使用規(guī)范，通過(guò)對(duì)具體案例執(zhí)法文書應(yīng)用的分析，對(duì)原執(zhí)法文書制作進(jìn)行了點(diǎn)評(píng)，并制作了示例樣本供讀者參考。

【案情概述】

2009年10月21日，甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法人員李某，在市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該縣某街道市場(chǎng)肉販?zhǔn)Y某所出售的73千克豬肉無(wú)《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》，經(jīng)立案調(diào)查，查明：涉案豬肉在屠宰檢疫中檢疫為不合格，檢疫員未出具《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》。蔣某為貪圖便宜，將涉案豬肉從甲縣某屠宰場(chǎng)購(gòu)入銷售。甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所認(rèn)為，蔣某的行為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第三項(xiàng)及第五項(xiàng)之規(guī)定，根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第七十六條的規(guī)定，給予蔣某沒(méi)收（銷毀）柒拾叁公斤病豬肉、并處壹仟伍佰元整罰款的行政處罰。蔣某在規(guī)定時(shí)間內(nèi)履行了行政處罰決定書的義務(wù)。結(jié)案后，執(zhí)法人員進(jìn)行了組卷歸檔，檔案中有案件登記表、行政處罰立案審批表、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、行政強(qiáng)制決定書、送達(dá)回證、陳述申辯筆錄、詢問(wèn)筆錄、案件處理意見書、行政處罰事先告知書、行政處罰決定書、蔣某的檢查書、罰沒(méi)收據(jù)存根清單以及行政處罰結(jié)案報(bào)告等材料。

【執(zhí)法文書規(guī)范制作】

本期僅對(duì)本案中的《卷內(nèi)目錄》和《行政處罰立案審批表》進(jìn)行分析，指出本案中應(yīng)用《卷內(nèi)目錄》和《行政處罰立案審批表》存在的問(wèn)題，并就如何規(guī)范書寫進(jìn)行了闡述。本案處罰中使用的其他文書將逐期刊登。

1 卷內(nèi)目錄

1.1 卷內(nèi)目錄的制作規(guī)范

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰結(jié)案后，需要對(duì)處罰文書進(jìn)行立卷歸檔。卷內(nèi)目錄是用于登錄卷內(nèi)執(zhí)法文書題名，并固定文書排列次序的表格，排列在卷內(nèi)材料之前。卷內(nèi)目錄應(yīng)當(dāng)包括序號(hào)、題名、頁(yè)號(hào)和備注等內(nèi)容，并按卷內(nèi)文書材料排列順序逐件填寫。

根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》（農(nóng)政發(fā)〔2012]3號(hào)）的規(guī)定，執(zhí)法文書按照下列順序填寫排列于卷內(nèi)目錄中：

（一）行政處罰決定書；

（二）行政處罰立案審批表；

（三）當(dāng)事人的身份證明（身份證明指：自然人的為身份證復(fù)印件，法人或其他組織的為營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件）；

（四）詢問(wèn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄，按文書制作時(shí)間的先后順序填寫排列；

（五）抽樣取證憑證、證據(jù)登記保存清單、登記物品處理通知書、查封（扣押）決定書、解除查封（扣押）決定書、鑒定意見等文書，按文書制發(fā)時(shí)間填寫排列。采取行政強(qiáng)制措施的批準(zhǔn)等輔助文書應(yīng)當(dāng)附在其主文書后進(jìn)行排列；

（六）檢驗(yàn)報(bào)告、銷售單據(jù)、許可證（包括檢疫證明、動(dòng)物防疫條件合格證、動(dòng)物診療許可證等）等有關(guān)證據(jù)材料，按文書制發(fā)時(shí)間和證據(jù)提取的先后順序排列；

（七）案件處理意見書、行政處罰事先告知書，按文書制作時(shí)間的先后順序填寫排列，當(dāng)事人陳述、申辯材料排列于行政處罰事先告知書之后；

（八）行政處罰聽證會(huì)通知書、聽證筆錄、行政處罰聽證會(huì)報(bào)告書等聽證文書，按文書制發(fā)時(shí)間填寫排列；

（九）行政處罰決定審批表；

（十）送達(dá)回證等回執(zhí)證明文件（如，郵寄送達(dá)中通過(guò)掛號(hào)信方式郵寄的掛號(hào)信回執(zhí)），有多個(gè)送達(dá)回證的，按受送達(dá)人簽收時(shí)間的先后順序排列；

（十一）執(zhí)行的票據(jù)等材料；

（十二）罰沒(méi)物品處理記錄等；

（十三）履行行政處罰決定催告書、強(qiáng)制報(bào)告申請(qǐng)書、案件移送函等，按文書制發(fā)時(shí)間填寫排列；

（十四）行政處罰結(jié)案報(bào)告；

（十五）備考表。

除上述文書材料外，在實(shí)際執(zhí)法中還有集體討論評(píng)議案件的記錄材料，以及與有關(guān)案件處理問(wèn)題的內(nèi)部請(qǐng)示、報(bào)告、批復(fù)及領(lǐng)導(dǎo)同志批示等不宜公開的材料，這些不宜公開的材料如何歸檔，《農(nóng)業(yè)行政制作規(guī)范》未作規(guī)定，國(guó)家有關(guān)檔案管理的法律法規(guī)也未規(guī)定。在歸檔中，可以將這些不宜公開的材料作為副卷進(jìn)行歸檔，副卷材料未經(jīng)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，不得查閱、借閱。這些不宜公開的材料不應(yīng)當(dāng)

填寫排列于動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰案卷的卷內(nèi)目錄中。

卷內(nèi)目錄（本案中執(zhí)法人員制作的卷內(nèi)目錄）

1.2 本案中卷內(nèi)目錄存在的問(wèn)題分析

1.2.1 卷內(nèi)目錄表頭中缺少內(nèi)容

2006年以及2012年農(nóng)業(yè)部制修訂的農(nóng)業(yè)行政基本文書格式，未制定“卷內(nèi)目錄”格式樣本，但《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》對(duì)卷內(nèi)目錄包括的內(nèi)容作出了明確規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)包括序號(hào)、題名、頁(yè)號(hào)和備注等內(nèi)容。本案的卷內(nèi)目錄表頭中缺少了“備注”和“頁(yè)號(hào)”欄。備注是對(duì)卷內(nèi)文書材料的補(bǔ)充說(shuō)明，不可或缺。卷內(nèi)目錄排列的文書材料如果是復(fù)印件的，必須在“備注”欄中注明。頁(yè)號(hào)對(duì)應(yīng)文書材料的位置便于準(zhǔn)確查找。文書材料在歸檔時(shí)，應(yīng)當(dāng)用阿拉伯?dāng)?shù)字從“1”開始依次編寫頁(yè)號(hào)。頁(yè)號(hào)編寫在有字跡頁(yè)面正面的右上角和背面的左上角，大張材料折疊后應(yīng)當(dāng)在有字跡頁(yè)面的右上角編寫頁(yè)號(hào)，A4紙張橫印材料應(yīng)當(dāng)字頭朝裝訂線擺放好再編寫頁(yè)號(hào)。頁(yè)號(hào)編寫完畢應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)“題名”填寫于卷內(nèi)目錄。

1.2.2 卷內(nèi)目錄文書材料未按順序排列

就本案實(shí)施處罰過(guò)程中形成的文書材料，應(yīng)當(dāng)按下列順序填寫排列1由于本文只討論卷內(nèi)目錄文書材料的填寫規(guī)范問(wèn)題，因而卷內(nèi)目錄中文書資料制作、使用是否得當(dāng)不在這里甄別。后續(xù)的文章將對(duì)本案在實(shí)施處罰中使用的文書進(jìn)行逐一討論。：行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)填寫排列在序號(hào)1，而非序號(hào)10；案件登記表應(yīng)當(dāng)排列在序號(hào)2；行政處罰立案審批表應(yīng)當(dāng)排列在序號(hào)3；詢問(wèn)筆錄應(yīng)當(dāng)排列在序號(hào)4；現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄應(yīng)當(dāng)排列在序號(hào)5；行政強(qiáng)制決定書應(yīng)當(dāng)排列在序號(hào)6；案件處理意見書應(yīng)當(dāng)排列在序號(hào)7；陳述申辯筆錄應(yīng)當(dāng)排列在序號(hào)8；送達(dá)回證應(yīng)當(dāng)排列在序號(hào)10；行政處罰結(jié)案報(bào)告排列在備考表2備考表是在案件立卷歸檔時(shí)，記錄立卷、審查情況，在歸檔后對(duì)案卷進(jìn)行修補(bǔ)情況，以及對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人，摘抄、查詢、復(fù)印案卷等情況進(jìn)行記錄的表格。之前。

此外，從本案甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所給予蔣某“沒(méi)收（銷毀）柒拾叁公斤病豬肉”的處罰來(lái)看，甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所應(yīng)當(dāng)對(duì)沒(méi)收的豬肉進(jìn)行處理，應(yīng)當(dāng)制作“罰沒(méi)物品處理記錄”，但本案中缺少該文書。同時(shí)，卷內(nèi)目錄中未填寫排列“備考表”，案卷材料中也沒(méi)有“備考表”。

2 行政處罰立案審批表

2.1 行政處罰立案審批表的制作規(guī)范

行政處罰立案審批表是指動(dòng)物衛(wèi)生行政主體在適用一般程序辦理案件中，用以履行報(bào)批立案手續(xù)的文書。需要說(shuō)明的是，立案審批表為內(nèi)部文書，無(wú)需加蓋執(zhí)法機(jī)關(guān)印章。根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》和農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式的規(guī)定，行政處罰立案審批表應(yīng)當(dāng)按下列要求填寫：

卷內(nèi)目錄（以本案為例，卷內(nèi)目錄的填寫排列順序示例）

2.1.1 案號(hào)填寫 適用一般程序辦理案件，有八種文書需要編注“案號(hào)”，分別是行政處罰立案審批表、查封（扣押）決定書、解除查封（扣押）決定書、行政處罰事先告知書、行政處罰決定書、履行行政處罰決定催告書、強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書、案件移送函?！鞍柑?hào)”的內(nèi)容由“行政區(qū)劃簡(jiǎn)稱+執(zhí)法機(jī)關(guān)簡(jiǎn)稱+執(zhí)法類別+行為種類簡(jiǎn)稱（如立、告、罰等）+年份+序號(hào)”六部分組成，其中“行為種類簡(jiǎn)稱”按照行政行為的種類書寫，如立案行為應(yīng)書寫為“立”。如北京市延慶縣農(nóng)業(yè)局制作的文書，行政處罰立案審批表“案號(hào)”可編注為“延農(nóng)（獸藥）立[2013]1號(hào)”。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照《動(dòng)物防疫法》的授權(quán)，實(shí)施行政處罰制作的文書，“案號(hào)”中的“執(zhí)法類別”可以省略，如北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所制作的文書，行政處罰立案審批表“案號(hào)”可編注為“京動(dòng)監(jiān)立[2013]1號(hào)”。

2.1.2 案件來(lái)源填寫 “案件來(lái)源”欄應(yīng)當(dāng)按照檢查發(fā)現(xiàn)、群眾舉報(bào)或投訴、上級(jí)交辦、有關(guān)部門移送、媒體曝光、監(jiān)督抽檢、違法行為人交待等情況據(jù)實(shí)填寫。

2.1.3 受案時(shí)間填寫 “受案時(shí)間”欄應(yīng)當(dāng)按照檢查發(fā)現(xiàn)、群眾舉報(bào)或投訴、上級(jí)交辦、有關(guān)部門移送、媒體曝光、監(jiān)督抽檢、違法行為人交待的時(shí)間進(jìn)行填寫。受案時(shí)間與立案時(shí)間不同，立案時(shí)間是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體負(fù)責(zé)人決定立案的時(shí)間，通常情況下晚于受案時(shí)間。

2.1.4 案由填寫 “案由”欄填寫為“違法行為定性+案”，如，經(jīng)營(yíng)檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品案。在立案和調(diào)查取證階段文書中“案由”應(yīng)當(dāng)填寫為：“涉嫌+違法行為定性+案”。

2.1.5 當(dāng)事人填寫 首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件情況確定當(dāng)事人是“個(gè)人”還是“單位”，但“個(gè)人”、“單位”兩欄不能同時(shí)填寫，且同一案件中當(dāng)事人名稱前后應(yīng)當(dāng)一致。其次，當(dāng)事人為個(gè)人的，姓名應(yīng)填寫身份證或戶口簿上的姓名；住址應(yīng)填寫常住地址或居住地址；“年齡”應(yīng)以公歷周歲為準(zhǔn)。需要說(shuō)明的是，個(gè)體工商戶是自然人參與民事活動(dòng)的特殊形式，動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法中應(yīng)以自然人（個(gè)人）對(duì)待，填寫在“當(dāng)事人”欄中的“個(gè)人”欄，“姓名”欄應(yīng)當(dāng)填寫《個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照》中經(jīng)營(yíng)者姓名，個(gè)體工商戶使用名稱的，名稱應(yīng)當(dāng)填寫于經(jīng)營(yíng)者姓名之后。如，“李某某，系興隆肉食品經(jīng)營(yíng)部個(gè)體工商戶經(jīng)營(yíng)者”。不能將個(gè)體工商戶使用的名稱填寫為當(dāng)事人。最后，當(dāng)事人為法人或者其他組織的，填寫的單位名稱、法定代表人（負(fù)責(zé)人）、地址等事項(xiàng)應(yīng)與工商登記注冊(cè)信息一致。需要說(shuō)明的是，填寫“單位”欄中的“法定代表人（負(fù)責(zé)人）”欄時(shí)，單位類型是企業(yè)法人的，填寫法定代表人姓名，斜線劃去“負(fù)責(zé)人”字樣；單位類型是其他組織的，填寫負(fù)責(zé)人姓名，斜線劃去“法定代表人”字樣。法人和法定代表人是兩個(gè)不同的法律概念，通俗地講，法人指單位，代表單位行政權(quán)利履行義務(wù)的負(fù)責(zé)人為法定代表人。

2.1.6 簡(jiǎn)要案情填寫 “簡(jiǎn)要案情”欄應(yīng)當(dāng)寫明當(dāng)事人涉嫌違法的事實(shí)、證據(jù)等簡(jiǎn)要情況以及涉嫌違反的相關(guān)法律規(guī)定，并由受案人簽名。

2.1.7 執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見和法制機(jī)構(gòu)意見填寫執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)在填寫審核意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)表述明確，沒(méi)有歧義。動(dòng)物衛(wèi)生行政主體（指獸醫(yī)主管部門、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)）內(nèi)設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在“執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見”欄填寫是否立案調(diào)查的意見；法制機(jī)構(gòu)審查執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見是否正確，并在“法制機(jī)構(gòu)意見”欄填寫是否同意或改變執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見等內(nèi)容。如果不設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)的，對(duì)應(yīng)欄不填寫。需要說(shuō)明的是，獸醫(yī)主管部門將獸藥等行政處罰權(quán)委托動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的意見應(yīng)當(dāng)填寫在“執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見”欄，“法制機(jī)構(gòu)意見”和“執(zhí)法機(jī)關(guān)意見”欄由獸醫(yī)主管部門填寫。

2.1.8 執(zhí)法機(jī)關(guān)意見填寫 “執(zhí)法機(jī)關(guān)意見”欄由執(zhí)法機(jī)關(guān)法定代表人或分管負(fù)責(zé)人以及其他有立案審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)簽署審批意見。通常應(yīng)寫明同意立案或改變法制機(jī)構(gòu)的審核意見等內(nèi)容，同意立案的還應(yīng)當(dāng)明確承辦人員的姓名。

2.2 本案中行政處罰立案審批表存在的問(wèn)題

2.2.1 案號(hào)編注不規(guī)范 本案立案審批表案號(hào)編注為“甲（動(dòng)監(jiān)）罰[2009]02號(hào)”不規(guī)范。首先，案號(hào)內(nèi)容的序號(hào)前無(wú)需加“0”；其次，未列明執(zhí)法機(jī)關(guān)簡(jiǎn)稱。因而，本案案號(hào)依照當(dāng)時(shí)的文書制作規(guī)范，應(yīng)當(dāng)編注為“甲動(dòng)監(jiān)（防疫）罰[2009]2號(hào)”。

依照2012年修訂后的《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》，案號(hào)中應(yīng)增加“行為種類簡(jiǎn)稱”，同時(shí)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施的行政處罰，案號(hào)內(nèi)容可以省略“執(zhí)法類別”。若依現(xiàn)行的文書制作規(guī)范，本案案號(hào)應(yīng)當(dāng)編注為“甲動(dòng)監(jiān)立[2009]2號(hào)”。

2.2.2 案由填寫不正確 本案案由填寫為“在市場(chǎng)上出售無(wú)兩章一證的病害豬肉”不正確。首先，在立案階段案由為“涉嫌+違法行為定性+案”三部分組成，本案案由缺少“涉嫌”和“案”字樣，其次，從本文“案情概述”來(lái)看，本案的違法行為應(yīng)當(dāng)定性為“經(jīng)營(yíng)檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品”。因而，本案立案階段案由應(yīng)當(dāng)填寫為“涉嫌經(jīng)營(yíng)檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品案”。

2.2.3 簡(jiǎn)要案情書寫不規(guī)范 本案執(zhí)法人員書寫的簡(jiǎn)要案情缺少涉嫌違反法律規(guī)范的名稱，以及具體的法律條款。就本案而言，簡(jiǎn)要案情可以書寫為：“當(dāng)事人在甲縣某街道市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)檢疫不合格豬肉的行為，涉嫌違反《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第二十五條第三項(xiàng)，即禁止經(jīng)營(yíng)檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品的規(guī)定”。

行政處罰立案審批表（以本案為例，行政處罰立案申批表制作示例）甲動(dòng)監(jiān) 立 [2009]2 號(hào)

2.2.4 受案人意見書寫不正確 本案執(zhí)法人員未經(jīng)立案調(diào)查，就直接將處罰決定的內(nèi)容書寫在“受案人意見”欄，這種寫法是錯(cuò)誤的。受案意見應(yīng)當(dāng)書寫是否建議立案的內(nèi)容。需要說(shuō)明的是，2012年農(nóng)業(yè)部修訂的行政處罰立案審批表，刪除了“受案人意見”欄，受案人只需在“簡(jiǎn)要案情”欄書寫當(dāng)事人涉嫌違法的事實(shí)、證據(jù)等簡(jiǎn)要情況以及涉嫌違反的相關(guān)法律規(guī)定，并由受案人簽名即可。

2.2.5 未書寫處罰機(jī)關(guān)意見 本案中，甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所負(fù)責(zé)人未書寫立案意見，意味著該案的處理未經(jīng)立案審批。本案雖然在執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見欄書寫了“同意立案”的意見，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅為甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的意見不具有法律上啟動(dòng)立案調(diào)查程序的效力。需要說(shuō)明的是，2012年農(nóng)業(yè)部修訂的行政處罰立案審批表，將“處罰機(jī)關(guān)意見”欄修改為“執(zhí)法機(jī)關(guān)意見”，并由有立案審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)簽署是否立案調(diào)查的審批意見，如需要立案調(diào)查的，還應(yīng)當(dāng)明確承辦人員的姓名。