文│孫旗

1月18日，深圳市政府宣布，深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請進(jìn)入市場流通。這意味著，深圳市眾多因歷史遺留問題，“政府拿不回、集體用不了”，也法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的原農(nóng)村集體土地，有望通過掛牌出(轉(zhuǎn))讓土地使用權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。

近年來，全國多個(gè)地方的土地改革工作都在“摸著石頭過河”。土地管理制度改革的核心是要從根本上改變現(xiàn)行的土地用途管制制度，改計(jì)劃配置為市場配置。為實(shí)行市場配置，首先要建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場。深圳此次試點(diǎn)雖然是針對產(chǎn)業(yè)用地，但可能代表了接下來的土地改革和立法的方向。

國土資源部日前發(fā)布《2012年中國土地政策藍(lán)皮書》中預(yù)計(jì)，2013年我國土地政策將促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，在集體建設(shè)用地建設(shè)公租房、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、征地制度改革等方面將出臺(tái)可操作性的政策和措施。

深圳土改進(jìn)行時(shí)

土地饑渴將是深圳日益嚴(yán)重的頑疾?！暗?020年，深圳市可供新增建設(shè)用地只有59平方公里，且這些地塊零星、分散，重大項(xiàng)目、公共設(shè)施要落地就會(huì)碰到土地空間匱乏的這樣一種制約，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市發(fā)展也受到了土地空間的制約?！痹?月18日深圳市政府召開的“1+6”文件新聞發(fā)布會(huì)上，深圳市委常委、常務(wù)副市長呂銳鋒強(qiáng)調(diào)。

“1+6”文件包括1個(gè)主文件和6個(gè)附屬文件，“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請進(jìn)入市場流通”則來源于此。主文件《深圳市人民政府關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》（下稱《意見》）作為深圳市人民政府2013年1號文件，對產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、用地用房供給、土地二次開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管服務(wù)等方面提出了綱領(lǐng)性要求。6個(gè)附屬文件則涉及完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制、宗地地價(jià)測算規(guī)則、工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓、閑置土地處置、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房管理以及產(chǎn)業(yè)配套住房等內(nèi)容。

去年5月，醞釀了兩年之久的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（下稱《總體方案》）正式公布，拉開深圳又一次“土改”的序幕。這也是國家支持各地探索差別化土地管理政策的嘗試之一。

在當(dāng)日的發(fā)布會(huì)上，國土資源部部長徐紹史將之稱之為，一次“里程碑式的戰(zhàn)略抉擇”，“賦予深圳深化土地管理制度改革這一歷史使命，希望深圳在探索土地資源配置市場化、土地利用高效化和土地管理法制化等方面積累經(jīng)驗(yàn)，為土地管理制度改革探出新路?！?/p>

“1+6”文件強(qiáng)化了《總體方案》最突出的三點(diǎn)改革，一是以明晰土地產(chǎn)權(quán)為核心，健全土地權(quán)利體系；二是以市場化為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)土地要素的自由流轉(zhuǎn)；三是以城市發(fā)展為目標(biāo)，創(chuàng)新土地利益的共享機(jī)制。

作為改革前沿，深圳早在2004年土地就全都國有化，但原來的農(nóng)村集體仍實(shí)際占用大量土地是歷史遺留問題。公開數(shù)據(jù)顯示，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共占用約390平方公里的土地，約占深圳市建設(shè)用地的42%，其中僅有95平方公里為合法用地。這意味著，超過全深圳用地總量1/3的原農(nóng)村集體土地和違法違建占地暫時(shí)無法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。

從土地的利用效益來看，到2010年，深圳每平方公里的GDP產(chǎn)出達(dá)到了4.77億元人民幣，與新加坡18.4億元/平方公里和香港14.3億元/平方公里的利用效益相比，差距巨大，且“二元化”現(xiàn)象突出。

一方面是土地利用效益仍有很大空間，一方面可利用土地捉襟見肘，與此同時(shí)大量土地存在著產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、征轉(zhuǎn)手續(xù)不清、違法建設(shè)等問題，極大影響土地盤活利用。因此，“深圳未來的可持續(xù)發(fā)展必須充分挖掘土地資源潛力，必須通過空間資源的再配置、再優(yōu)化來達(dá)到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城市質(zhì)量提升的目的?！眳武J鋒強(qiáng)調(diào)。

改革前沿圖為深圳的鄧小平雕像。無論是習(xí)近平總書記的“南巡”講話，還是李克強(qiáng)副總理的“紅利說”，確定了中國將繼續(xù)改革。而作為改革前沿，深圳此次在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)方面被“特批”試點(diǎn)，國土資源部部長徐紹史甚至將之稱之為，一次“里程碑式的戰(zhàn)略抉擇”。

產(chǎn)業(yè)先行的城鎮(zhèn)化標(biāo)本

據(jù)深圳市一位官員透露，此次被國土部“特批”的試點(diǎn)針對的是產(chǎn)業(yè)用地，但頗有將深圳的此次試點(diǎn)打造成“產(chǎn)業(yè)先行的城鎮(zhèn)化”的樣本意味。

無論是習(xí)近平總書記的“南巡”，還是李克強(qiáng)副總理強(qiáng)調(diào)的“改革紅利說”，都向國人傳達(dá)了一個(gè)明確的信號——新型城鎮(zhèn)化已被力求開辟改革新局面的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體選為了改革的突破口。所謂新型城鎮(zhèn)化的“新”體現(xiàn)在：遵循工業(yè)化與城鎮(zhèn)化、農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化規(guī)律。其中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)的布局，必然要涉及到農(nóng)村集體土地如何流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)過程中如何讓農(nóng)民受益等問題。

“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地可進(jìn)入市場流通”這一政策有著這樣的市場背景：受宏觀經(jīng)濟(jì)影響，深圳的廠房空置率一直高居不下。據(jù)了解，一般城市的廠房空置率為10%-20%，而深圳的這一數(shù)字卻達(dá)到了30%-40%。

深圳流動(dòng)人口和出租屋綜合管理辦公室發(fā)布的去年一季度抽樣調(diào)查報(bào)告顯示，深圳當(dāng)季廠房倉庫租金基本持平，但空置率同比提升3.2個(gè)百分點(diǎn)，二季度的空置更加嚴(yán)重。

該報(bào)告指出背后的主因是，“以外貿(mào)出口為主的外向型經(jīng)濟(jì)企業(yè)訂單減少，原材料和人力成本上升，企業(yè)的開工率下滑，對擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模持保守態(tài)度，導(dǎo)致對工業(yè)廠房的需求萎靡，有的甚至還縮小了生產(chǎn)規(guī)模?！?/p>

這是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的后遺癥，而深圳也有產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型的需求，“要最大限度滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過規(guī)劃引導(dǎo)和體制機(jī)制的創(chuàng)新，建立全市一盤棋的產(chǎn)業(yè)空間體系，形成均衡化、聚居化、高端化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，確保向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)、先進(jìn)制造業(yè)、優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)等進(jìn)行傾斜?！眳武J鋒說。

新興產(chǎn)業(yè)的迅速成長，一方面“承接”了部分空置的廠房。另一方面，也對產(chǎn)業(yè)載體——工業(yè)園區(qū)的配套服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施、周邊環(huán)境，提出了更高的要求?？罩玫膹S房和盤活農(nóng)村集體土地則是關(guān)鍵。

深圳市規(guī)劃國土委秘書處黨委書記詹有力在一次關(guān)于深圳土地改革的專家咨詢會(huì)上坦言，深圳前30年快速城市化過程中，土地利用實(shí)際上是見縫插針式的，好用的就先用，急用的就先用。目前，深圳5000平方米以上的工業(yè)園區(qū)有3881個(gè)，用地非常分散，尤其在原特區(qū)外非常無序。也正因此，如果不通過制度設(shè)計(jì)來解決土地的二次利用問題，就沒有辦法支撐深圳未來的城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級。

搞清楚城市到底需要且合適哪些產(chǎn)業(yè)，利用制度創(chuàng)新來解決農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，為產(chǎn)業(yè)用地的需求提供解決方案，這是深圳在“新型城鎮(zhèn)化”下的思路，被賦予了先試后推廣的期望。

事實(shí)上，對于產(chǎn)業(yè)用地掛牌，深圳一直“干預(yù)”較多，在涉及到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)或政府鼓勵(lì)支持的產(chǎn)業(yè)用地出讓上，實(shí)行差別化供地管理。《總體方案》就提出，針對一些戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)等有利于城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)，向社會(huì)公布擬出讓地塊的有關(guān)信息，做到公開、透明；此外每年拿出一定比例的產(chǎn)業(yè)用地，只設(shè)定基本的產(chǎn)業(yè)條件，完全進(jìn)行市場化配置，來回避現(xiàn)在很多企業(yè)能拿出地來但不能高效利用，很多需要地的又拿不出地的矛盾。

關(guān)鍵的“第47條”

曾被《時(shí)代》雜志評為拉美地區(qū)五位主要改革家之一的德·索托，在他的《資本的秘密》一書中寫道：“發(fā)展中國家并不缺乏資產(chǎn)，只是由于得不到清楚的界定，尤其是農(nóng)民和窮人大量占用的資產(chǎn)得不到權(quán)威的法律表達(dá)，所以不能通過靈便的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓來不斷產(chǎn)生更高的價(jià)值?！?/p>

這也是目前我國城鄉(xiāng)土地二元制度最大的弊端，嚴(yán)重扭曲土地收益與供需結(jié)構(gòu)不合理問題，已成為阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)一步深化和發(fā)展的“攔路虎”。國土資源部部長徐紹史最新表態(tài)，要優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)，破除城鄉(xiāng)土地二元體制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

中國土地改革的突破口是農(nóng)村土地的征收早已形成共識(shí)。這可視為是為加速城鎮(zhèn)化掃清現(xiàn)實(shí)障礙。在目前的土地用途管制制度下，農(nóng)業(yè)用地的價(jià)格極低，而建設(shè)用地的價(jià)格很高，這樣就形成了農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的價(jià)格“雙軌制”。而以農(nóng)村集體土地征收為核心的土地制度的改革的一個(gè)重要目的在于打破城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)。

2012年12月24-28日，十一屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議召開，《土地管理法修正案（草案）》首次上會(huì)審議。相比2009年國土資源部修改了數(shù)十條的內(nèi)部征求意見稿，最終面見人大常委們的修正案只剩下了一條改動(dòng)——?jiǎng)h去了第47條“按被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，補(bǔ)償總和不超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”的內(nèi)容，改為“公平補(bǔ)償”這一基本原則，就是按市場價(jià)格或同類土地的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。

國務(wù)院法制辦主任宋大涵對修法說了一句耐人尋味的話：“當(dāng)前最突出的問題就是第47條涉及的征地補(bǔ)償問題。先集中精力對第47條進(jìn)行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務(wù)院制定條例?！?/p>

只有這一條修訂，凸顯“修法”之路漫漫。但這一條極為關(guān)鍵，關(guān)系到《農(nóng)村集體土地征收和補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，該條例與城鎮(zhèn)化亟需解決的農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)以支撐城鎮(zhèn)化的深入有直接關(guān)系。也是溫家寶總理2012年3月提出的本屆政府任期最后一年“一定要做，不留給后人”的五件難事之一。

北大法學(xué)院教授姜明安指出，“修改第47條并上會(huì)就是為了解決條例出臺(tái)的法理問題?！弊鳛槠渖衔环ǖ耐恋毓芾矸ǎ槍Φ?7條的修改，確定補(bǔ)償基本原則的同時(shí)，也將對國務(wù)院制定征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償安置的具體辦法上給出授權(quán)。

試點(diǎn)使命深圳此次試點(diǎn)，實(shí)質(zhì)是為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改革探出新路，為《農(nóng)村集體土地征收和補(bǔ)償條例》順利出臺(tái)積累經(jīng)驗(yàn)。而《條例》的出臺(tái)，將會(huì)倒逼“征收主體、范圍、方式”等一系列土地問題的基本法律的修訂。

一旦《農(nóng)村集體土地征收和補(bǔ)償條例》順利出臺(tái)，將會(huì)倒逼“征收主體、范圍、方式”等一系列土地問題的基本法律的修訂。深圳在土地流轉(zhuǎn)方面的具體操作已初步摸出了“石頭”：根據(jù)“1+6”文件，原農(nóng)村集體擁有的工業(yè)用地進(jìn)入市場流通，有兩種收益分配方式可供選擇。第一種方式是所得收益50%納入深圳市國土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位；第二種方式是所得收益70%納入深圳市國土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，并可持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。

北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授周其仁指出，明確了參與土地市場各交易主體的法律地位，把不當(dāng)征用的土地還給市場配置，假以時(shí)日，我們或有機(jī)會(huì)看到一個(gè)“價(jià)格機(jī)制配置土地”的市場。