饒龍飛

(井岡山大學(xué)政法學(xué)院，江西 吉安 343009)

從法學(xué)角度來看，人的自我完善和發(fā)展、和諧社會(huì)的構(gòu)建乃至國家的繁榮富強(qiáng)，都取決于憲定和法定權(quán)利義務(wù)的充分、有效實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)?，憲法、法律?duì)權(quán)利、義務(wù)(對(duì)于國家機(jī)關(guān)而言是權(quán)力、職責(zé))的規(guī)定本質(zhì)上是對(duì)現(xiàn)有及將來可能獲得的整體社會(huì)資源的規(guī)范性配置;而權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)標(biāo)志著這種規(guī)范性配置得到落實(shí)，從而使社會(huì)資源得到合理利用，并最終有助于社會(huì)資源本身的增殖。但，權(quán)利和義務(wù)并不是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，其不僅要求權(quán)利人積極行使權(quán)利，也要求相關(guān)的義務(wù)主體積極履行義務(wù);而權(quán)利人與義務(wù)主體的行使權(quán)利和履行義務(wù)的積極性不但要求主體自身的自覺、努力，更需要法律制度的激勵(lì)。本文試圖以政治權(quán)利這一“核心的、居支配地位的社會(huì)權(quán)利”［1］為例，探討權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與法律激勵(lì)功能的邏輯關(guān)系，并通過揭示該關(guān)系的內(nèi)容探析權(quán)利規(guī)范設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的基本原則。

一、政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的特點(diǎn)

在權(quán)利體系中，政治權(quán)利占有重要的地位，這一點(diǎn)在各種權(quán)利分類中政治權(quán)利始終占有“一席之地”得到了充分體現(xiàn)。對(duì)于個(gè)體而言，政治權(quán)利是個(gè)體參與政治生活和管理國家的權(quán)利，它不僅保障了個(gè)體政治參與的正當(dāng)性，也滿足了個(gè)體參與政治的需要，體現(xiàn)了個(gè)體“自決、自主”［2］的法律和政治地位及人的“自我肯定”。［3］對(duì)于國家權(quán)力(政權(quán))而言，個(gè)體政治權(quán)利的行使，不僅為政權(quán)的建立與存續(xù)提供了合法性資源(如選舉權(quán))，也為國家權(quán)力的有效行使提供了良好與充足的智力資源(如公職權(quán))，同時(shí)也保證了國家權(quán)力在憲法和法律確定的“軌道”上良性地運(yùn)行(如監(jiān)督權(quán))。當(dāng)然，政治權(quán)利還保證了制度化的、有序的理性政治參與，避免了非制度化、無序的非理性政治參與對(duì)社會(huì)秩序的沖擊。政治權(quán)利的內(nèi)容及其所蘊(yùn)含的上述價(jià)值決定了政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有區(qū)別于自由權(quán)(如人身自由)、社會(huì)權(quán)(如受教育權(quán))等權(quán)利的特點(diǎn)。

第一，政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)效益的公共性。誠如孫中山先生所言:“政是眾人之事”。政治權(quán)利指向的就是公共事務(wù)(主要是國家權(quán)力的產(chǎn)生和運(yùn)行)及其背后隱含的公共利益，而自由權(quán)、社會(huì)權(quán)則偏重于指向私人事務(wù)及私人利益。政治權(quán)利客體的這種公共性，決定了政治權(quán)利主體行使、實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利的主要效益并不在于個(gè)人自我實(shí)現(xiàn)需要的滿足，而在公共利益得到最佳的聚合與分配。從表面上看，權(quán)利主體行使政治權(quán)利是在表達(dá)自身或所在群體的利益要求;而深入探察，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，權(quán)利主體各自的利益需求通過爭辯及妥協(xié)的過程后最終整合為公共利益，并且通過同樣的過程，公共利益又得到了重新的配置。事實(shí)上，爭辯與妥協(xié)充斥著政治權(quán)利行使與實(shí)現(xiàn)的過程(如政治領(lǐng)域中的表達(dá)自由)。

第二，政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式的積極性。任何憲定、法定的權(quán)利都需要實(shí)現(xiàn)，這樣才能促使法治秩序的形成。但基于權(quán)利自身所包含的自由屬性，權(quán)利人放棄權(quán)利也是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一種方式，不過，是一種消極方式。政治權(quán)利作為一項(xiàng)權(quán)利，其成立當(dāng)然也具備夏勇先生所言的資格、利益、主張、自由和權(quán)能這五項(xiàng)要素。［4］故權(quán)利主體消極、不行使政治權(quán)利(如“用腳投票”)也是政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一種方式。但政治權(quán)利客體和實(shí)現(xiàn)效益的公共性決定了消極實(shí)現(xiàn)的負(fù)價(jià)值性，也就是說，政治權(quán)利必須得到積極的實(shí)現(xiàn)，即政治權(quán)利主體必須積極行使政治權(quán)利。我們可以設(shè)想的是，如果全體公民都放棄憲法所賦予的監(jiān)督權(quán)，則權(quán)力掌控者偏離憲法和法律“軌道”的可能性將大大提高，也許終將造成“人亡政息”的政治局面。如果選舉權(quán)人都放棄行使選舉權(quán)，那么政權(quán)的合法性從何而來?某種意義上，參選率的高低往往決定著政權(quán)合法性的程度。因而，在這一點(diǎn)上，我們也可理解“選舉權(quán)是公民的一種義務(wù)”的觀點(diǎn)。只不過需強(qiáng)調(diào)的是，這種義務(wù)是道德或政治意義上的義務(wù)，而非可由國家強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的法律義務(wù)。

第三，政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)手段的作為性。政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)效益的公共性和方式的積極性決定了權(quán)利主體行使政治權(quán)利手段上的作為性。政治權(quán)利主體的意志不僅可以通過積極作為的手段(如投贊成、反對(duì)票)也可以通過消極不作為的手段(如投棄權(quán)票)來表明。但是，大量消極不作為的存在不僅無法整合大眾的政治意愿，也使得執(zhí)政者無法知悉真正的民意。所以，政治權(quán)利主體應(yīng)該通過積極的肯定或否定的意思表示來表達(dá)自身的政治意愿，為執(zhí)政者制定和重新考量公共決策提供民意基礎(chǔ)。

需要指出的是，上述對(duì)政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的特點(diǎn)的概括并不是政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)特點(diǎn)的全部揭示，但對(duì)于本文主旨的闡述業(yè)已足夠。

二、政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的路徑依賴:法律激勵(lì)功能

基于上述政治權(quán)利對(duì)于國家權(quán)力而言的重要價(jià)值和政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的效益公共性、方式積極性和手段作為性的特點(diǎn)，相比較于其他性質(zhì)的權(quán)利而言，權(quán)利主體積極行使政治權(quán)利的動(dòng)機(jī)更需要激發(fā)，實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利所帶來的效益應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過所耗費(fèi)的成本，行使政治權(quán)利的程序應(yīng)更“暢通無阻”。所有這些，不僅需以權(quán)利主體的需要和主觀認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，更要求立法者在制定政治權(quán)利規(guī)范時(shí)“運(yùn)籌帷幄、精心布局”，以通過法律激勵(lì)功能的發(fā)生，激發(fā)動(dòng)機(jī)、降低成本、暢通程序。

在具體展開政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)與法律激勵(lì)功能的邏輯關(guān)系之前，首先應(yīng)了解法律激勵(lì)功能。目前，學(xué)界對(duì)法律的激勵(lì)功能主要存在兩種不同的認(rèn)識(shí)和主張。

第一種主張以倪正茂教授為代表。他認(rèn)為，激勵(lì)法中的激勵(lì)性是“正激勵(lì)”，法律的激勵(lì)功能是一種“正功能”。而他所言的激勵(lì)法是相對(duì)于懲戒法、組織管理法而言的，同時(shí)，其所謂的正激勵(lì)指稱范圍中不僅排除了懲戒，也排除了所謂的“泛激勵(lì)”。［5］

第二種主張則以付子堂教授為代表。他所研究的法律激勵(lì)功能中的“法律”并不限于上述的激勵(lì)法，而是“就法律整體而言”;同時(shí)，他闡述的法律激勵(lì)功能也并不限于正激勵(lì)(如贊許、獎(jiǎng)賞)，也包括負(fù)激勵(lì)(如壓力、約束)。并且，還將法律的激勵(lì)功能分類為法律的外附激勵(lì)功能、法律的內(nèi)滋激勵(lì)功能、法律的公平激勵(lì)功能、法律的期望激勵(lì)功能、法律的挫折激勵(lì)功能。正是基于這種對(duì)法律激勵(lì)功能的認(rèn)識(shí)，付教授提出:“法律的種種功能，指引、教育也罷，預(yù)測、強(qiáng)制也好，歸結(jié)起來，難道不就是一個(gè)‘激勵(lì)’么?”［6］

我們無意去辨析和論證上述兩種關(guān)于法律激勵(lì)功能的主張哪種更科學(xué)、更具有解釋力。事實(shí)上，上述主張?jiān)诟髯运薅ǖ恼撚騼?nèi)對(duì)法律激勵(lì)功能的理解和說明都具有一定程度的合理性。這一點(diǎn)，也可由經(jīng)濟(jì)學(xué)者從“成本－效益”角度闡釋法律的激勵(lì)功能加以印證。他(她)們認(rèn)為，法律不僅具有社會(huì)效益的分配功能，更具有“保證效率、效益”的激勵(lì)功能。而這種激勵(lì)功能的具體發(fā)生機(jī)制在于:解決“外部性”，實(shí)現(xiàn)“外部性”的“內(nèi)部化”。正如張維迎教授所言:“激勵(lì)的目的就是把個(gè)體行為的外部性內(nèi)部化，通過規(guī)則的強(qiáng)制，迫使產(chǎn)生外部性的個(gè)體將社會(huì)成本和社會(huì)收益轉(zhuǎn)化為私人成本和私人收益，使得行為主體對(duì)自己的行為承擔(dān)完全責(zé)任，從而通過個(gè)體的最優(yōu)選擇實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)。”［7］如此，將法律對(duì)人的行為的警示、約束視為法律激勵(lì)功能的表現(xiàn)也“順理成章”(即強(qiáng)制性規(guī)則產(chǎn)生非強(qiáng)制的普遍激勵(lì))。

鑒于此，為了使論證符合邏輯和更具說服力，就必須先行限定法律激勵(lì)功能的論域。本文的主旨在于探析權(quán)利(尤其是政治權(quán)利)實(shí)現(xiàn)與法律激勵(lì)功能的邏輯關(guān)系，而這就是本文的論域或語境。

一般而言，權(quán)利主體行使權(quán)利具有三種狀態(tài)或三個(gè)層次:愿意、敢于和能夠。相應(yīng)地，影響權(quán)利的三種不利因素便可簡約為:不愿意、不敢和不能。表面上，權(quán)利行使和實(shí)現(xiàn)只與權(quán)利主體的主觀態(tài)度和客觀能力相關(guān)聯(lián);但實(shí)際上，權(quán)利主體的主觀態(tài)度和客觀能力又與法律制度具有密切的聯(lián)系。具體地說，權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)與法律激勵(lì)功能的邏輯關(guān)系是:在正向度上，法律制度必須能促使權(quán)利主體愿意、敢于和能夠行使和實(shí)現(xiàn)權(quán)利(激發(fā)權(quán)利行使的動(dòng)力);在反向度上，法律制度必須“清除”各種將導(dǎo)致權(quán)利主體不愿意、不敢和不能行使權(quán)利的“障礙”。無論是正向度的“促進(jìn)”還是反向度的“清除”，都是法律激勵(lì)功能在權(quán)利實(shí)現(xiàn)方面的表現(xiàn)。以下就以政治權(quán)利為例，具體地展開論述這種邏輯關(guān)系。

三、邏輯關(guān)系的展開:促進(jìn)與清除

作為“經(jīng)濟(jì)人”，公民在理性支配下必然會(huì)計(jì)算、衡量政治權(quán)利的行使將會(huì)給其帶來多少效益、耗費(fèi)其多少成本，只有在效益大于成本的前提下才會(huì)愿意行使政治權(quán)利。且權(quán)利人對(duì)成本、效益的計(jì)較還必須以“信息充分”為基礎(chǔ)，因?yàn)樵谛畔⒉怀浞值沫h(huán)境下權(quán)利人無法進(jìn)行成本效益的分析，即使有分析也是不充分的、缺乏理性的。信息的不充分將會(huì)導(dǎo)致“逆向選擇”的發(fā)生，即權(quán)利人不行使權(quán)利。誠如劉廣登教授所言:“從公法上看，公民參與社會(huì)政治民主生活的基礎(chǔ)之一是獲取各種相關(guān)的信息?！保?］故此，法律制度必須為權(quán)利人行使政治權(quán)利提供多樣、充分、便宜且暢通的獲取信息的渠道。以選舉權(quán)的行使為例，選舉人只有對(duì)候選人的信息有足夠了解時(shí)，才會(huì)愿意行使選舉權(quán);如對(duì)候選人一無所知，選舉人就不會(huì)有參選的熱情和意愿，即使參選也是盲目、盲從的。依此審視我國《選舉法》，該法第33條為選舉人了解候選人的信息提供的渠道僅限于選舉委員會(huì)的介紹(應(yīng)當(dāng))、推薦人在選民小組會(huì)議上的介紹(可以)及由選舉委員會(huì)出面主持的候選人與選民的見面會(huì)(可以)。這些渠道是單一的、不充分的，它無法滿足選舉人的知情需求。獲取候選人信息渠道的狹窄是當(dāng)前“厭選”產(chǎn)生的重要原因之一。

具備行使政治權(quán)利的意愿僅僅是第一步。權(quán)利人還必須擁有行使政治權(quán)利的能力，這種能力有些先天地、客觀地存在于權(quán)利人身上且無法改變或完善，有些需要權(quán)利人后天努力通過接受教育、培訓(xùn)而獲得。在此，法律制度要做的是為權(quán)利人獲得能力提供條件并且根據(jù)不同權(quán)利的要求規(guī)定不同的權(quán)利行使能力。以公職權(quán)的行使為例，《公務(wù)員法》第11條規(guī)定公務(wù)員必須年滿18周歲、具備良好品行、身體條件和文化程度、工作能力等。文化程度條件是公民后天努力才能達(dá)到的，這要求法律制度為公民接受平等教育提供條件，我國《義務(wù)教育法》規(guī)定的九年義務(wù)制教育就是為了實(shí)現(xiàn)這一條件。身體條件往往是客觀的、通過權(quán)利人的主觀努力也無法改善的，故此，法律制度應(yīng)根據(jù)不同權(quán)利要求設(shè)定合理的條件，諸如身高、“乳房對(duì)稱”等等均是不合理的要求，這會(huì)導(dǎo)致權(quán)利人不能行使公職權(quán)?！百Y格限制必須合理正當(dāng)，公職權(quán)‘不受不合理的限制’已為《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條所確認(rèn)?！保?］

當(dāng)然，法律制度還必須為權(quán)利人積極行使權(quán)利消除“后顧之憂”。如果權(quán)利人合法、正當(dāng)?shù)匦惺拐螜?quán)利將給其帶來不利的法律后果(或事實(shí)后果)，如財(cái)產(chǎn)、健康甚至生命損失，那么權(quán)利人即使具備了行使權(quán)利的意愿和能力，也會(huì)不敢行使權(quán)利。以監(jiān)督權(quán)為例，我國《憲法》第41條第2款規(guī)定:對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。對(duì)壓制和打擊報(bào)復(fù)申訴、控告、檢舉人的人進(jìn)行懲罰本質(zhì)上就是消除權(quán)利人行使監(jiān)督權(quán)的“障礙”，從反向度上激勵(lì)監(jiān)督權(quán)的行使?！缎谭ā返?54條對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施報(bào)復(fù)陷害行為的刑罰制裁就是這種激勵(lì)功能的表現(xiàn)。

四、政治權(quán)利規(guī)范設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的基本原則

政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)效益的公共性、方式積極性和手段作為性的特點(diǎn)決定了政治權(quán)利規(guī)范相比較于其他權(quán)利規(guī)范而言更應(yīng)具有激勵(lì)功能，無論這種功能的發(fā)生是通過正向的“促進(jìn)”式激勵(lì)還是反向的“清除”式激勵(lì)。基于這種認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為，立法者在設(shè)計(jì)政治權(quán)利規(guī)范時(shí)至少應(yīng)遵循如下三項(xiàng)基本原則。

(一)平等原則

對(duì)政治權(quán)利的平等享有是激勵(lì)權(quán)利人積極行使政治權(quán)利的重要條件;在權(quán)值不相等的條件下，權(quán)利主體將消極或完全不行使政治權(quán)利。法律“應(yīng)盡可能充分地、積極地追求公正、公平。雖不能至，心向往之。如此，方能激勵(lì)個(gè)體行為，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。”［10］2010年全國人大常委會(huì)將每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)比例從4:1修改為1:1，使每一個(gè)選民手中所持的選票價(jià)值相等，無疑有利于促進(jìn)選民(尤其是農(nóng)村選民)積極地參與人大代表選舉。

(二)正當(dāng)程序原則

合理、高效、正當(dāng)?shù)臋?quán)利行使程序?qū)τ谡螜?quán)利的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。通過不當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)計(jì)過度地限制權(quán)利的行使只會(huì)導(dǎo)致權(quán)利主體徹底放棄這種權(quán)利，法定的權(quán)利對(duì)于權(quán)利主體而言僅僅是“畫中餅”。如對(duì)言論、集會(huì)、結(jié)社、集會(huì)、游行、示威自由而言，“禁止事前抑制”是對(duì)表達(dá)自由進(jìn)行限制應(yīng)遵循的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，因事前許可只會(huì)不當(dāng)?shù)卦黾訖?quán)利人行使權(quán)利的成本，產(chǎn)生不必要的權(quán)利行使“恐懼”，最終導(dǎo)致“寒蟬效應(yīng)”的發(fā)生。我國的《集會(huì)游行示威法》飽受詬病與其規(guī)定的事前許可制有莫大的關(guān)聯(lián)。

(三)有效救濟(jì)原則

權(quán)利意味著救濟(jì)，無救濟(jì)意味著無權(quán)利，這已是一個(gè)常識(shí)。無漏洞且有效的救濟(jì)將對(duì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生巨大的激勵(lì)作用，因?yàn)槠湎藱?quán)利人的“后顧之憂”。依此審視我國現(xiàn)行的權(quán)利救濟(jì)體制(尤其是訴訟制度)，政治權(quán)利并未享受到與其價(jià)值相對(duì)應(yīng)的“救濟(jì)待遇”。無論是行政訴訟、行政復(fù)議還是民事訴訟，都沒有提供政治權(quán)利受侵害后的救濟(jì)途徑，因?yàn)檫@幾種救濟(jì)途徑將其受理案件的范圍限定在“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”上。

注釋:

①對(duì)權(quán)利分類尤其是基本權(quán)利分類的歸納，可參見周偉主編:《憲法學(xué)》，四川大學(xué)出版社2002年版，第92－93頁。

②關(guān)于選舉權(quán)性質(zhì)的討論，可參見韓大元主編:《比較憲法學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第256－257頁。

③倪正茂教授所言的“泛激勵(lì)”，是指這種法律激勵(lì)范圍太廣、內(nèi)容太泛，而與激勵(lì)法直接針對(duì)人的特定行為發(fā)生激勵(lì)作用相區(qū)別。其還引用了個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)憲法地位的變遷作為實(shí)例來說明激勵(lì)法的論域不包括“泛激勵(lì)”在內(nèi)，參見倪正茂:《激勵(lì)法學(xué)探析》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2012年版，第107頁。但倪教授在闡釋憲法性激勵(lì)法時(shí)，同樣使用了私營經(jīng)濟(jì)憲法地位變遷的這個(gè)實(shí)例，說明憲法對(duì)發(fā)展私營經(jīng)濟(jì)的重要激勵(lì)作用。參見該書第179－180頁。

④相類似的主張還可參見申來津:《法律與行為選擇:法律激勵(lì)及其發(fā)生機(jī)制》，《法學(xué)雜志》2006年第4期，第56頁。

⑤將權(quán)利實(shí)現(xiàn)與法律激勵(lì)功能的邏輯關(guān)系分為正向度和反向度兩個(gè)方面，實(shí)為論述的明晰。具體到某一具體法律規(guī)則，也許其既具有正向度的激勵(lì)功能，也具有反向度的激勵(lì)功能。

⑥對(duì)政治權(quán)利救濟(jì)途徑缺失的更詳細(xì)分析，參見饒龍飛:《政治權(quán)利——一個(gè)需重新解讀的概念》，《井岡山學(xué)院學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué))2007年第5期，第79－80頁。

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