■本刊記者 楊 敏

9月峰街13道日一下間午會(huì)2：議30室，里浙已江經(jīng)溫坐嶺滿(mǎn)市了橫人，橫峰街道視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)民主懇談會(huì)正在召開(kāi)。

“才到了38個(gè)人，人數(shù)還不夠啊，”溫嶺民主懇談辦公室主任陳奕敏，提前半小時(shí)就來(lái)到橫峰街道。這位當(dāng)?shù)馗刹垦壑械摹瓣悜┱劇保闹杏邪芽潭染_的“尺子”，有關(guān)懇談會(huì)的任何細(xì)節(jié)都逃不過(guò)他的眼睛。

這場(chǎng)會(huì)，是1999年以來(lái)，溫嶺召開(kāi)的近3000場(chǎng)民主懇談會(huì)中最普通不過(guò)的一次。舊村改造、環(huán)境治理、校網(wǎng)撤并、預(yù)算編制、三公經(jīng)費(fèi)……無(wú)論小事大事，溫嶺的老百姓都有機(jī)會(huì)發(fā)發(fā)言、放放“炮”。

14年，經(jīng)歷5任書(shū)記、市長(zhǎng)、人大主任，在中國(guó)基層創(chuàng)新仍然走不出人走政息怪圈的大背景下，溫嶺民主懇談的持續(xù)動(dòng)力，成為值得一探究竟的話(huà)題。

在政府與社會(huì)的接口上做文章

橫峰街道懇談會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，主席臺(tái)沒(méi)派上用場(chǎng)。

街道辦主任盧法友、副書(shū)記潘丹和公安局、派出所的幾位代表坐在矩形會(huì)議室的一端，27個(gè)村的村支書(shū)、村委會(huì)主任，銀行、幼兒園、企業(yè)等相關(guān)代表圍坐一圈。

“我們都用臺(tái)州方言開(kāi)會(huì)”，細(xì)心的潘丹提出給記者找個(gè)“同聲翻譯”。

在簡(jiǎn)單介紹視頻監(jiān)控的重要性之后，街道派出所通報(bào)了近3年要安裝的440個(gè)高清攝像頭的選址方案。

會(huì)議一開(kāi)始，中規(guī)中矩按照流程走。到了討論環(huán)節(jié)，會(huì)場(chǎng)頓時(shí)熱鬧起來(lái)。

祝家洋村支部書(shū)記提出，村里9只探頭不夠，還有一兩處地方?jīng)]有覆蓋到，而且三年建設(shè)周期太長(zhǎng)，不如一次性完成；邱家岸村書(shū)記蔡永乾，則質(zhì)疑方案中該村的11個(gè)探頭選址有問(wèn)題，要求重新選址。

七八位代表，擠到會(huì)場(chǎng)張貼的一張視頻監(jiān)控布局圖前面，仔細(xì)查看本村的探頭數(shù)量和選址地點(diǎn)。

大家發(fā)言越來(lái)越熱烈，從建設(shè)周期、財(cái)政補(bǔ)貼方式、探頭數(shù)量和選址方案，方方面面都提出了完善意見(jiàn)?！澳憧矗蠹叶加性?huà)說(shuō)，也都說(shuō)到了點(diǎn)子上，會(huì)開(kāi)得很有質(zhì)量，”陳奕敏笑吟吟地說(shuō)。

讓大家都有話(huà)說(shuō)，就意味著議程設(shè)置必須與百姓生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)?！皺M峰街道企業(yè)較多，流動(dòng)人口也很多，對(duì)社會(huì)治安問(wèn)題，老百姓關(guān)注度高，所以才把這樣的工作拿出來(lái)懇談，”派出所所長(zhǎng)蔡仁輝介紹說(shuō)。

懇談，意味著哪怕一個(gè)小小攝像頭的安裝，百姓和政府都是可以商量的。盧法友現(xiàn)場(chǎng)承諾，會(huì)認(rèn)真考慮村民關(guān)于縮短建設(shè)周期的建議，村里如對(duì)選址有異議，均可與派出所協(xié)商實(shí)地勘驗(yàn)。

“會(huì)上提了很多不同意見(jiàn)，你們有心理準(zhǔn)備嗎？”會(huì)后記者問(wèn)。

“開(kāi)這個(gè)會(huì)的目的，就是聽(tīng)意見(jiàn)，然后再去完善工作方案”，潘丹說(shuō)，“像今天這個(gè)會(huì)，如果不懇談，好事也不容易辦好，工作落實(shí)下去是罵聲而不是贊揚(yáng)聲。當(dāng)你聽(tīng)取民意之后，哪怕這項(xiàng)工作沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，只要群眾參與了，大家就能支持、理解?！?/p>

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是培育和發(fā)展民主政治的溫床。一直關(guān)注溫嶺的學(xué)者李凡，將民主懇談議程設(shè)置稱(chēng)為“找接口”。

他認(rèn)為，溫嶺民營(yíng)經(jīng)濟(jì)很強(qiáng)，是典型的小政府、大社會(huì)。自主、競(jìng)爭(zhēng)、平等、公開(kāi)、民主等符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)則的新觀念，滲透和延伸到人們的政治生活領(lǐng)域。社會(huì)有改革的要求，倒逼政府在與社會(huì)的接口上做些文章。

“溫嶺民主懇談，就是這種接口上的改革，解決的是政府和老百姓的關(guān)系問(wèn)題，這讓基層民主改革出現(xiàn)了對(duì)話(huà)，而不是生硬的體制內(nèi)改革，”李凡說(shuō)。

既然有接口，免不了就有磨合。在民主懇談這張制度的“會(huì)議桌”旁，政府曾經(jīng)生澀過(guò)，面對(duì)火藥味很濃的現(xiàn)場(chǎng)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也冒過(guò)汗；另一方面，百姓也把懇談當(dāng)成“吐槽會(huì)”，熱衷表達(dá)個(gè)人訴求。

1999年6月25日，當(dāng)松門(mén)第一位村民拿起話(huà)筒倒出滿(mǎn)腹牢騷時(shí)，人們肯定想不到14年后，橫峰街道這場(chǎng)最普通不過(guò)的懇談會(huì)，能讓我們看到這樣的對(duì)話(huà)雙方：從容且充滿(mǎn)誠(chéng)意的政府，理性又不乏熱情的公民。

民主是一場(chǎng)訓(xùn)練，一邊是對(duì)權(quán)力的馴服，一邊是對(duì)權(quán)利的伸張。一張會(huì)議桌，讓政府和民眾在相互磨合中成長(zhǎng)。

就在記者到達(dá)溫嶺前一天，新河鎮(zhèn)也剛剛召開(kāi)一場(chǎng)披云山公園改造提升建設(shè)懇談會(huì)。

盡管在媒體人眼中，新河作為溫嶺民主懇談的標(biāo)桿，是不容錯(cuò)失的，但記者并無(wú)懊惱。原因在于，溫嶺已經(jīng)在新河、澤國(guó)、松門(mén)、溫嶠等“盆景”之外，令基層民主蔚然成風(fēng)、移步即景。

“民主懇談已經(jīng)成為一種習(xí)慣，停不下來(lái)了，”新河鎮(zhèn)宣傳委員陳瑤告訴《決策》，這不僅僅因?yàn)樗呀?jīng)成為政府的一種工作方式，更成為老百姓一種生活方式。

制度化推演

民主建設(shè)像個(gè)陀螺，讓它動(dòng)起來(lái)，既需要自身運(yùn)動(dòng)的慣性，也需要外部給力。這種保障其動(dòng)力不衰的力量就是制度。

制度是什么？是規(guī)矩和準(zhǔn)則。

“14年來(lái)，溫嶺市委已經(jīng)相繼發(fā)布了10個(gè)文件，去一步步規(guī)范完善民主懇談制度?！标愞让艚榻B。

這10個(gè)文件，當(dāng)屬2002年和2004年最具有節(jié)點(diǎn)意義。

早在2002年10月，第一份市委文件就明確提出，“全市各地各部門(mén)都要把民主懇談作為重大決策的必經(jīng)程序”。從此，民主懇談不僅僅從寬泛民生議題轉(zhuǎn)向決策性議題，更從幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“自選動(dòng)作”成為全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的“規(guī)定動(dòng)作”。

2004年《中共溫嶺市委關(guān)于民主懇談的若干規(guī)定（試行）》，對(duì)民主懇談的議題提出、參與者產(chǎn)生和程序流程等進(jìn)行全面規(guī)范，如此，民主懇談能夠用“一把尺子量到底”，為考核提供了依據(jù)。

有了制度就可以制度化？

2004年，恰恰是陳奕敏最感困惑的時(shí)期。決策性民主懇談施行初期，就有學(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為民主懇談是體制外的，沒(méi)有法律地位，不能成為公共決策的主體。

李凡認(rèn)為，對(duì)于決策主體政府來(lái)說(shuō)，對(duì)民意可能接受，也可能不接受，因此，如何將這種體制外的創(chuàng)新同既有體制相結(jié)合，使群眾在關(guān)于公共事務(wù)的決策中擁有最終的發(fā)言權(quán)，成為溫嶺民主懇談進(jìn)一步向前發(fā)展需要解決的問(wèn)題。

盡管陳奕敏一直認(rèn)為，民主懇談不存在體制內(nèi)、體制外的問(wèn)題，但他還是在學(xué)者的幫助下，尋找一個(gè)體制內(nèi)切口——人大主導(dǎo)下的參與式預(yù)算改革。

“激活人大”，是記者在溫嶺采訪聽(tīng)到最多的一個(gè)概念，這個(gè)概念的另一面則是人大代表從二線走向一線。

財(cái)政乃庶政之母，參與式預(yù)算說(shuō)到底，就是老百姓幫助政府一起管好錢(qián)袋子，決定錢(qián)怎么花。有兩個(gè)人的故事，能夠說(shuō)明人大代表是怎樣走向“一線”的。

陳元方，是新河鎮(zhèn)路邊村黨支部書(shū)記、鎮(zhèn)、市兩級(jí)人大代表。當(dāng)記者問(wèn)他，在這雙重角色中，哪個(gè)說(shuō)話(huà)更有分量。陳元方毫不猶豫地回答，“當(dāng)然是人大代表”。

據(jù)陳元方回憶，參與式預(yù)算試點(diǎn)之初，2005年新河鎮(zhèn)有5800萬(wàn)財(cái)政赤字，他揣測(cè)這或許是政府決定要管好錢(qián)袋子的原因。

參與式預(yù)算的流程大致是：第一步，政府提出財(cái)政預(yù)算草案；第二步，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)以及新設(shè)立的人大財(cái)經(jīng)小組、各代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、自愿參加的公眾進(jìn)行初審，吸納眾人意見(jiàn)后提出初審報(bào)告；第三步，在人代會(huì)上，代表們可以根據(jù)實(shí)際情況提出具體的預(yù)算修正議案提交大會(huì)表決，一旦表決通過(guò)，政府就必須按照議案做出修改。

陳元方印象最深的一次，就是自己和其他代表聯(lián)名否決掉一個(gè)政府購(gòu)車(chē)項(xiàng)目。

西城居委會(huì)主任吳笑菊，與陳元方一樣，也是人大代表中的活躍分子。2008年，吳笑菊聯(lián)合10名代表，第三次提出了“預(yù)算修正議案”，建議政府增加100萬(wàn)元支出，用于老城區(qū)所有道路的改造。

然而在最后的無(wú)記名票決中，議案沒(méi)有通過(guò)?！拔耶?dāng)時(shí)傷心地哭了，因?yàn)檫@個(gè)議案代表了全體老城區(qū)人民的利益”。

2009年，吳笑菊在政府年度財(cái)政預(yù)算中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)事業(yè)支出中包括了“老城區(qū)道路改造”這一項(xiàng)，吳笑菊又笑了。

陳元方和吳笑菊的故事，從兩個(gè)側(cè)面說(shuō)明了參與式預(yù)算的成果，對(duì)政府財(cái)政支出這塊“蛋糕”來(lái)說(shuō)，三公支出“切塊”越來(lái)越小，民生投入?yún)s越來(lái)越多。

《決策》記者瀏覽“溫嶺參與式預(yù)算網(wǎng)”發(fā)現(xiàn)，2013年溫嶺市部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算和三公經(jīng)費(fèi)已經(jīng)全部公開(kāi)。在2008年就已經(jīng)消滅財(cái)政赤字的新河鎮(zhèn)，財(cái)政支出的盤(pán)子越來(lái)越大，但是三公支出則越來(lái)越少，2012年為245萬(wàn)，2013年則縮減為161.9萬(wàn)。

新河不是孤案，《決策》記者發(fā)現(xiàn)，16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道三公經(jīng)費(fèi)均呈逐年遞減之勢(shì)?！?010年，參與式預(yù)算在全市推廣，這就是一個(gè)非常直觀的變化”，陳奕敏說(shuō)。

李凡認(rèn)為，不管是什么制度改革，一定要能帶來(lái)一些成果，這個(gè)成果可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也可以是解決財(cái)政赤字。“改革不僅僅談?wù)撘粋€(gè)價(jià)值觀念。只有改革能帶來(lái)點(diǎn)東西，才能讓人有想法、有希望往前走?！?/p>

顯然，經(jīng)過(guò)制度推演，溫嶺民主懇談經(jīng)歷5任書(shū)記、市長(zhǎng)，已經(jīng)形成“接力棒效應(yīng)”，而不是主政者靈機(jī)一動(dòng)的創(chuàng)新。

堅(jiān)持中求變

在溫嶺采訪，陳奕敏一直被記者追問(wèn)，有沒(méi)有最新的亮點(diǎn)讓記者去看看?！叭]根，那是全新的東西”，他信心滿(mǎn)滿(mǎn)。

9月14日上午9時(shí)，塢根鎮(zhèn)人大主席劉永標(biāo)和副主席阮風(fēng)華在辦公室已等候多時(shí)。塢根鎮(zhèn)成為全市唯一參與式?jīng)Q算的試點(diǎn)，還有一個(gè)機(jī)緣巧合的故事。

2012年下半年，陳奕敏已經(jīng)做好了參與式?jīng)Q算試點(diǎn)方案，但是放在哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)去試呢？他找到新河，新河很猶豫。在一次會(huì)上，他與劉永標(biāo)談及此事，兩個(gè)人一拍即合。

為什么在這個(gè)時(shí)間，去推動(dòng)參與式?jīng)Q算？

“民主懇談也好、人代會(huì)也好，我們花那么多功夫做預(yù)算，政府執(zhí)行的到底怎么樣，如果僅僅只是人代會(huì)上簡(jiǎn)單羅列一下，陳述資金情況良好，這不是一句空話(huà)嗎？”劉永標(biāo)說(shuō)。

“十八大報(bào)告中提到要加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，為此我們就在考慮怎樣把參與式預(yù)算向執(zhí)行情況的監(jiān)督進(jìn)行延伸”，阮風(fēng)華補(bǔ)充道。

8月20日上午，溫嶺市塢根鎮(zhèn)政府會(huì)議室內(nèi)，50余名與會(huì)者人手一份“塢根鎮(zhèn)2013年上半年財(cái)政收支預(yù)算執(zhí)行情況”，輪番向該鎮(zhèn)干部發(fā)問(wèn)。

這是溫嶺市首次實(shí)行參與式?jīng)Q算，由市、鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表和群眾代表共同對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

“‘彩化塢根’工程上半年投入7.8萬(wàn)元，完成計(jì)劃1.56%，為什么這么低？”溫嶺市人大代表、坑潘村村民潘宗球指著預(yù)算表問(wèn)；“村級(jí)復(fù)墾指標(biāo)補(bǔ)助完成預(yù)算支出計(jì)劃189.48%，怎么超這么多？”……

《決策》記者手中有一份塢根鎮(zhèn)第二季度參與式?jīng)Q算表，這20頁(yè)紙，細(xì)化到每個(gè)項(xiàng)目支出進(jìn)度。以植物防治支出為例，具體到松線蟲(chóng)病防治8.8萬(wàn)，上半年完成比例為1.14%。

這是一個(gè)不需要太多財(cái)會(huì)知識(shí)就能看懂的財(cái)政賬本。劉永標(biāo)確實(shí)是個(gè)行家，這位從1986年就擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)總會(huì)計(jì)的“老財(cái)政”，對(duì)參與式?jīng)Q算這樣的技術(shù)活稔熟于心。

試點(diǎn)為什么在塢根？

“今年我們財(cái)政資金1.2個(gè)億，對(duì)試點(diǎn)參與式?jīng)Q算來(lái)說(shuō)，是一個(gè)規(guī)模適中的盤(pán)子”，劉永標(biāo)更愿意從客觀條件去回答如上問(wèn)題。

“有了塢根的參與式?jīng)Q算，溫嶺改革可以說(shuō)是形成了一個(gè)完整的創(chuàng)新系統(tǒng)”，陳奕敏評(píng)價(jià)。

一項(xiàng)做了14年的民主懇談，《決策》記者三次報(bào)道，每次都能看到變化、看到新意。逢山開(kāi)道、遇水搭橋，不斷完善改革技術(shù)。其背后，是對(duì)基層治理規(guī)律最客觀的遵從。

領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)政聲的追求，是任何治理結(jié)構(gòu)中的客觀存在。如何正確引導(dǎo)這種訴求，搭建新載體，尋找新切口，在堅(jiān)持中求變，搭建不斷完善的創(chuàng)新空間，是溫嶺協(xié)商民主“事業(yè)長(zhǎng)青”的改革技術(shù)。

盡管陳奕敏一直強(qiáng)調(diào)，溫嶺協(xié)商民主已經(jīng)形成了一個(gè)完整的創(chuàng)新系統(tǒng)，但《決策》記者相信，參與式?jīng)Q算絕非溫嶺改革的最后一站。