○白明華

隨著環(huán)境污染日益加劇和氣候變暖、臭氧層破壞等環(huán)境公害事件出現(xiàn)，公民環(huán)境權(quán)越來越受到廣泛關(guān)注。呂忠梅教授將環(huán)境權(quán)定義為:公民享有的在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用資源的權(quán)利。環(huán)境權(quán)主張是原聯(lián)邦德國的一位醫(yī)生在1960年向歐洲人權(quán)委員會控告有人往北海傾倒放射性廢物時首先提出的，他認(rèn)為這種行為違反了《歐洲人權(quán)條約》中關(guān)于保障清潔衛(wèi)生環(huán)境的規(guī)定。此后學(xué)界和實務(wù)中對于環(huán)境權(quán)問題的探討廣泛展開。本文不糾纏于學(xué)者爭議的環(huán)境權(quán)的本質(zhì)認(rèn)識，而是著眼于公民環(huán)境權(quán)在我國應(yīng)確立憲法保障。環(huán)境權(quán)入憲存在理論依據(jù)，當(dāng)前有國外實踐可資比較借鑒。在環(huán)境權(quán)價值被普遍認(rèn)可的情境下，我國應(yīng)適時將公民環(huán)境權(quán)憲法化。

一、我國公民環(huán)境權(quán)保障的現(xiàn)狀

現(xiàn)行的1982年《憲法》在總綱的第9條規(guī)定：國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或破壞自然資源。第26條規(guī)定：國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。這兩條規(guī)定了國家的環(huán)保義務(wù)和職責(zé)，強調(diào)的是國家在保護和改善環(huán)境方面的職責(zé)，即規(guī)定的是國家環(huán)境管理權(quán)而非公民的環(huán)境權(quán)。2004年憲法修正案在第二章第33條增加了第3款：“國家尊重和保障人權(quán)”。人權(quán)正式載入憲法使公民環(huán)境權(quán)憲法化邁出了堅實的一步，但我國憲法仍未對公民環(huán)境權(quán)做明確規(guī)定，只是通過間接方式體現(xiàn)對環(huán)境權(quán)的法律保護。

世界各國的憲政實踐表明，憲法不是政府的法律，而是構(gòu)成政府之人民的法律。要構(gòu)建出良好的法律秩序，必須使法律被人民信賴?，F(xiàn)行憲法雖然在一定程度上涉及了環(huán)境權(quán)的某些內(nèi)容，但未明確賦予公民環(huán)境權(quán)，影響了其他法律對公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定，使我國整個法律體系對公民環(huán)境權(quán)的保護呈現(xiàn)出一種低調(diào)的姿態(tài)，不可能實現(xiàn)對公民環(huán)境權(quán)的充分保護。

我國現(xiàn)實生活中不斷出現(xiàn)大規(guī)模的環(huán)境污染和破壞事件、公民環(huán)境權(quán)益屢受侵害的事件，而且公民對于未造成直接損害的環(huán)境侵權(quán)還無法行使訴權(quán)、尋求救濟，公民參與公共環(huán)境事件治理的途徑也十分有限。例如廣受關(guān)注的廈門PX項目事件、圓明園鋪膜事件，就反映出我國在公民環(huán)境參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等立法上的重大缺陷。

二、環(huán)境權(quán)入憲的理論必要性

1.環(huán)境權(quán)入憲可完善我國對公民環(huán)境權(quán)的保護方式，推進法治化進程。法治社會要求憲法必須對我國人民認(rèn)可的基本價值進行規(guī)定，對中國的根本制度做完備規(guī)定，要求把各種主體的活動納入憲法框架規(guī)范。環(huán)境權(quán)入憲對于保障公民權(quán)益、健全環(huán)境權(quán)保障體系具有重要意義，使環(huán)境權(quán)的法律保護獲得明確、直接的憲法依據(jù)。

憲法是不斷變遷的社會動態(tài)下的活法。目前環(huán)境不再被當(dāng)作無主物，環(huán)境是人類共享的財產(chǎn)、環(huán)境權(quán)是基本人權(quán)已成為人類普遍共識。中國人民權(quán)利意識的不斷覺醒和環(huán)境意識的不斷增強，也要求法律的生態(tài)化和推進法治進程。憲法自身也要求內(nèi)在的完善，環(huán)境權(quán)入憲為公民維護自己的環(huán)境權(quán)利提供可能，為我國可持續(xù)發(fā)展提供憲法上的正當(dāng)性。

2.環(huán)境權(quán)入憲能實現(xiàn)法的正義價值。環(huán)境正義實質(zhì)就是環(huán)境公平，包括代內(nèi)正義和代際正義兩方面。以前人們認(rèn)為環(huán)境資源是自然界賦予人類的取之不盡、用之不竭的資源，任何人任何時候利用資源都無需付出代價，結(jié)果人類受到了諸如厄爾尼諾、溫室效應(yīng)等大自然的反饋規(guī)律的懲罰。這種歪曲的價值取向和錯誤觀念忽視了人類自身生存和發(fā)展中對自然環(huán)境的義務(wù)。傳統(tǒng)憲法是圍繞當(dāng)代人權(quán)利設(shè)計的，它以當(dāng)代人近前的利益為價值取向，沒有對未來做出長久規(guī)劃或構(gòu)筑原則性防御框架?！敖裉旎钪娜藢τ跊]有出生的未來人負有什么樣的義務(wù)”是我們必須加以深思的問題。在日趨嚴(yán)重的環(huán)境危機的威脅下，“我們只有一個地球”、“地球是我們共同的家園”的理念廣受認(rèn)可。環(huán)境權(quán)強調(diào)當(dāng)代人對環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任，具有正義屬性，是當(dāng)代人和后代人都應(yīng)享有的基本的不可缺少的權(quán)利和自由。

3.環(huán)境權(quán)是生存權(quán)、發(fā)展權(quán)及其他人權(quán)賴以存在的前提和基礎(chǔ)。從保護人權(quán)的角度看不僅環(huán)境權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)與人權(quán)等基本權(quán)利不相抵觸，而且環(huán)境權(quán)是實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)等基本權(quán)利的必需條件。勞動權(quán)、休息權(quán)等其他權(quán)利不可以取代覆蓋環(huán)境權(quán)，因為它們各有其特殊的產(chǎn)生、發(fā)展條件，都有其特定的運用范圍。

人類賴以生存的地球環(huán)境遭到污染和破壞，會嚴(yán)重損害或威脅既有人權(quán)。國際水法實踐中確認(rèn)可持續(xù)發(fā)展理念的蓋巴契科夫一拉基瑪洛水壩案中，國際法院副院長Weeramantry曾闡述過這種聯(lián)系：“環(huán)境保護是大量人權(quán)諸如健康權(quán)、生存權(quán)等的必要條件，因為環(huán)境破壞將損及所有人權(quán)”。

4.環(huán)境權(quán)入憲是公民實現(xiàn)憲法訴權(quán)的要求。憲法訴權(quán)，是指公民、法人或其他社會組織等社會主體在其憲法基本權(quán)利受到侵害或發(fā)生爭議時，享有直接向特定的法院尋求憲法上的救濟的權(quán)利。公民環(huán)境權(quán)受到的侵犯可能來自國家的公權(quán)力行為，也可能來自國家運用私法手段的非權(quán)力行為，還有可能來自平等主體的私行為。憲法確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)使得對那些限制或剝奪公民環(huán)境權(quán)的立法、行政、司法行為進行違憲審查有了憲法依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)，也有利于環(huán)境侵權(quán)問題得到根本解決，同時還給民法等有關(guān)部門法的環(huán)境權(quán)的建立提供了憲法依據(jù)。未造成直接損害的環(huán)境公益訴訟等行為有時在普通的環(huán)境法律制度中找不到主張的依據(jù)，但在憲法中都應(yīng)當(dāng)能找到最終的救濟根據(jù)與途徑。另外，跨境資源例如國際河流等都容易受到來自其他國家的有意無意的損害，憲法確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)有利于跨境資源的保護和法律救濟。

5.環(huán)境權(quán)入憲是公民實現(xiàn)公共信托權(quán)的保障。公共信托的概念源于《法學(xué)階梯》，它指出，根據(jù)自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有。英國普通法根據(jù)這個概念形成了公共信托理論，認(rèn)為國王是公共信托財產(chǎn)的受托人，擁有海洋底土及潮汐地，并為航運、商業(yè)和漁業(yè)的公共使用進行委托管理。美國密歇根大學(xué)的薩克斯教授提出“環(huán)境公共財產(chǎn)論”和“環(huán)境公共委托論”，認(rèn)為每個公民都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利，且這是公民最基本的權(quán)利之一，應(yīng)該在法律上得到確認(rèn)和保護。環(huán)境是全人類的共有資源，人人對環(huán)境既享有權(quán)利，又負有義務(wù)。缺乏憲法位階保障的公民基本權(quán)利不完整，會受到其他權(quán)利或權(quán)力的威脅和挑戰(zhàn)。通過憲法賦予環(huán)境權(quán)主體根本性的權(quán)利，走環(huán)境權(quán)憲法化的道路，并通過部門法提供具體的保護，才能使公民環(huán)境權(quán)落到實處。

三、世界上其他國家環(huán)境權(quán)入憲的實踐參考

環(huán)境權(quán)屬于環(huán)境法學(xué)理論和環(huán)境法律體系的基石性范疇，被認(rèn)為是第三代權(quán)利。環(huán)境權(quán)理論提出后被國際社會廣泛認(rèn)可，目前已在實踐中于憲法內(nèi)寫入環(huán)境權(quán)的國家主要集中在非洲、歐洲和拉丁美洲，絕大部分是發(fā)展中國家。學(xué)者吳衛(wèi)星統(tǒng)計，目前共有53個國家憲法中確認(rèn)了環(huán)境權(quán)。國外憲法對環(huán)境權(quán)立法存在多種多樣的設(shè)計方式，主要有三種類型：

1.公民同時享有環(huán)境權(quán)和承擔(dān)環(huán)境義務(wù)，不直接將國家權(quán)力和職責(zé)納入環(huán)境權(quán)關(guān)系中。這種規(guī)定較明晰但保障單一，只涉及公民的權(quán)利義務(wù)，不與國家對環(huán)境的保障職能相聯(lián)系。例如法國環(huán)境憲章第一條規(guī)定人人都有在平衡和健康的環(huán)境中生活的權(quán)利，第二條規(guī)定人人都有義務(wù)保護和促進自然環(huán)境。這種立法理念反映了典型大陸法系國家法律中公民的權(quán)利和義務(wù)對稱的傳統(tǒng)思維方式。

2.憲法上的環(huán)境權(quán)關(guān)系由公民的環(huán)境權(quán)和國家的環(huán)境義務(wù)結(jié)合構(gòu)成。國家對權(quán)利的保障作用已經(jīng)不是權(quán)力使然，而是國家直接負有法律義務(wù)，降位成為了義務(wù)主體。公民作為權(quán)利人，不能依靠自己且無法尋求既有的法律救濟維護環(huán)境權(quán)，只能依靠國家自覺的義務(wù)行為以及國家制定的法律規(guī)則才能實現(xiàn)其權(quán)利。例如菲律賓、韓國憲法中規(guī)定：國家保障和促進人民根據(jù)自然規(guī)律及和諧的要求，享有平衡的和健康的環(huán)境的權(quán)利。

3.公民享有環(huán)境權(quán)，國家和公民分別承擔(dān)首位和第二位的環(huán)境義務(wù)。芬蘭、馬里、秘魯、智利等國憲法采用了這種表述。例如智利《憲法》規(guī)定“所有的人都有權(quán)生活在一個無污染的環(huán)境中，”“國家有義務(wù)監(jiān)督和保護這一權(quán)利，保護自然”。

第一種方式體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)對等的原則，但是沒有將政府對環(huán)境的保障職能憲法化，對發(fā)揮政府的積極能動義務(wù)不利；第二種方式有利于督促政府有效地保護環(huán)境，但卻可能弱化公民與國家在環(huán)境義務(wù)方面的協(xié)同合作，而強化良好環(huán)境權(quán)與其他法律部門設(shè)計的環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)之間的矛盾，可能使生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的沖突更加凸顯；第三種方式既吸收了第一種方式的優(yōu)點，又充分體現(xiàn)了合作精神，理順了國家環(huán)境義務(wù)和公民環(huán)境義務(wù)之間的關(guān)系，對發(fā)展中國家比較適用。我國憲法的環(huán)境權(quán)條款設(shè)計，適宜采用這種方式，即在我國憲法第二章中增設(shè)公民環(huán)境權(quán)條款，明確規(guī)定公民享有良好環(huán)境權(quán)、基于生存目的的環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)和參與環(huán)境決策權(quán)等環(huán)境權(quán)內(nèi)容，并明確國家的首位環(huán)境義務(wù)和公民的第二位環(huán)境義務(wù)。

四、我國環(huán)境權(quán)入憲的立法建議和構(gòu)想

環(huán)境權(quán)應(yīng)是一項不能被剝奪的自然權(quán)利。環(huán)境權(quán)有明確的權(quán)利主體、客體和內(nèi)容。無論是婦女、少數(shù)民族、土著民族都享有環(huán)境權(quán)，無論是山川、河流、礦藏、生態(tài)利益等都是環(huán)境權(quán)保護的范疇，是基本環(huán)境法律權(quán)利和基本環(huán)境法律義務(wù)的統(tǒng)一。環(huán)境權(quán)應(yīng)能夠體現(xiàn)其主體享有的基本生態(tài)權(quán)利和承擔(dān)的基本生態(tài)功能義務(wù)，是社會本位和群體利益的體現(xiàn)。其既有具體的環(huán)境要求，如寧靜權(quán)、日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、眺望權(quán)、清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)等；也有更重要的公眾參與權(quán)。

《憲法》“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中可具體規(guī)定“中華人民共和國公民具有享受良好生活環(huán)境、合理利用自然資源和保護環(huán)境的義務(wù)”以此作為我國公民享有環(huán)境權(quán)的憲法依據(jù)，而不是在憲法第26條“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”中增加新的一款作為公民享有環(huán)境權(quán)的憲法依據(jù)。因為《憲法》26條是對國家職能的規(guī)定，而環(huán)境權(quán)作為公民的一種基本權(quán)利和義務(wù)被明確，這種安排與憲法的結(jié)構(gòu)體系相一致。國家的環(huán)境義務(wù)是保護環(huán)境的主導(dǎo)力量，公民的環(huán)境義務(wù)是從屬協(xié)同力量。

環(huán)境權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在憲法上確認(rèn)和保護。確立憲法位階上公民的環(huán)境權(quán)是給環(huán)境權(quán)以憲法保障，是為適應(yīng)時代發(fā)展對環(huán)境保護的要求，憲法做出的積極回應(yīng)。我們應(yīng)認(rèn)清憲法生態(tài)化的必然趨勢，完成憲法基本制度、理念的生態(tài)化轉(zhuǎn)變，以可持續(xù)發(fā)展理念重新調(diào)整人與自然，當(dāng)代人與后代人之間的關(guān)系，在憲法中確立可持續(xù)發(fā)展及環(huán)境公平價值觀等生態(tài)化的基本理念。徐顯明教授指出，“環(huán)境權(quán)是憲法當(dāng)代化的標(biāo)志，它可以使人們產(chǎn)生這樣的觀念:我們現(xiàn)在所擁有的一切，是從子孫那里借來的。由此，環(huán)境權(quán)要強制人們形成債務(wù)意識，要完好無損地將現(xiàn)存的環(huán)境、資源像還債那樣交與后代”。公民對待環(huán)境要像對待被借物一樣，保持其狀態(tài)完好，保護資源與生態(tài)的完整就成了當(dāng)代人首要的義務(wù)。環(huán)境權(quán)入憲并不是要否定經(jīng)濟發(fā)展，只是將經(jīng)濟與環(huán)境的矛盾納入到憲法調(diào)整的范圍內(nèi)，使經(jīng)濟發(fā)展所需的資源和環(huán)境可持續(xù)提供。環(huán)境權(quán)入憲這一環(huán)境權(quán)立法遭遇的最大問題是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，是順應(yīng)世界立憲潮流的需要。我國環(huán)境污染和破壞嚴(yán)重，隨著環(huán)境教育推進，環(huán)境保護價值深入人心，我們應(yīng)盡早賦予公民環(huán)境權(quán)利和責(zé)任，把環(huán)境權(quán)從道德的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ㄉ系臋?quán)利。只有得到憲法的確認(rèn)和保護，才能在執(zhí)法和司法過程中得到有效的保障。公民環(huán)境權(quán)入憲本身就是對環(huán)境權(quán)的大肆宣揚，喚醒公民對環(huán)境權(quán)利的重視，引領(lǐng)公民積極主動地去要求、去爭取、去保護屬于他們的正當(dāng)權(quán)益。當(dāng)然，公民環(huán)境權(quán)入憲不僅是一種道德宣示，更要落實到具體而現(xiàn)實的法律制度中。環(huán)境問題的改善和根治不能僅依靠憲法，它需要一系列法律、社會制度和政策的相互配合才能實現(xiàn)。