肖強峰

（貴州興義農(nóng)村合作銀行，貴州 黔西南布依族苗族自治州 562400）

2004 年以來，連續(xù)八年“中央一號文件”都強調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國社會主義現(xiàn)代化時期“重中之重”的地位，然而，相對薄弱的農(nóng)村金融體系卻又嚴重制約著“三農(nóng)”問題的解決。當前，農(nóng)村信用社（以下簡稱：信用社）又是農(nóng)村金融市場的主力軍，深化信用社改革，改進農(nóng)村金融服務，不僅關(guān)系到信用社的穩(wěn)定健康發(fā)展，而且事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的大局。

近年來，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展取得了長足的進步，農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)越來越堅實，農(nóng)村經(jīng)濟體對金融產(chǎn)品的需求日趨增大，對金融服務水平的要求越來越高；同時，中國農(nóng)業(yè)銀行重返鄉(xiāng)鎮(zhèn)的步伐加快，中國郵政儲蓄銀行鄉(xiāng)鎮(zhèn)儲蓄所逐步開辦銀行業(yè)務，村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)迅速走進農(nóng)村市場。信用社的發(fā)展與改革面臨著內(nèi)外雙重的壓力，進一步深化信用社的發(fā)展與改革勢在必行。

一、信用社的發(fā)展與改革現(xiàn)狀

（一）改革措施

2003 年6 月，國務院《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》實施以來，信用社在管理模式、產(chǎn)權(quán)制度、公司治理方面進行了一系列的改革。

首先，管理模式上，信用社交由各級省政府管理，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股成立了省聯(lián)社，省聯(lián)社受省級政府領(lǐng)導，“具體承擔對轄區(qū)內(nèi)信用社的管理、指導、協(xié)調(diào)和服務職能”。

其次，產(chǎn)權(quán)制度上，“有條件的地區(qū)可以進行股份制改造；暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制的原則和做法，實行股份合作制；股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制”，由此形成了我國信用社改革的農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和信用社三種模式。

第三，公司治理方面，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）設(shè)立股東會、理事會（董事會）和監(jiān)事會，理事會（董事會）聘任高級管理層，即設(shè)立“三會一層”，理事長（董事長）、主任（行長）和監(jiān)事長分設(shè)，初步構(gòu)建了現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的雛形。

（二）目前存在的問題

關(guān)于信用社的改革一直備受各界關(guān)注，盡管2003 年的改革成效顯著，但仍然存在著許多亟待解決的問題，部分問題是歷史遺留，部分是同新的改革方案相伴而生，這些問題是下一步深化信用社發(fā)展與改革的約束。國發(fā)〔2003〕15 號通知及許多專家、學者、部分信用社高級管理人員都對信用社發(fā)展與改革中存在的問題進行了論述，目前存在的主要問題有以下幾種：

省政府對信用社監(jiān)管權(quán)的取得、省聯(lián)社對各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）的管理權(quán)缺乏法理基礎(chǔ)，有違現(xiàn)代市場經(jīng)濟的法治精神。省政府通過行政權(quán)力獲得了信用社的實際控制權(quán)，省聯(lián)社由各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股成立，不擁有信用社任何產(chǎn)權(quán)，卻可以享有對信用社的管理權(quán)，省聯(lián)社的管理涉及到信用社經(jīng)營管理的方方面面，某種程度上也充當了除人民銀行、銀監(jiān)會之外的第三個監(jiān)管機構(gòu)的角色。這些都是不符合法治市場經(jīng)濟的要求的。

公司治理結(jié)構(gòu)流于形式，尚未形成現(xiàn)代市場條件下的建立在法權(quán)基礎(chǔ)上的“三會一層”之間的有效合理制衡機制。公司治理內(nèi)外部人控制問題嚴重，一是現(xiàn)有高級管理人員內(nèi)部人控制，決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)并沒有得到有效分離。二是省聯(lián)社外部人控制。省聯(lián)社不擁有信用社任何產(chǎn)權(quán)，但卻對其高管人員配備、業(yè)務經(jīng)營、制度設(shè)計、人員招聘以及薪酬分配等重要事項進行直接干預，這種管理方式忽視了信用社獨立的法人地位，直接削弱了信用社的業(yè)務經(jīng)營自主權(quán)。

縣級法人模式規(guī)模約束效應日趨明顯。我國信用社改革主要采取以縣為單位實行一級法人模式，資產(chǎn)規(guī)模小、資產(chǎn)質(zhì)量低、人才儲備少以及抗風險能力弱的矛盾日益突出。

綜合服務水平低，業(yè)務創(chuàng)新能力弱，風險管理能力弱。主要表現(xiàn)在：（1）專業(yè)人才匱乏、員工職業(yè)及專業(yè)素養(yǎng)不高。從業(yè)人員當中，第一畢業(yè)院校全日制大專以上學歷、主修經(jīng)濟金融等專業(yè)的，占比很少，真正精業(yè)務、懂技術(shù)、高素質(zhì)、富有開拓精神的人才更少。（2）產(chǎn)品研發(fā)、行業(yè)及政策研究投入不足。以貴州興義農(nóng)村合作銀行為例，分析其2004—2009 年財務損益表，研究開發(fā)費用支出總金額僅有2 萬元，而這期間平均每年的營業(yè)費用支出總額為4117 萬元（數(shù)據(jù)根據(jù)貴州興義農(nóng)村合作銀行2004—2009 年財務報表整理得出）。（3）技術(shù)支持平臺落后，新業(yè)務發(fā)展平臺尚未建立。自助銀行服務尚處于起步階段，網(wǎng)銀系統(tǒng)、高效的信息管理系統(tǒng)、風險管控系統(tǒng)等新技術(shù)平臺尚未建成。

二、信用社新的管理模式探索

筆者認為，盡管信用社在很多方面都有待于進一步的發(fā)展與改革，但管理模式的改革應當是下一步深化改革的首要課題，原因在于管理模式在政府主導型改制中的核心與樞紐地位，在信用社自上而下的強制性變遷改革中，深化產(chǎn)權(quán)制度改革、完善現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)在很大程度上也受制于管理模式的改革狀況。

（一）現(xiàn)行管理模式分析

現(xiàn)行信用社管理模式根據(jù)2003 年國務院《深化信用社改革試點方案》（國發(fā)〔2003〕15 號）的要求設(shè)計，信用社的管理由地方政府負責，銀監(jiān)會作為國家銀行監(jiān)管機構(gòu)承擔對信用社的金融監(jiān)管職能，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股組建省聯(lián)社，省聯(lián)社具體承擔對轄區(qū)內(nèi)信用社的管理、指導、協(xié)調(diào)和服務職能。

張杰斌在中國法律信息網(wǎng)發(fā)表的《農(nóng)村信用社改革的經(jīng)濟法學分析——以管理模式改革為視角》一文中指出，現(xiàn)行信用社管理模式的改革，作為政府實施的一種復合干預行為，在很大程度上背離了符合經(jīng)濟法價值或精神的基本原則（作者在文章中指出經(jīng)濟法價值或精神是在經(jīng)濟社會化的條件下的實質(zhì)公平正義，核心內(nèi)容是社會整體經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，符合經(jīng)濟法價值或精神基本原則有三個：對于政府主體來說，是實現(xiàn)其干預行為的正當性，包括合法性與適度性；對市場主體來說，是保證其獲得一種公平競爭的環(huán)境；對于社會中間層團體來說，是保證其在自治與管制中獲得獨立發(fā)展的空間，發(fā)揮其糾正市場失靈與政府失敗的雙重作用），從而導致了嚴重的利益失衡。管理模式改革利益失衡成因有兩點：第一，這一改革模式違背了政府正當干預原則，政府通過行政權(quán)力取得信用社的控制權(quán)缺乏合法性基礎(chǔ)，違背了法人制度的基本原理。既沒有資本出資關(guān)系、又沒有專門法律授權(quán)，這違背了基本的法治理念，由此而對信用社行使的政府干預行為缺乏合法性基礎(chǔ)；第二，管理模式改革沒有遵循維護公平競爭的原則，這會使農(nóng)村的社會公共利益受到損害。因為地方政府一旦控制了信用社，出于自身利益的本能考慮，必然會將財政支農(nóng)行為在內(nèi)的行政行為與對信用社的控制利用緊密結(jié)合起來。

（二）新管理模式建議

進一步深化信用社管理模式的改革，仍需中央及地方政府富有遠見和魄力的有力推動，必須按照市場經(jīng)濟規(guī)則，尊重經(jīng)濟法價值或精神的基本原則，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建信用社現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)。

1.新管理模式構(gòu)架分析

首先，由地方政府發(fā)起、市場企業(yè)組織、自然人等入股組建一個“募股集團公司”，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）向該募股集團公司定向融資，以確立該募股集團公司對各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）的控股管理權(quán)。募股集團公司按照現(xiàn)代公司治理模式對各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）進行控股管理，為各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）提供資金融通、投資代理、資金清算、產(chǎn)品開發(fā)、科技支持以及證券托管等經(jīng)營性服務。同時，應該從法律層面明確政府的權(quán)力邊界，信用社繼續(xù)支持各級財政支農(nóng)行為，但政府要付出合理的經(jīng)濟成本。

其次，改組省聯(lián)社，繼續(xù)由各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股組建，但要轉(zhuǎn)變其服務職能，借鑒國外“信用合作協(xié)會”的職能定位，改組后的省聯(lián)社主要職能為：打造“中國信合”品牌的核心價值，協(xié)調(diào)公共關(guān)系、進行職業(yè)教育、出版行業(yè)刊物、政策分析研究和進行宣傳采訪等非經(jīng)營性服務。

各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）可繼續(xù)維持一級法人地位，接受控股募股集團公司的管理。根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況、市場競爭程度等，符合條件的地區(qū)，縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）之間可以進行兼并或合并，以增強信用社的生存和競爭能力，提升綜合服務水平。

2.新管理模式的特點和優(yōu)勢

上述新管理模式的設(shè)計的特點和優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：（1）解決了省政府監(jiān)管、省聯(lián)社管理的合法性問題。省政府擁有募股集團公司的股權(quán)，除了可以履行一般的政府宏觀調(diào)控職能以外，還可以按照市場經(jīng)濟法規(guī)的規(guī)定行使股東權(quán)利；省聯(lián)社由各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股成立，對各股東負責并提供各種非經(jīng)營性服務。（2）為信用社進一步的產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代公司法人治理的改革奠定了制度基礎(chǔ)，為信用社全面提升綜合服務水平提供了平臺支持基礎(chǔ)。首先募股集團公司是嚴格根據(jù)市場法規(guī)的要求，按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)組建的，對各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）行使合法的股東管理權(quán)。其次，改革后的省聯(lián)社主要履行非經(jīng)營性服務職能，募股集團公司將履行關(guān)乎全局的經(jīng)營性服務職能，這將為打造信用社的品牌和核心競爭力、提升信用社綜合服務水平起到積極推動和平臺支持的作用。

三、結(jié)論

信用社在農(nóng)村經(jīng)濟和金融市場中有著舉足輕重的作用，信用社的改革必須是朝著市場化的方向邁進，尊重市場、尊重法治應該貫穿整個改革的主線。2003年國務院《深化信用社改革試點方案》的實施成效明顯，但是基于該方案所建立起來的信用社管理模式凸顯了政府的不當干預政策，省政府不擁有對信用社的任何產(chǎn)權(quán)卻享有對信用社的實際控制權(quán)；省聯(lián)社是為各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）服務、受其支配的法人，實際上，省聯(lián)社對各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）的經(jīng)營管理、人事制度、薪酬管理、人員招聘等進行著直接的微觀干預或控制。這一管理模式已然成為信用社進一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革、完善現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的制約。

筆者認為，對信用社管理模式的改革應當是下一步深化改革的首要課題。本文新管理模式的構(gòu)架，從市場和法治的角度理順了省政府、省聯(lián)社對信用社的控制權(quán)和管理權(quán)問題，為信用社進一步的產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代公司法人治理的改革奠定了制度基礎(chǔ)，為信用社全面提升綜合服務水平提供了平臺支持基礎(chǔ)。

[1] 國務院. 國務院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知[C]. 國發(fā)〔2003〕15 號文，2003.